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[摘要]欧洲社会政策是在欧洲现代化进程中产生和发展起来的以社会公正和国家干预为鲜明特点的政策体系，它经历了一个从救济型、生存型、政府主导型向普惠型、发展型、多元主体参与型的演进过程。欧洲社会政策的演进规律及其特点，对于完善中国社会政策体系，推进和谐社会建设提供了有益的启示。
[关键词]社会政策；社会公正；现代化
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595(2008)02-0030-(05)
社会政策一般指以社会公正、人人共享为理念依据，以保证民众的基本权利、增进社会的整体福利、保证社会安全为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要方式而制定和实施的一系列的行为准则、措施、法令的总称。社会政策的对象主要涉及就业保障、劳动保护、基础教育、公共卫生、医疗保障、住房、环境保护、社会救济以及残疾人福利等领域，其核心是通过国家对国民收入的再分配，为社会成员提供普遍的社会保障和社会福利。历史地看，社会政策是伴随着现代化进程而建立、完善起来的旨在降低工业化、市场化的社会风险，实现社会稳定和谐的一些基本制度。欧洲作为世界现代化的发源地和最先成功的地区，也是社会政策理论的发源地和社会政策成功实践的地区。
一、欧洲社会政策的演变过程
(一)欧洲社会政策的发端
欧洲社会政策发端于英国工业革命及其所引发的社会变革中。1601年英国颁布的对穷人实行兼有强迫劳动和法律救济性质的“伊丽莎白济贫法”，开国家干预社会(济贫)之先河。18世纪中后期发生在英国的工业革命，引发了社会关系、阶级结构、生活方式的重大变革，为缓解失业、贫困、工伤、疾病、养老等社会风险，英国在1834年通过《济贫法修正案》，明确地方社区(教区)必须为失业者和儿童提供食物，为有能力工作的人提供工作，这被公认为欧洲社会福利政策的开端。随后，英国在保护妇女儿童权益、义务教育、卫生保健等方面加强了国家干预。如1880年的《新教育法》规定：向5～10岁儿童提供义务教育，1890年规定大部分小学教育应当免费。随着医药的发展和政府政策的调整，到19世纪后期英国建立起初步的国民健康服务体系。
社会政策(social policy)一词来源于1872年成立的德国“社会政策学会”。19世纪下半叶德国进入大规模的工业化时期，急速的工业化进程同样引起了德国的“社会裂变”，形成日益严重的社会问题，如贫富分化、从农村涌入城市和城市中失业的贫民阶层增加。为此，“社会政策学会”倡导改良主义，主张政府采取立法和行政干预手段，通过制定和实施社会政策，解决德国工业化过程中产生的各种社会问题，以缓解社会矛盾和阶级冲突，实现社会公平。社会政策学会的改良主张在德国首相俾斯麦的政策中得到体现，从劳动疾病保险法(1883年)，工伤事故保险法(1884年)到残疾老年死亡保险法(1889年)，逐步形成了比较完善的医疗、养老、残疾、工伤保险制度，到20世纪初魏玛共和国时期，这种普遍性的社会保障制度基本建立起来，国家开始承担个人生活风险救助和社会福利保障的责任，使全社会大多数人成为受惠对象，并把国家干预从消极的补救措施转变为积极的防范措施。德国这种全面性、国家性、义务性的社会保障制度的成功贯彻，标志着社会政策在欧洲的正式产生，它对欧洲其他国家的社会政策产生了示范效应。
(二)欧洲社会政策的发展和“福利国家”的形成
1930年代资本主义经济危机及其所引发的社会矛盾导致了凯恩斯国家干预主义的流行，并在美国罗斯福“新政”中得到体现，进一步影响和推动着第二次世界大战期间以及战后欧洲的社会政策和社会福利的完善。
1941年6月，英国成立了一个以牛津大学贝弗里奇教授为主席的调查社会保险及其相关服务的委员会，18个月后，该委员会提交了欧洲社会政策史上著名的“社会保险及相关服务”报告——“贝弗里奇报告”。报告提出：国家应该建立一个全面而有效的社会政策，用来解决贫困、疾病、无知、脏乱、懒惰五大社会问题，并提出以社会保险、社会救济、自愿保险三种政策来满足不同人群的需要。以此报告为指导，英国先后通过《社会保险法》(1946年)、《国民医疗保健服务法》(1946年)等社会立法，实现了对教育、健康、社会服务、社会保障、住房等一系列的“集体供给”，构筑了社会政策的完整框架，1948年，英国宣布建立了福利国家。
