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[摘 要]新中国成立初期，我国为快速发展民族工业所实行的城乡二元结构使得城乡经济社会发展差距逐渐拉大，城乡居民在政治权利、经济地位、发展机会等方面存在不平等状况。长期的城乡发展失衡已成为我国建设社会主义和谐社会和全面小康社会的一大障碍。为此，我们必须高度重视广大农村地区的经济社会发展，采取科学合理的措施统筹城乡协调发展。
[关键词]统筹城乡；发展；政策
[中图分类号]F299 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0091-02
1 国内外统筹城乡发展的研究综述
西方统筹城乡发展理论最早发源于空想社会主义思想中，如傅立叶的“法郎吉”与“和谐社会”、圣西门的城乡社会平等观、欧文的“理性的社会制度”等都体现了对城乡统筹的思考。早期城市规划理论研究者也将城乡统筹发展的理念纳入到了城市规划活动中，城市规划理论的重要奠基者霍华德曾提出了“田园城市”思想；赖特主张城乡发展应采取整体的、有机的、协调的发展模式，因而提出了“区域统一体”（Regional Entities）和“广亩城”思想[1]。“刘易斯拉尼斯费景汉”模型是20世纪50年代的经典之作，他不但提出了“二元经济”的概念和分析方法，而且在此基础上建立了奠定了劳动力无限供给条件下二元经济结构理论的基础的两部门经济发展模型，后又形成了“刘易斯拉尼斯费景汉”模型。该模型的主要思想是由于经济增长和现代化的需要形成了以城市社会为基础的社会转化，农村地区的资源、资金和剩余劳动力转移到了城市工业部门。20世纪70年代后的利普顿认为，发展中国家城乡关系的实质就在于城市人利用自己的政治权利，通过“城市偏向”政策使社会的资源不合理地流入自己利益所在地区，而资源的这种流向很不利于乡村的发展，其结果不仅使穷人更穷，而且还引起农村地区内部的不平等[2]。20世纪80年代后，各种理论流派也纷纷涌出，统筹城乡发展思想出现了根本性的分化。例如，施特尔和泰勒提出的“选择性空间封闭”发展理论。20世纪90年代以来，经济的全球化与科技的发展也使得城市规模得到空前扩张，处于城市边缘的乡村被逐步吞噬直至消失，城市与农村的联系更加紧密，而且对于城乡发展之间差异问题也引起更多人的关注。[3]进入21世纪，新的发展理论与过去城乡分割的发展理论不同之处在于更加关注关于城乡间的“联系”和“流”的城乡相互作用理论。新的理论更注重城乡之间的联系，而非差距。
统筹城乡发展战略能否顺利实施事关新时期我国全面建设小康社会的进程，国内众多学者都对这一问题有着十分丰富的观点。有些学者对统筹城乡发展问题进行了深入的分析和阐述：胡进祥（2004）认为：城乡统筹要从三个方面来讲，及城乡统筹的主体——政府；城乡统筹的客体——城乡关系；城乡统筹的理念——机会平等。马显军（2008）认为：城乡统筹要根据我国现阶段的经济社会发展状况和发展实际，针对我国城乡关系的新特征、新实际和新矛盾有的放矢，找准有利环境，破除制约因素，从调整农业生产方式实现转变入手推动农村经济发展，缩小城乡差距，实现区域协调发展。陈锡文（2003）认为：十六大报告中提出来的统筹城乡发展不仅仅指财政方面，而是指整个国家在经济的发展方面如何做到统筹安排。可以说，城乡统筹具有丰富的内涵，体现在经济和社会发展的方方面面。焦伟侠、陈俚君（2004）认为：统筹城乡发展实质有三层意思：一是把城乡作为一个整体，实行城乡统一筹划，对重大经济社会政策和国民收入分配格局进行重新设计，把关注农村、关心农民、支持农业作为现阶段我国城市化的重点，实现城乡共同繁荣和发展；二是改变“城乡分治”以及重城市、轻农村的传统观念，通过体制改变和政策调整，消除城乡之间的体制障碍，消除城乡分割，使城乡之间人口、产品、资金、技术、信息有效流动；三是要解决中国经济的二元结构和高级化问题。[4]
