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2012年3月底，浙江省人大常委会修订通过了《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《浙江省村民委员会选举办法》。如何进一步推动民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四位一体”自治制度的发展和完善，是此次修订的关键所在。
浙江省市场经济起步早、发展快，很多方面走在全国前列，基层民主发展也是如此。1999年《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《浙江省村民委员会选举办法》公布施行，既推进了农村基层民主政治建设，又在保障村民自治的过程中，激发了新农村建设的活力，繁荣了农村经济社会。近些年，随着社会主义新农村建设的进一步深化，城乡一体化和基本公共服务均等化的进一步推进，村民自治也遇到一些新情况新问题。
始于20世纪80年代的浙江省村民自治，经过了多年的实践，特别是最近10多年的探索，在民主选举、决策、管理和监督等方面，积累了一些具有浙江特色的经验和做法。尤其是2011年初进行的第九届村民委员会换届选举工作，在完善选举方式、规范选举程序、优化班子结构、提高成员素质等方面，作了许多总结、创新，成效明显。
“为了更好地落实村民委员会组织法的新要求，进一步总结规范我省村民自治各项工作制度，夯实基层政权建设，调动农村群众参与基层经济社会建设的主动性、积极性，修订两个办法是必要的。”2011年11月23日，省人大内务司法委员会副主任委员钱中贤向省人大常委会作修订说明时如是说。
民主选举：规范村干部的“入口”和“出口”
一种好的选举方式，既能保证选举过程的民主，也能保证选举结果的质量。前几届村委会选举，浙江省一些地方探索实行了“海选”，这种方式扩大了民主，简化了程序，但由于缺乏引导，往往选出的人选不能胜任村官的工作。正如一位基层同志说：“有的村民经过‘海选’的洗礼，民主热情高涨，但行使民主权利则缺乏长远判断，影响了选举结果的择优性，有时海选出来的村干部‘只会说不会做’、缺乏农村工作经验、不善于搞班子团结。”
针对这种情况，2011年上半年的第九届村委会换届选举，改以往无目标的海选为有组织的直选，即组织村民自荐报名参选，由选民直接选举产生村民委员会成员。据统计，全省88.4%的村采用了自荐直选，效果比较好，既符合当前我省基层民主发展趋势，又保证了当选村干部的素质。
为此，新选举办法完善了村委会的选举方式，把自荐直选作为选举方式之一，对村民自荐报名、自荐人产生和公布作了相应规定。
“只要满足‘年满十八周岁’、‘具有选举权和被选举权’、‘是中国公民’这三个条件，就可以参选村干部，有些农村群众过于看重经济利益，忽视参选人的品行道德、遵纪守法情况，真正选出素质高、能干事的村干部，还是需要设定一些条件。”温州市某乡镇工作人员这样说。
长期以来，基层老百姓对村干部的素质要求呼声很高。为此，新修订的选举办法总结了第九届村委会换届选举的这一做法，对村干部的任职条件作了规定：候选人、自荐人应当奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力；同时，省村民委员会选举工作指导机构可以提出候选人、自荐竞职的选民的具体条件和审查程序，村选举办法应当明确这一具体条件和审查程序。
选举时能够对村干部的素质条件进行把关，那么当选后如果不能胜任、不能履职，那怎么办？
“以往村官‘罢免难’一直是一个普遍现象；‘启动难’，要五分之一以上的村民联名才可以提出罢免要求；‘组织难’，根据法律规定罢免必须要组织选民进行投票，所以，罢免村官这些年还是极少的。”一位多年从事村民自治指导工作的同志反映了罢免难的真实现状。
为解决这一问题，新选举办法健全了村干部退出机制，主要是三点：一是新增了职务自行终止的规定。明确村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚、连续两次被村民会议或者村民代表会议评议为不称职的，职务自行终止。二是解决罢免启动难。将原来的选举办法规定的“五分之一以上有选举权的村民，可以要求罢免村民委员会成员”改为“五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以要求罢免村民委员会成员”。三是新增了应当辞职的规定。“村民委员会成员出现竞职时承诺的辞职情形的，应当按照规定程序辞去职务。”
民主决策：增强村民代表会议实效
“行政村调整后，大的村6000多人，小的村也有上千人，开个村民会议场地都难找，况且平时大家都在外面打工，除非是特别大的事情，否则即使是召开村民会议，也没有人回来参加。”一位村干部道出了召开村民会议的难处。