英国社会政策和福利国家成为战后欧洲各国的样板，到20世纪中叶“福利国家”在欧洲各国普遍建立。“福利国家”即“国家福利”，是国家以社会政策为工具把向全体社会成员提供社会福利作为自己的职能。其基本标志是：形成一个集全面性、国家性、集体性、义务性为一身的社会保障计划，为所有公民提供统一的保障，特别是以瑞典为代表的北欧国家出现的由政府指导的，以高福利、平等化为特点的“福利国家”制度，标志着欧洲社会政策进入了一个新时代。
(三)欧洲社会政策的改革与“社会福利”的确立
1970年以后，欧洲国家经济走进了“滞涨时期”，加上进入了低出生率、高失业率和老龄社会，遇到了被称为“福利病”的各种问题，如过重的福利负担、政府财政危机、企业竞争力下降等。欧洲各国开始了社会政策改革，实现了由“国家福利”向“社会福利”的转变。
1980年以来，西方国家掀起了声势浩大的政府行政改革，即“新公共管理运动”，把市场机制和企业管理的理论和方法引入政府管理和公共服务之中。这一改革在社会政策领域的体现，就是缩减政府福利支出、公共服务机构的私有化、公私机构的合作、社会福利的使用者付费制度、在福利供给中引入竞争机制、提出工作福利概念等，以此减轻政府财政负担，提高公共服务效率和效益，增强政策对象的责任。从对失业者通过失业保险进行补偿，转变为利用各种办法激励其去寻找就业岗位；从社会福利享受上的结果平等转向机会平等。1997年布莱尔领导的工党政府奉行所谓的“第三条道路”，以“不承担责任就没有权利”为根据，提出“削减福利开支，提倡劳动福利”，以“社会投资国家”代替“福利国家”。德国通过调整公共事业、“国家减肥”、削减公共服务人员的数量及其经费支出、转变公共组织机构等来渐次推进改革；荷兰在1989—1994年推行“社会更新活动”，鼓励公民及社区积极参与公共事务管理。到20世纪末，北欧国家的社会政策也在进行“悄悄的革命”，由“福利国家”转变为“工作福利国家”。在丹麦，1997年颁发的“社会救助法案”规定，没有工作就不能接受公共津贴。1998年又颁布“灵活性法案”，强调工作义务和工作福利之间的关联性。在挪威，1993年的“社会救助法案”规定，地方政府有权要求失业救济的申请者必须参加工作， 失业者必须参加培训。在瑞典，1998年的“社会服务法案”明确了“自立”的个人责任，规定地方政府有权要求社会救助申请者参加培训，并首次将“工作福利”引入到社会救助计划之中。这些改革实现了从“消极的补助”向“积极的劳动力市场政策”的转变。虽然这些社会政策和社会福利制度的改革重在完善福利供给方式，但向社会成员提供全面的社会保障和社会福利已经成为欧洲各国不可动摇的社会制度和政府的基本职能。
(四)欧盟的社会政策与“社会性欧洲”的提出
1990年以后，为应对全球化和欧洲一体化的挑战，欧洲各国在社会政策方面展开调整和合作。欧洲一体化过程实际上包含双重目标，即经济目标是建立统一的欧洲市场，有效地利用资源和创造发展机会；社会目标是要在这个一体化的范围内消除社会排斥。欧洲整合的关键不仅在于经济上的协同一致，而且还在于能否成功地消除社会排斥，实现社会整合。欧盟虽然不能像民族国家那样直接对成员国的国民收入进行再分配，但希望通过倡导社会政策的共同化，推动各成员国在社会行动方面的协调，形成“社会性欧洲”(Social Europe)。
1992年2月，欧盟在荷兰签署“马斯特里赫特条约”，该条约附有“社会政策协议”，将社会政策的范围扩大到教育、职业培训、年轻人工作、文化和公共健康等方面。1994年7月，欧盟发表了“欧洲社会政策——欧盟发展之路”的“白皮书”，强调社会政策是欧盟国家整合过程的核心，社会政策与经济政策需要更紧密地结合起来。1997年10月，欧盟签署“阿姆斯特丹条约”，第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列，并在就业、反对社会排斥、反对种族歧视等方面作出安排，这标志着社会政策成为欧盟的基石。1998年，欧盟提出以人力资本和社会资本投资为导向的社会政策。2000年以来，随着欧盟向东扩张，社会政策向新加入欧盟的东欧国家延伸，欧洲社会政策一体化进程和社会整合面临新的挑战。这样，欧盟开始突破民族国家的传统范围，广泛介入成员国的社会政策事务，由此建立了全欧范围内社会政策的决策机制、指令性标准以及成员国的共同行动规范，强化了各成员国在社会政策领域的协作，推动了社会性欧洲的进程。