2 统筹城乡发展的科学内涵
我国城乡二元结构的形成和巩固经历了长期的历史过程，而且也经历了由生成到逐渐固化的过程，计划经济体制是二元社会经济结构在我国长期存在的原因，此外，行政控制手段及社会等级关系也都为城乡二元结构的存在提供了基础。我国的二元结构主要表现为城乡社会发展差距的逐渐扩大，不仅仅是经济上的城乡差距，政治上、文化心理上、生活方式上、社会事业等各方面的城乡差距极为明显，这一状况主要是由于我国的城乡二元结构导致的。新中国成立后我国为快速积累工业资本实行了优先发展民族工业的赶超型经济发展战略，这一战略也是在一定程度上为加速实现城市化打下坚实的基础，这就在一定程度上造成了广大农村地区各种资源的过度转移，使得广大农村地区的经济发展主要被用于支持城市的现代化建设，而农村地区的经济社会发展明显后劲不足，进而影响了整个国民经济的快速和谐发展。可以说，各级政府逐渐意识到长期存在的城乡二元结构已经成为我国全面建设小康社会的巨大障碍，这毋庸置疑已经严重制约了我国农业和广大农村的发展，在当今我国在大力发展工业化和城市化的过程中，实则也极大地损害了整个社会的公平，从长远来讲，不利于社会稳定团结。因而，必须采取措施变革这种城乡二元结构的制度体制，改善农村居民的各项不平等国民待遇，目前，我国从总体上来说已经进入了工业化中期的发展阶段，因而，现阶段我们必须彻底改变过去那种城乡二元的发展战略，从根本上来统筹城乡协调发展，只有统筹城乡发展才能促进整个国民经济的健康长久发展。
统筹城乡协调发展是一个重大的政治、社会、经济问题，关系到城乡经济社会发展的方方面面。现阶段，统筹城乡发展的含义是指各级政府要站在国民经济社会发展全局的宏观高度，在更高层次和更广视野对这一问题提出战略性理念。把广大农村地区的经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展的全局之中进行统一筹划，综合考虑，合理布局，分步实施，彻底改变城乡经济社会发展中的重工轻农、重城市轻农村的状况。可以说，统筹城乡发展，不仅仅是各级党委和政府的一项政策变革，而且也是国家的一种宏观调控手段。其根本宗旨和主要目标是使城乡经济社会能够协调发展，破除城乡社会发展失衡和广大农村地区居民在政治、经济等方面与城市居民相比的各种不平等国民待遇，最终实现城乡一体化的局面。统筹城乡发展，不是一蹴而就的，是一个动态发展的过程，需经过在各级政府和全社会的共同努力下用较长的时间在逐步缩小城乡差别的基础上来实现，从缩小导致城乡差异的根本制度性差别到逐步缩小城乡居民在社会生活中各个方面的待遇差别。消除城乡居民的各方面待遇不平等仅仅是城乡统筹的初步工作，尽可能赋予城乡居民平等的发展机会才是统筹城乡发展的实质和根本，各级政府只有通过城乡布局统筹规划、各项相关政策变革、国民收入分配调整等有效手段，促进城乡各种资源要素的优化配置和合理流动，不断增强城市对农村的带动和辐射作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡经济社会发展差距，使城乡经济社会实现协调均衡而又持续的发展格局，变革城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。 3 统筹城乡发展的政策建议
首先，我国应该因地制宜实施城市化战略。我国的地区发展极不平衡，在城乡一体化的过程中不能脱离各类城市各自的发展阶段和发展状况，在政策制定上，应根据各地的经济社会发展水平和地方特色，因地制宜地进行多样化发展，而不是千篇一律的以某一固定方式来推进城乡一体化。统筹城乡发展不是简单地把农业用地变为城市用地，农业人口变为城市人口，而是要通过适宜的城乡统筹战略，切实地为广大农村地区的经济社会发展提供更多支持，为农村剩余劳动力的转移提供更多的出路，为增加农民的收入提供更多办法，进而从根本上缩小城乡收入差距，让广大生活在贫困线上的农民也有同等的机会享受现代文明的成果。