村民会议和村民代表会议是民主决策的主要形式和村民自治的核心内容。从实践来看，村民会议因规模大、组织难、无场地等因素影响，农村许多民主决策的事项，一般都由村民会议授权的村民代表会议决定。但是，村民代表会议的履职情况究竟如何？村民又是如何看待的呢？
“一个3000人的村，村民代表人数约有30人，也就是说30多个人就把一个村的事情决定了。有的时候村民代表会议容易被村委会成员操控，村民自治成了村干部自治。”基层的一位同志对村民代表会议的人数表现出了这样的担忧。
针对村民代表会议的这些问题，修订后的村委会组织法实施办法对村民代表会议的组成，村民代表任期和具体条件，村民代表职责，推选、罢免和辞职程序，作了比较全面的规定。尤其是为了进一步体现代表的广泛性和决策的民主性，针对一些地方反映目前村民代表人数较少的情况，对村民代表最低名额作了增加，将原办法规定的“人口不足五百人的村，村民代表人数不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代表人数不少于三十人”改为“人数不足五百人的村，村民代表人数不少于三十人；人数在五百人以上不足一千人的村，村民代表人数不少于四十人；人数在一千人以上的村，村民代表人数不少于五十人”。规定村民代表人数不得少于法定人数，尽量多确定村民代表人数，并优化村民代表结构。
此外，法规还进一步完善了村民代表会议议事程序。必须按议事规则要求召开会议讨论表决重要事项，不能以村民代表逐个签名等方式代替会议讨论表决。这些都增强了村民代表会议作为常用决策方式的实效性。
民主管理：理清村委会与其他村级组织关系
目前，农村主要有村党组织、村民委员会、村经济合作社等组织。村党组织是中国共产党在农村的基层组织。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。村经济合作社，是集体所有、合作经营的社区性农村集体经济组织。如何处理好村民委员会与其他组织的关系，实现职责分工、协调配合的目的，是新村委会组织法实施办法的一个重要内容。
村民委员会应当在村党支部领导下开展工作，村里重大事项的决策流程在村党支部领导下开展。村党支部领导主要是通过路线方针、组织、思想教育和党员带头表率等方式，不是“取代”、“包办”村民委员会工作，依法和依党章党规，支持和保障实行村民自治。为此，新法规定：党在农村的基层组织一方面要“领导和支持村民委员会行使职权”，另一方面要“依照宪法和法律、法规，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。这样规定，既保证了基层党组织的领导核心地位，又保障了村民自治权利。
农村集体资产的管理和使用是村民自治的重要内容。浙江省人大常委会1992年已制定《浙江省村经济合作社组织条例》，全省农村100%建立了村经济合作社，近些年，在发展壮大农村集体经济方面作用明显。对于如何处理好村委会和村经济合作社在经济事务上的职责分工，是本次法规修订的一个难点。
“村民委员会是带领群众发展经济的组织者，村经济合作社是集体经济的具体经营者。不能完全把经济职责让渡给村经济合作社，村里有些经济上的事情还是要村民会议或者村民代表会议讨论，然后由村委会组织实施。”台州市民政局的一位负责人这样分析了两者的关系。
新村民委员会组织法办法对村民委员会经济职责作“促进农村生产建设和经济发展”的原则性规定，涉及具体经济事务则与村经社组织条例进行衔接，明确法律和村经社组织条例对讨论决定集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
民主监督：设立村务监督机构
2004年初，胡文法受武义县白洋街道党委指派回村接任党支部书记。他看到，村委会墙上挂满了各式各样的“规定”，要求这样那样的“公开”，可缺少有效的监督机构。此前曾在企业当过董事长的他想：一个村就是一个利益共同体，村民就是全村资产的“股东”，为什么不能像股份公司那样，设立一个“监事会”呢？由此，他向村党支部建议，村里也设一个类似“监事会”的机构，可以叫作“财务监督小组”，并要写入村规民约。
2005年4月，浙江省武义县各村农民在自家门口选举了村务监督委员会。其成员由村民代表直选产生，独立行使监督村务的权力。
这几年，为进一步制约村民委员会及其成员的不作为、滥作为，加强村务监督，提高村级财务透明度，武义县后陈村的探索经验在总结完善的基础上，在全省得以推广，国家村委会组织法也采纳了这一做法。
“村务监督委员会是村民自治组织体系中的专门监督机构，与村民委员会之间是监督与被监督关系，独立行使其职权，只对村民会议和村民代表会议负责。”省人大常委会法工委的一位负责人如是说。