社会政策在欧洲从产生、发展到建成福利国家，进而对福利国家进行变革的过程，反映了欧洲国家在市场经济和工业化的过程中，从寻找降低、防范新的社会风险的机制以追求社会稳定，到确定公民的社会权利、防止社会排斥，以追求更公平的发展和社会进步的过程。可以说，没有以普遍的、全面社会保障为内容的社会政策的实行，就不可能有欧洲社会现代化的持续发展和社会稳定。
二、欧洲社会政策演变的特点与发展趋势
(一)在政策理念上，从应急救济型向普惠制度型的转变
英国《济贫法》开启的社会政策初期只向最困难人群提供事后的应急救济，解决的是因工业化所带来的突出的社会风险问题，并且政策的实施需要通过严格的家庭财产状况调查，对政策对象的救助实际上变成了施舍，这被认为是对个人尊严和个人权利的侵害，是“制度性的耻辱化过程”。随着公民权利意识的增长和福利国家建设，社会政策开始转向积极的、普遍主义的权利型社会政策，它以制度化的方式几乎为全体社会成员的社会风险提供社会保障。这就意味着，社会政策从最初维护社会稳定、缓解阶级矛盾和社会冲突的局部性措施，发展为以保障每个公民的社会权利为基础的普惠性的基本制度，享受社会福利和社会保障成为每个公民的基本社会权利。正是因为每个社会成员的社会权利都得到了保护，它才促进了社会的公正与进步。
(二)在政策目标方面，从生存型社会政策向发展型社会政策的转变
二战前后，欧洲社会政策的目标在于解决现代化过程中所带来的贫困、失业等社会问题，以维持那些面临生存危机的人的生活。1942年贝弗里奇的《社会保险及有关服务》报告提出：“社会保障就是对收入达到最低标准的保障”，“国家所组织的社会保险、社会救济的目的在于保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入”。但是，二战后建立起来的普惠型的社会福利制度不仅加重了政府财政负担，而且养成了人们的依赖心理，降低了社会活力。1980年后，欧洲社会政策开始向着积极的预防型、发展型或投资型转变，将发展的短期目标和长期目标结合起来，社会保障、社会福利不再单纯看成是经济发展的社会成本或附属目标，而是转变成一种对社会、对人力资本的投资，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立一种使福利可以维护，但享受者具有相应责任与风险的积极福利政策。这种发展型社会政策体现着对社会政策功能的全新认识，即社会政策不仅是社会问题的“承载器”，也是经济发展的“加速器”；不仅是针对弱势群体或特殊人群的政策，也是针对全体公民的政策；不仅为需要帮助的人群提供食物或资金，也关注增强每个人的能力，使每个人能够在市场和政治生活中寻求自己的发展。如英国政府在1998年7月提出了一个耗资56亿美元的就业计划，目的是使无技术专长、呆在家里无所事事的年轻人从长期失业的困境中解脱出来，但他必须从政府提供的4个择业机会中，任意做出一种选择，而不能依赖补贴度日。
(三)在政策主体方面，从一元主体主导向多元主体参与的转变
欧洲最先是由民间组织力量直接解决社会问题、实行社会救助的。1869年，英国牧师倡导成立了世界上第一个慈善组织协会，其目标是协调政府与民间各种慈善组织的活动，以期有效地救济贫民。1884年，英国牛津大学讲师巴纳特(CanenS.A.Bar.nelt)在伦敦创设世界上第一所社区服务中心，称之为汤恩比馆(Toynbee Hall)，带动了席卷欧美各国的社区改良运动，也由此形成了欧洲非营利组织参与社会救济的传统。但是，随着战后福利国家的形成，社会政策的实施主体转向政府，政府通过立法、行政、财政等手段来制定和实施社会政策，并由政府机构及其人员提供社会服务，形成了政府一元主体主导社会政策的格局。但是，1980年以来的政府行政改革和社会政策调整，政府机构的社会福利供给被认为是效率低下、服务质量差，开始更多地引入市场机制，引入私人企业、非营利组织参与到社会福利和社会服务中来，从而形成政府、私人企业、非营利组织共同参与社会政策的新格局。政府主要承担社会政策的制定和监督职能，并通过民营化、合同出租、特许经营、补助等方式，把政策的实施和福利的供给通过在私有企业、非营利组织及其与政府机构相互间的竞争来实现。即使是政策制定也不再是政府关起门来的决断，而是以公开、透明的方式广泛吸纳各个利益集团、社会组织的参与，实现决策的科学化、民主化。这样，在欧洲就形成了政府主导、多方参与的多元化政策主体系统。