其次，也要注重通过制度创新来改革城乡一体化体制框架，例如不断完善农村土地制度、完善农村产权制度。另外，还应该建立城乡统一的社会保障制度，农村居民无论进城与否均应享有同等的国民待遇。可由于我国当前的体制等诸多原因，进城务工人员实际上难以真正融入城市社会，他们的各项事关自身利益的权益得不到保障。此外，深化促进城乡一体化发展的配套制度改革也迫在眉睫，加快推进城乡户籍管理制度改革，放宽城镇准入条件也是十分必要的，这样一方面加快推进了劳动就业体制改革，使得劳动力市场竞争更加有序，另一方面也加强了就业服务体系建设，真正使城乡居民享有同等的劳动就业权利，从而有利于城乡社会保障水平逐步缩小。
最后，政府在推进城乡一体化上应该大力发挥应有的作用，例如：①注重社会组织建设，改革开放30多年以来，多种经济成分和利益群体的出现要求政府不断转变职能，转变观念。②建设现代公共服务型政府。建设现代服务型政府已经越来越成为当今社会的共识，我国各级政府在当今的经济活动中还存在着过度干预的现象，并且依法行政尚待完善，在应担负的社会管理职能和财政预算监督方面有待提高。转变政府职能就是要各级政府依法做自己该做的事，有效率的完成自己的社会管理和公共服务职能，在城乡统筹的过程中，就要按照建立公共服务型政府的要求，不但要切实维护好市场秩序，还要按照科学发展观的要求，结合不同地区经济社会发展的定位和要求，强化政府在城乡统筹规划管理上的职能。
参考文献：
[1]郭勇.发展中国家城乡关系演化：文献与述评[J].经济问题，2005（7）：48-51.
[2]Tveitdal，Svein.“Urban-Rural Interrelationship：Condition for Sustainable Development[J].United Nations Environment Pro-gramme，2004，19（2）：145-167.
[3]柳思维，晏国祥，唐红涛.国外统筹城乡发展理论研究述评[J].财经理论与实践，2007（11）：111-112.
[4]颜华.我国统筹城乡发展问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2005.
[关键词]统筹城乡；发展；政策
[中图分类号]F299 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0091-02
1 国内外统筹城乡发展的研究综述
西方统筹城乡发展理论最早发源于空想社会主义思想中，如傅立叶的“法郎吉”与“和谐社会”、圣西门的城乡社会平等观、欧文的“理性的社会制度”等都体现了对城乡统筹的思考。早期城市规划理论研究者也将城乡统筹发展的理念纳入到了城市规划活动中，城市规划理论的重要奠基者霍华德曾提出了“田园城市”思想；赖特主张城乡发展应采取整体的、有机的、协调的发展模式，因而提出了“区域统一体”（Regional Entities）和“广亩城”思想[1]。“刘易斯拉尼斯费景汉”模型是20世纪50年代的经典之作，他不但提出了“二元经济”的概念和分析方法，而且在此基础上建立了奠定了劳动力无限供给条件下二元经济结构理论的基础的两部门经济发展模型，后又形成了“刘易斯拉尼斯费景汉”模型。该模型的主要思想是由于经济增长和现代化的需要形成了以城市社会为基础的社会转化，农村地区的资源、资金和剩余劳动力转移到了城市工业部门。20世纪70年代后的利普顿认为，发展中国家城乡关系的实质就在于城市人利用自己的政治权利，通过“城市偏向”政策使社会的资源不合理地流入自己利益所在地区，而资源的这种流向很不利于乡村的发展，其结果不仅使穷人更穷，而且还引起农村地区内部的不平等[2]。20世纪80年代后，各种理论流派也纷纷涌出，统筹城乡发展思想出现了根本性的分化。例如，施特尔和泰勒提出的“选择性空间封闭”发展理论。20世纪90年代以来，经济的全球化与科技的发展也使得城市规模得到空前扩张，处于城市边缘的乡村被逐步吞噬直至消失，城市与农村的联系更加紧密，而且对于城乡发展之间差异问题也引起更多人的关注。[3]进入21世纪，新的发展理论与过去城乡分割的发展理论不同之处在于更加关注关于城乡间的“联系”和“流”的城乡相互作用理论。新的理论更注重城乡之间的联系，而非差距。