新村委会组织法实施办法规定，村应当建立村务监督委员会，村务监督委员会一般由三至五人组成，其成员由村民代表会议在村民中推选产生，并且为了保证监督实效，对其成员采取回避制度，规定村民委员会成员及其配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等以及村文书、村报账员不得担任村务监督委员会成员。
浙江省市场经济起步早、发展快，很多方面走在全国前列，基层民主发展也是如此。1999年《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《浙江省村民委员会选举办法》公布施行，既推进了农村基层民主政治建设，又在保障村民自治的过程中，激发了新农村建设的活力，繁荣了农村经济社会。近些年，随着社会主义新农村建设的进一步深化，城乡一体化和基本公共服务均等化的进一步推进，村民自治也遇到一些新情况新问题。
始于20世纪80年代的浙江省村民自治，经过了多年的实践，特别是最近10多年的探索，在民主选举、决策、管理和监督等方面，积累了一些具有浙江特色的经验和做法。尤其是2011年初进行的第九届村民委员会换届选举工作，在完善选举方式、规范选举程序、优化班子结构、提高成员素质等方面，作了许多总结、创新，成效明显。
“为了更好地落实村民委员会组织法的新要求，进一步总结规范我省村民自治各项工作制度，夯实基层政权建设，调动农村群众参与基层经济社会建设的主动性、积极性，修订两个办法是必要的。”2011年11月23日，省人大内务司法委员会副主任委员钱中贤向省人大常委会作修订说明时如是说。
民主选举：规范村干部的“入口”和“出口”
一种好的选举方式，既能保证选举过程的民主，也能保证选举结果的质量。前几届村委会选举，浙江省一些地方探索实行了“海选”，这种方式扩大了民主，简化了程序，但由于缺乏引导，往往选出的人选不能胜任村官的工作。正如一位基层同志说：“有的村民经过‘海选’的洗礼，民主热情高涨，但行使民主权利则缺乏长远判断，影响了选举结果的择优性，有时海选出来的村干部‘只会说不会做’、缺乏农村工作经验、不善于搞班子团结。”
针对这种情况，2011年上半年的第九届村委会换届选举，改以往无目标的海选为有组织的直选，即组织村民自荐报名参选，由选民直接选举产生村民委员会成员。据统计，全省88.4%的村采用了自荐直选，效果比较好，既符合当前我省基层民主发展趋势，又保证了当选村干部的素质。
为此，新选举办法完善了村委会的选举方式，把自荐直选作为选举方式之一，对村民自荐报名、自荐人产生和公布作了相应规定。
“只要满足‘年满十八周岁’、‘具有选举权和被选举权’、‘是中国公民’这三个条件，就可以参选村干部，有些农村群众过于看重经济利益，忽视参选人的品行道德、遵纪守法情况，真正选出素质高、能干事的村干部，还是需要设定一些条件。”温州市某乡镇工作人员这样说。
长期以来，基层老百姓对村干部的素质要求呼声很高。为此，新修订的选举办法总结了第九届村委会换届选举的这一做法，对村干部的任职条件作了规定：候选人、自荐人应当奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力；同时，省村民委员会选举工作指导机构可以提出候选人、自荐竞职的选民的具体条件和审查程序，村选举办法应当明确这一具体条件和审查程序。
选举时能够对村干部的素质条件进行把关，那么当选后如果不能胜任、不能履职，那怎么办？
“以往村官‘罢免难’一直是一个普遍现象；‘启动难’，要五分之一以上的村民联名才可以提出罢免要求；‘组织难’，根据法律规定罢免必须要组织选民进行投票，所以，罢免村官这些年还是极少的。”一位多年从事村民自治指导工作的同志反映了罢免难的真实现状。
为解决这一问题，新选举办法健全了村干部退出机制，主要是三点：一是新增了职务自行终止的规定。明确村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚、连续两次被村民会议或者村民代表会议评议为不称职的，职务自行终止。二是解决罢免启动难。将原来的选举办法规定的“五分之一以上有选举权的村民，可以要求罢免村民委员会成员”改为“五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以要求罢免村民委员会成员”。三是新增了应当辞职的规定。“村民委员会成员出现竞职时承诺的辞职情形的，应当按照规定程序辞去职务。”
民主决策：增强村民代表会议实效
“行政村调整后，大的村6000多人，小的村也有上千人，开个村民会议场地都难找，况且平时大家都在外面打工，除非是特别大的事情，否则即使是召开村民会议，也没有人回来参加。”一位村干部道出了召开村民会议的难处。
村民会议和村民代表会议是民主决策的主要形式和村民自治的核心内容。从实践来看，村民会议因规模大、组织难、无场地等因素影响，农村许多民主决策的事项，一般都由村民会议授权的村民代表会议决定。但是，村民代表会议的履职情况究竟如何？村民又是如何看待的呢？