(四)在政策实施方面，由政府干预向市场化、社会化的转变
理论分析和实践经验都表明，政府垄断福利供给既不能有效利用资源，又无法满足所有人的需求，还容易产生寻租行为。欧洲政策具有鲜明的社会公正和国家干预的特点，政府干预、政府承担社会福利供给曾被认为是一种历史性进步，社会职能被看成是政府天经地义的事情。但是，福利国家实践的结果表明，由政府主导提供社会保障和社会福利的社会政策并没有产生预期的效果，在1980年以来的社会政策改革中，社会政策的价值目标依然保存着，但社会政策的实现方式，也就是社会福利供给方式却发生了根本性转变，政府不再是垄断公共服务资源或是社会福利的唯一供给者，而是更多地通过市场化、社会化的方式提高社会福利供给的效率和质量。市场化、社会化的措施包括：合同外包、政府采购、民营化、使用者付费制度、各类组织之间的竞争、非政府组织参与等。其目的在于缓解因政府完全承担福利支出而带来的财政负担，达到更多选择、更低廉成本、更公正服务的福利供给目标。
三、欧洲社会政策对构建和谐社会的启示
当代中国社会正处于向现代化、市场化转型的关键时期，而且中国这样一个人口大国要在几十年的时间内完成欧洲二百多年走过的现代化进程，由此引发的社会问题、社会矛盾以及社会发展的任务更加艰巨复杂，所要承担的社会风险自然更加严重，而欧洲社会政策的演进经验对于中国构建和谐社会及其社会政策体系提供了有益的启示。
(一)高度重视社会发展问题和社会政策创新
经过改革开放以来近30年的发展，中国现代化建设取得了历史性突破，国家经济实力不断增强，人民生活显著改善。2006年GDP总量超过20万亿人民币，人均GDP接近2000美元。国际经验表明，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是现代化发展的“战略机遇期”。当前中国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会快速转型的关键时期。这一时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出。当前，中国已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共服务方面问题比较突出的国家之一。根据联合国开发计划署2005年人类发展指数报告，中国的人类发展指数列世界第85位，再以贫困问题为例，中国农村仍然有3000万左右的绝对贫困人口，如果按照世界银行人均1天1美元的标准，这个数字会超过1亿人。这表明经济发展不会自动带来社会发展、社会公正与社会和谐，中国社会发展程度已经落后于经济发展，显示经济发展与社会发展之间的不和谐。
社会政策是社会公正理念的具体体现。欧洲国家现代化的历史经验证明，以社会公正为导向的社会政策是政府面对工业化过程中的社会问题和市场失灵创造的一种“控制阀”(社会整合机制)、“减震器”(社会安全机制)，同时也是一种“发动机”(社会政策投资不再是社会发展的成本，也会有力地维持经济、就业的增长和竞争优势的获得)。所以，无论从维护社会和谐与稳定，还是从成功实现现代化转型的角度看，中国已经到了应该高度重视社会发展和社会公正问题的发展阶段。党的十六大以来，基于对以往发展经验的总结和对现实社会问题的科学判断，充分吸收世界各国的发展经验和教训，中国共产党和中国政府逐渐确立并实施了一系列新的发展理念，实现了发展战略的转变，即从单纯以经济建设为主转到经济建设与社会建设并重、更加注重社会发展和社会公正上来，致力于使全体公民共享改革发展的成果；积极推动公共政策重心的调整，即从以往的经济政策主导转向经济政策与社会政策并重，更加重视社会政策的完善，如加强在优先发展教育、扩大就业、公共医疗、社会保障制度、弱势群体保护等方面的政策建设，要求政府把主要职能转移到这些社会政策及社会管理上，积极促进社会事业的发展。随着和谐社会建设的推进，中国必将进入重视社会发展和社会政策的新时代。
(二)加快政府职能转变，建设公共服务型政府