统筹城乡发展战略能否顺利实施事关新时期我国全面建设小康社会的进程，国内众多学者都对这一问题有着十分丰富的观点。有些学者对统筹城乡发展问题进行了深入的分析和阐述：胡进祥（2004）认为：城乡统筹要从三个方面来讲，及城乡统筹的主体——政府；城乡统筹的客体——城乡关系；城乡统筹的理念——机会平等。马显军（2008）认为：城乡统筹要根据我国现阶段的经济社会发展状况和发展实际，针对我国城乡关系的新特征、新实际和新矛盾有的放矢，找准有利环境，破除制约因素，从调整农业生产方式实现转变入手推动农村经济发展，缩小城乡差距，实现区域协调发展。陈锡文（2003）认为：十六大报告中提出来的统筹城乡发展不仅仅指财政方面，而是指整个国家在经济的发展方面如何做到统筹安排。可以说，城乡统筹具有丰富的内涵，体现在经济和社会发展的方方面面。焦伟侠、陈俚君（2004）认为：统筹城乡发展实质有三层意思：一是把城乡作为一个整体，实行城乡统一筹划，对重大经济社会政策和国民收入分配格局进行重新设计，把关注农村、关心农民、支持农业作为现阶段我国城市化的重点，实现城乡共同繁荣和发展；二是改变“城乡分治”以及重城市、轻农村的传统观念，通过体制改变和政策调整，消除城乡之间的体制障碍，消除城乡分割，使城乡之间人口、产品、资金、技术、信息有效流动；三是要解决中国经济的二元结构和高级化问题。[4]
2 统筹城乡发展的科学内涵
我国城乡二元结构的形成和巩固经历了长期的历史过程，而且也经历了由生成到逐渐固化的过程，计划经济体制是二元社会经济结构在我国长期存在的原因，此外，行政控制手段及社会等级关系也都为城乡二元结构的存在提供了基础。我国的二元结构主要表现为城乡社会发展差距的逐渐扩大，不仅仅是经济上的城乡差距，政治上、文化心理上、生活方式上、社会事业等各方面的城乡差距极为明显，这一状况主要是由于我国的城乡二元结构导致的。新中国成立后我国为快速积累工业资本实行了优先发展民族工业的赶超型经济发展战略，这一战略也是在一定程度上为加速实现城市化打下坚实的基础，这就在一定程度上造成了广大农村地区各种资源的过度转移，使得广大农村地区的经济发展主要被用于支持城市的现代化建设，而农村地区的经济社会发展明显后劲不足，进而影响了整个国民经济的快速和谐发展。可以说，各级政府逐渐意识到长期存在的城乡二元结构已经成为我国全面建设小康社会的巨大障碍，这毋庸置疑已经严重制约了我国农业和广大农村的发展，在当今我国在大力发展工业化和城市化的过程中，实则也极大地损害了整个社会的公平，从长远来讲，不利于社会稳定团结。因而，必须采取措施变革这种城乡二元结构的制度体制，改善农村居民的各项不平等国民待遇，目前，我国从总体上来说已经进入了工业化中期的发展阶段，因而，现阶段我们必须彻底改变过去那种城乡二元的发展战略，从根本上来统筹城乡协调发展，只有统筹城乡发展才能促进整个国民经济的健康长久发展。
统筹城乡协调发展是一个重大的政治、社会、经济问题，关系到城乡经济社会发展的方方面面。现阶段，统筹城乡发展的含义是指各级政府要站在国民经济社会发展全局的宏观高度，在更高层次和更广视野对这一问题提出战略性理念。把广大农村地区的经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展的全局之中进行统一筹划，综合考虑，合理布局，分步实施，彻底改变城乡经济社会发展中的重工轻农、重城市轻农村的状况。可以说，统筹城乡发展，不仅仅是各级党委和政府的一项政策变革，而且也是国家的一种宏观调控手段。其根本宗旨和主要目标是使城乡经济社会能够协调发展，破除城乡社会发展失衡和广大农村地区居民在政治、经济等方面与城市居民相比的各种不平等国民待遇，最终实现城乡一体化的局面。