“一个3000人的村，村民代表人数约有30人，也就是说30多个人就把一个村的事情决定了。有的时候村民代表会议容易被村委会成员操控，村民自治成了村干部自治。”基层的一位同志对村民代表会议的人数表现出了这样的担忧。
针对村民代表会议的这些问题，修订后的村委会组织法实施办法对村民代表会议的组成，村民代表任期和具体条件，村民代表职责，推选、罢免和辞职程序，作了比较全面的规定。尤其是为了进一步体现代表的广泛性和决策的民主性，针对一些地方反映目前村民代表人数较少的情况，对村民代表最低名额作了增加，将原办法规定的“人口不足五百人的村，村民代表人数不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代表人数不少于三十人”改为“人数不足五百人的村，村民代表人数不少于三十人；人数在五百人以上不足一千人的村，村民代表人数不少于四十人；人数在一千人以上的村，村民代表人数不少于五十人”。规定村民代表人数不得少于法定人数，尽量多确定村民代表人数，并优化村民代表结构。
此外，法规还进一步完善了村民代表会议议事程序。必须按议事规则要求召开会议讨论表决重要事项，不能以村民代表逐个签名等方式代替会议讨论表决。这些都增强了村民代表会议作为常用决策方式的实效性。
民主管理：理清村委会与其他村级组织关系
目前，农村主要有村党组织、村民委员会、村经济合作社等组织。村党组织是中国共产党在农村的基层组织。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。村经济合作社，是集体所有、合作经营的社区性农村集体经济组织。如何处理好村民委员会与其他组织的关系，实现职责分工、协调配合的目的，是新村委会组织法实施办法的一个重要内容。
村民委员会应当在村党支部领导下开展工作，村里重大事项的决策流程在村党支部领导下开展。村党支部领导主要是通过路线方针、组织、思想教育和党员带头表率等方式，不是“取代”、“包办”村民委员会工作，依法和依党章党规，支持和保障实行村民自治。为此，新法规定：党在农村的基层组织一方面要“领导和支持村民委员会行使职权”，另一方面要“依照宪法和法律、法规，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。这样规定，既保证了基层党组织的领导核心地位，又保障了村民自治权利。
农村集体资产的管理和使用是村民自治的重要内容。浙江省人大常委会1992年已制定《浙江省村经济合作社组织条例》，全省农村100%建立了村经济合作社，近些年，在发展壮大农村集体经济方面作用明显。对于如何处理好村委会和村经济合作社在经济事务上的职责分工，是本次法规修订的一个难点。
“村民委员会是带领群众发展经济的组织者，村经济合作社是集体经济的具体经营者。不能完全把经济职责让渡给村经济合作社，村里有些经济上的事情还是要村民会议或者村民代表会议讨论，然后由村委会组织实施。”台州市民政局的一位负责人这样分析了两者的关系。
新村民委员会组织法办法对村民委员会经济职责作“促进农村生产建设和经济发展”的原则性规定，涉及具体经济事务则与村经社组织条例进行衔接，明确法律和村经社组织条例对讨论决定集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
民主监督：设立村务监督机构
2004年初，胡文法受武义县白洋街道党委指派回村接任党支部书记。他看到，村委会墙上挂满了各式各样的“规定”，要求这样那样的“公开”，可缺少有效的监督机构。此前曾在企业当过董事长的他想：一个村就是一个利益共同体，村民就是全村资产的“股东”，为什么不能像股份公司那样，设立一个“监事会”呢？由此，他向村党支部建议，村里也设一个类似“监事会”的机构，可以叫作“财务监督小组”，并要写入村规民约。
2005年4月，浙江省武义县各村农民在自家门口选举了村务监督委员会。其成员由村民代表直选产生，独立行使监督村务的权力。
这几年，为进一步制约村民委员会及其成员的不作为、滥作为，加强村务监督，提高村级财务透明度，武义县后陈村的探索经验在总结完善的基础上，在全省得以推广，国家村委会组织法也采纳了这一做法。
“村务监督委员会是村民自治组织体系中的专门监督机构，与村民委员会之间是监督与被监督关系，独立行使其职权，只对村民会议和村民代表会议负责。”省人大常委会法工委的一位负责人如是说。
新村委会组织法实施办法规定，村应当建立村务监督委员会，村务监督委员会一般由三至五人组成，其成员由村民代表会议在村民中推选产生，并且为了保证监督实效，对其成员采取回避制度，规定村民委员会成员及其配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等以及村文书、村报账员不得担任村务监督委员会成员。