构建和谐社会要求加快行政管理体制改革和政府职能的转型，即从经济建设型的全能政府向公共服务型的有限政府转变。就是说，政府在为市场经济提供宏观制度环境的同时，应充分发挥市场配置资源和企业作为经济发展微观主体的作用，把政府职能从经济发展的主角转变为社会公共服务的主体，在就业、社会保障、收入分配、公共卫生、环境保护、贫困弱势群体救助等方面作出相应的政策安排，确立公民的社会权利，使每一个公民都能够抵御社会风险，具有平等的发展权利和共享发展成果的机会。政府要强化社会管理和公共服务职能，改变长期以来公共政策中偏重于经济政策而社会政策缺失的状况。实际上，现代市场经济条件下，无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，其本质都是公共服务。特别是随着中国经济发展和人们收入水平的提高，人们公共需求的数量、质量和结构都在发生重要变化，特别是在教育、文化、医疗、社会保障等方面的公共需求快速上升，而现实中政府公共服务的职能和能力都比较薄弱。所以，必须加快建设公共服务型政府，强化政府公共服务意识，提高政府制定和实施社会政策的能力，从而实现“更小的政府，更好的社会服务”改革目标。可见，强化政府社会管理职能，创新社会管理模式，制定和实施合理有效的社会政策是构建和谐社会的有效途径。
(三)构建生存型与发展型相结合的社会政策体系
任何社会政策的实施都是以一定的经济实力为基础的。中国的基本国情是经济不发达、人口众多、区域经济发展不平衡、城乡差距大、传统文化积淀深厚等，加之又处在以工业化、城市化、市场化为表征的快速社会转型过程中，面临的社会问题和社会矛盾复杂多变，可以调动的社会资源又十分有限。这就意味着中国不可能在短时期内建立起高福利、广覆盖的社会福利和社会保障，只能根据国情，循序渐进地建立起广覆盖、低水平、社会化，以生存保障、社会救济为主，以发展权为导向的具有可持续性的社会政策体系。所谓生存保障型社会政策，就是社会政策优先解决那些涉及民众基本生存权利和生活条件的领域，如消除贫困、扩大就业、普及教育等，优先维护弱势群体(如农民工、城市下岗失业人员等)的权益，公平、公正地分享经济社会发展的成果；所谓发展权导向型的社会政策，就是以积极的社会政策代替消极的福利给付，有重点地改变和提高政策对象的责任感、素质和能力，使社会政策的实施成为一项人力资本投资，如教育、医疗卫生状况的改善(教育、医疗卫生被公认为是提高人力资本的最有效途径，应该优先解决)。就是说，社会政策要使人民共享社会发展成果，要认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，要以解决困难群体、弱势群体救助为出发点，以实现社会政策的生存型和发展型的平衡和可持续性。
(四)积极探索社会政策的制定和实现方式
社会政策是政府主导的国民收入再分配行为，但并不意味着政府完全垄断或承担社会福利供给。政府、企业和社会组织是现代社会的三大支柱，政府在社会政策体系中无疑承担着不可推卸的责任，但市场、社区、民间组织、第三部门、家庭乃至个人也要承担相应的责任。在构建和谐社会的过程中，应以欧洲社会政策为参照，政府应该主要承担社会政策的制定和监督工作，承担教育、公共卫生、贫困等涉及公民基本权利的政策落实，而许多涉及公共服务、福利供给等方面的政策实施可以通过必要的方式交给企业或非营利组织(如社会团体、行业协会、商会和中介机构等)来完成，要善于借助市场机制来更好地提供公共服务和公共产品，提升社会政策的实施效果。同时，社会政策的制定和实施要广泛动员公民和社会组织的参与，尊重政策受惠者的选择权利和人格尊严。这样，在政府、企业与非政府组织多元主体之间形成良性互动的合作关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。总之，应该按照和谐社会共建共享的原则，把权利、义务与责任统一起来，充分发挥政府、市场、非营利组织、个人各种资源配置方式的优势，加快社会政策体系的构建和实现的步伐，推动社会和谐发展。
[责任编辑：王继洲]
[关键词]社会政策；社会公正；现代化
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595(2008)02-0030-(05)