统筹城乡发展，不是一蹴而就的，是一个动态发展的过程，需经过在各级政府和全社会的共同努力下用较长的时间在逐步缩小城乡差别的基础上来实现，从缩小导致城乡差异的根本制度性差别到逐步缩小城乡居民在社会生活中各个方面的待遇差别。消除城乡居民的各方面待遇不平等仅仅是城乡统筹的初步工作，尽可能赋予城乡居民平等的发展机会才是统筹城乡发展的实质和根本，各级政府只有通过城乡布局统筹规划、各项相关政策变革、国民收入分配调整等有效手段，促进城乡各种资源要素的优化配置和合理流动，不断增强城市对农村的带动和辐射作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡经济社会发展差距，使城乡经济社会实现协调均衡而又持续的发展格局，变革城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。 3 统筹城乡发展的政策建议
首先，我国应该因地制宜实施城市化战略。我国的地区发展极不平衡，在城乡一体化的过程中不能脱离各类城市各自的发展阶段和发展状况，在政策制定上，应根据各地的经济社会发展水平和地方特色，因地制宜地进行多样化发展，而不是千篇一律的以某一固定方式来推进城乡一体化。统筹城乡发展不是简单地把农业用地变为城市用地，农业人口变为城市人口，而是要通过适宜的城乡统筹战略，切实地为广大农村地区的经济社会发展提供更多支持，为农村剩余劳动力的转移提供更多的出路，为增加农民的收入提供更多办法，进而从根本上缩小城乡收入差距，让广大生活在贫困线上的农民也有同等的机会享受现代文明的成果。
其次，也要注重通过制度创新来改革城乡一体化体制框架，例如不断完善农村土地制度、完善农村产权制度。另外，还应该建立城乡统一的社会保障制度，农村居民无论进城与否均应享有同等的国民待遇。可由于我国当前的体制等诸多原因，进城务工人员实际上难以真正融入城市社会，他们的各项事关自身利益的权益得不到保障。此外，深化促进城乡一体化发展的配套制度改革也迫在眉睫，加快推进城乡户籍管理制度改革，放宽城镇准入条件也是十分必要的，这样一方面加快推进了劳动就业体制改革，使得劳动力市场竞争更加有序，另一方面也加强了就业服务体系建设，真正使城乡居民享有同等的劳动就业权利，从而有利于城乡社会保障水平逐步缩小。
最后，政府在推进城乡一体化上应该大力发挥应有的作用，例如：①注重社会组织建设，改革开放30多年以来，多种经济成分和利益群体的出现要求政府不断转变职能，转变观念。②建设现代公共服务型政府。建设现代服务型政府已经越来越成为当今社会的共识，我国各级政府在当今的经济活动中还存在着过度干预的现象，并且依法行政尚待完善，在应担负的社会管理职能和财政预算监督方面有待提高。转变政府职能就是要各级政府依法做自己该做的事，有效率的完成自己的社会管理和公共服务职能，在城乡统筹的过程中，就要按照建立公共服务型政府的要求，不但要切实维护好市场秩序，还要按照科学发展观的要求，结合不同地区经济社会发展的定位和要求，强化政府在城乡统筹规划管理上的职能。
参考文献：
[1]郭勇.发展中国家城乡关系演化：文献与述评[J].经济问题，2005（7）：48-51.
[2]Tveitdal，Svein.“Urban-Rural Interrelationship：Condition for Sustainable Development[J].United Nations Environment Pro-gramme，2004，19（2）：145-167.
[3]柳思维，晏国祥，唐红涛.国外统筹城乡发展理论研究述评[J].财经理论与实践，2007（11）：111-112.
[4]颜华.我国统筹城乡发展问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2005.