社会政策一般指以社会公正、人人共享为理念依据，以保证民众的基本权利、增进社会的整体福利、保证社会安全为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要方式而制定和实施的一系列的行为准则、措施、法令的总称。社会政策的对象主要涉及就业保障、劳动保护、基础教育、公共卫生、医疗保障、住房、环境保护、社会救济以及残疾人福利等领域，其核心是通过国家对国民收入的再分配，为社会成员提供普遍的社会保障和社会福利。历史地看，社会政策是伴随着现代化进程而建立、完善起来的旨在降低工业化、市场化的社会风险，实现社会稳定和谐的一些基本制度。欧洲作为世界现代化的发源地和最先成功的地区，也是社会政策理论的发源地和社会政策成功实践的地区。
一、欧洲社会政策的演变过程
(一)欧洲社会政策的发端
欧洲社会政策发端于英国工业革命及其所引发的社会变革中。1601年英国颁布的对穷人实行兼有强迫劳动和法律救济性质的“伊丽莎白济贫法”，开国家干预社会(济贫)之先河。18世纪中后期发生在英国的工业革命，引发了社会关系、阶级结构、生活方式的重大变革，为缓解失业、贫困、工伤、疾病、养老等社会风险，英国在1834年通过《济贫法修正案》，明确地方社区(教区)必须为失业者和儿童提供食物，为有能力工作的人提供工作，这被公认为欧洲社会福利政策的开端。随后，英国在保护妇女儿童权益、义务教育、卫生保健等方面加强了国家干预。如1880年的《新教育法》规定：向5～10岁儿童提供义务教育，1890年规定大部分小学教育应当免费。随着医药的发展和政府政策的调整，到19世纪后期英国建立起初步的国民健康服务体系。
社会政策(social policy)一词来源于1872年成立的德国“社会政策学会”。19世纪下半叶德国进入大规模的工业化时期，急速的工业化进程同样引起了德国的“社会裂变”，形成日益严重的社会问题，如贫富分化、从农村涌入城市和城市中失业的贫民阶层增加。为此，“社会政策学会”倡导改良主义，主张政府采取立法和行政干预手段，通过制定和实施社会政策，解决德国工业化过程中产生的各种社会问题，以缓解社会矛盾和阶级冲突，实现社会公平。社会政策学会的改良主张在德国首相俾斯麦的政策中得到体现，从劳动疾病保险法(1883年)，工伤事故保险法(1884年)到残疾老年死亡保险法(1889年)，逐步形成了比较完善的医疗、养老、残疾、工伤保险制度，到20世纪初魏玛共和国时期，这种普遍性的社会保障制度基本建立起来，国家开始承担个人生活风险救助和社会福利保障的责任，使全社会大多数人成为受惠对象，并把国家干预从消极的补救措施转变为积极的防范措施。德国这种全面性、国家性、义务性的社会保障制度的成功贯彻，标志着社会政策在欧洲的正式产生，它对欧洲其他国家的社会政策产生了示范效应。
(二)欧洲社会政策的发展和“福利国家”的形成
1930年代资本主义经济危机及其所引发的社会矛盾导致了凯恩斯国家干预主义的流行，并在美国罗斯福“新政”中得到体现，进一步影响和推动着第二次世界大战期间以及战后欧洲的社会政策和社会福利的完善。
1941年6月，英国成立了一个以牛津大学贝弗里奇教授为主席的调查社会保险及其相关服务的委员会，18个月后，该委员会提交了欧洲社会政策史上著名的“社会保险及相关服务”报告——“贝弗里奇报告”。报告提出：国家应该建立一个全面而有效的社会政策，用来解决贫困、疾病、无知、脏乱、懒惰五大社会问题，并提出以社会保险、社会救济、自愿保险三种政策来满足不同人群的需要。以此报告为指导，英国先后通过《社会保险法》(1946年)、《国民医疗保健服务法》(1946年)等社会立法，实现了对教育、健康、社会服务、社会保障、住房等一系列的“集体供给”，构筑了社会政策的完整框架，1948年，英国宣布建立了福利国家。
英国社会政策和福利国家成为战后欧洲各国的样板，到20世纪中叶“福利国家”在欧洲各国普遍建立。“福利国家”即“国家福利”，是国家以社会政策为工具把向全体社会成员提供社会福利作为自己的职能。其基本标志是：形成一个集全面性、国家性、集体性、义务性为一身的社会保障计划，为所有公民提供统一的保障，特别是以瑞典为代表的北欧国家出现的由政府指导的，以高福利、平等化为特点的“福利国家”制度，标志着欧洲社会政策进入了一个新时代。
(三)欧洲社会政策的改革与“社会福利”的确立
1970年以后，欧洲国家经济走进了“滞涨时期”，加上进入了低出生率、高失业率和老龄社会，遇到了被称为“福利病”的各种问题，如过重的福利负担、政府财政危机、企业竞争力下降等。欧洲各国开始了社会政策改革，实现了由“国家福利”向“社会福利”的转变。
1980年以来，西方国家掀起了声势浩大的政府行政改革，即“新公共管理运动”，把市场机制和企业管理的理论和方法引入政府管理和公共服务之中。这一改革在社会政策领域的体现，就是缩减政府福利支出、公共服务机构的私有化、公私机构的合作、社会福利的使用者付费制度、在福利供给中引入竞争机制、提出工作福利概念等，以此减轻政府财政负担，提高公共服务效率和效益，增强政策对象的责任。从对失业者通过失业保险进行补偿，转变为利用各种办法激励其去寻找就业岗位；从社会福利享受上的结果平等转向机会平等。1997年布莱尔领导的工党政府奉行所谓的“第三条道路”，以“不承担责任就没有权利”为根据，提出“削减福利开支，提倡劳动福利”，以“社会投资国家”代替“福利国家”。德国通过调整公共事业、“国家减肥”、削减公共服务人员的数量及其经费支出、转变公共组织机构等来渐次推进改革；荷兰在1989—1994年推行“社会更新活动”，鼓励公民及社区积极参与公共事务管理。到20世纪末，北欧国家的社会政策也在进行“悄悄的革命”，由“福利国家”转变为“工作福利国家”。在丹麦，1997年颁发的“社会救助法案”规定，没有工作就不能接受公共津贴。1998年又颁布“灵活性法案”，强调工作义务和工作福利之间的关联性。在挪威，1993年的“社会救助法案”规定，地方政府有权要求失业救济的申请者必须参加工作， 失业者必须参加培训。在瑞典，1998年的“社会服务法案”明确了“自立”的个人责任，规定地方政府有权要求社会救助申请者参加培训，并首次将“工作福利”引入到社会救助计划之中。这些改革实现了从“消极的补助”向“积极的劳动力市场政策”的转变。虽然这些社会政策和社会福利制度的改革重在完善福利供给方式，但向社会成员提供全面的社会保障和社会福利已经成为欧洲各国不可动摇的社会制度和政府的基本职能。
(四)欧盟的社会政策与“社会性欧洲”的提出
1990年以后，为应对全球化和欧洲一体化的挑战，欧洲各国在社会政策方面展开调整和合作。欧洲一体化过程实际上包含双重目标，即经济目标是建立统一的欧洲市场，有效地利用资源和创造发展机会；社会目标是要在这个一体化的范围内消除社会排斥。欧洲整合的关键不仅在于经济上的协同一致，而且还在于能否成功地消除社会排斥，实现社会整合。欧盟虽然不能像民族国家那样直接对成员国的国民收入进行再分配，但希望通过倡导社会政策的共同化，推动各成员国在社会行动方面的协调，形成“社会性欧洲”(Social Europe)。
1992年2月，欧盟在荷兰签署“马斯特里赫特条约”，该条约附有“社会政策协议”，将社会政策的范围扩大到教育、职业培训、年轻人工作、文化和公共健康等方面。1994年7月，欧盟发表了“欧洲社会政策——欧盟发展之路”的“白皮书”，强调社会政策是欧盟国家整合过程的核心，社会政策与经济政策需要更紧密地结合起来。1997年10月，欧盟签署“阿姆斯特丹条约”，第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列，并在就业、反对社会排斥、反对种族歧视等方面作出安排，这标志着社会政策成为欧盟的基石。1998年，欧盟提出以人力资本和社会资本投资为导向的社会政策。2000年以来，随着欧盟向东扩张，社会政策向新加入欧盟的东欧国家延伸，欧洲社会政策一体化进程和社会整合面临新的挑战。这样，欧盟开始突破民族国家的传统范围，广泛介入成员国的社会政策事务，由此建立了全欧范围内社会政策的决策机制、指令性标准以及成员国的共同行动规范，强化了各成员国在社会政策领域的协作，推动了社会性欧洲的进程。
社会政策在欧洲从产生、发展到建成福利国家，进而对福利国家进行变革的过程，反映了欧洲国家在市场经济和工业化的过程中，从寻找降低、防范新的社会风险的机制以追求社会稳定，到确定公民的社会权利、防止社会排斥，以追求更公平的发展和社会进步的过程。可以说，没有以普遍的、全面社会保障为内容的社会政策的实行，就不可能有欧洲社会现代化的持续发展和社会稳定。
二、欧洲社会政策演变的特点与发展趋势
(一)在政策理念上，从应急救济型向普惠制度型的转变
英国《济贫法》开启的社会政策初期只向最困难人群提供事后的应急救济，解决的是因工业化所带来的突出的社会风险问题，并且政策的实施需要通过严格的家庭财产状况调查，对政策对象的救助实际上变成了施舍，这被认为是对个人尊严和个人权利的侵害，是“制度性的耻辱化过程”。随着公民权利意识的增长和福利国家建设，社会政策开始转向积极的、普遍主义的权利型社会政策，它以制度化的方式几乎为全体社会成员的社会风险提供社会保障。这就意味着，社会政策从最初维护社会稳定、缓解阶级矛盾和社会冲突的局部性措施，发展为以保障每个公民的社会权利为基础的普惠性的基本制度，享受社会福利和社会保障成为每个公民的基本社会权利。正是因为每个社会成员的社会权利都得到了保护，它才促进了社会的公正与进步。
(二)在政策目标方面，从生存型社会政策向发展型社会政策的转变
二战前后，欧洲社会政策的目标在于解决现代化过程中所带来的贫困、失业等社会问题，以维持那些面临生存危机的人的生活。1942年贝弗里奇的《社会保险及有关服务》报告提出：“社会保障就是对收入达到最低标准的保障”，“国家所组织的社会保险、社会救济的目的在于保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入”。但是，二战后建立起来的普惠型的社会福利制度不仅加重了政府财政负担，而且养成了人们的依赖心理，降低了社会活力。1980年后，欧洲社会政策开始向着积极的预防型、发展型或投资型转变，将发展的短期目标和长期目标结合起来，社会保障、社会福利不再单纯看成是经济发展的社会成本或附属目标，而是转变成一种对社会、对人力资本的投资，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立一种使福利可以维护，但享受者具有相应责任与风险的积极福利政策。这种发展型社会政策体现着对社会政策功能的全新认识，即社会政策不仅是社会问题的“承载器”，也是经济发展的“加速器”；不仅是针对弱势群体或特殊人群的政策，也是针对全体公民的政策；不仅为需要帮助的人群提供食物或资金，也关注增强每个人的能力，使每个人能够在市场和政治生活中寻求自己的发展。如英国政府在1998年7月提出了一个耗资56亿美元的就业计划，目的是使无技术专长、呆在家里无所事事的年轻人从长期失业的困境中解脱出来，但他必须从政府提供的4个择业机会中，任意做出一种选择，而不能依赖补贴度日。
(三)在政策主体方面，从一元主体主导向多元主体参与的转变
欧洲最先是由民间组织力量直接解决社会问题、实行社会救助的。1869年，英国牧师倡导成立了世界上第一个慈善组织协会，其目标是协调政府与民间各种慈善组织的活动，以期有效地救济贫民。1884年，英国牛津大学讲师巴纳特(CanenS.A.Bar.nelt)在伦敦创设世界上第一所社区服务中心，称之为汤恩比馆(Toynbee Hall)，带动了席卷欧美各国的社区改良运动，也由此形成了欧洲非营利组织参与社会救济的传统。但是，随着战后福利国家的形成，社会政策的实施主体转向政府，政府通过立法、行政、财政等手段来制定和实施社会政策，并由政府机构及其人员提供社会服务，形成了政府一元主体主导社会政策的格局。但是，1980年以来的政府行政改革和社会政策调整，政府机构的社会福利供给被认为是效率低下、服务质量差，开始更多地引入市场机制，引入私人企业、非营利组织参与到社会福利和社会服务中来，从而形成政府、私人企业、非营利组织共同参与社会政策的新格局。政府主要承担社会政策的制定和监督职能，并通过民营化、合同出租、特许经营、补助等方式，把政策的实施和福利的供给通过在私有企业、非营利组织及其与政府机构相互间的竞争来实现。即使是政策制定也不再是政府关起门来的决断，而是以公开、透明的方式广泛吸纳各个利益集团、社会组织的参与，实现决策的科学化、民主化。这样，在欧洲就形成了政府主导、多方参与的多元化政策主体系统。
(四)在政策实施方面，由政府干预向市场化、社会化的转变
理论分析和实践经验都表明，政府垄断福利供给既不能有效利用资源，又无法满足所有人的需求，还容易产生寻租行为。欧洲政策具有鲜明的社会公正和国家干预的特点，政府干预、政府承担社会福利供给曾被认为是一种历史性进步，社会职能被看成是政府天经地义的事情。但是，福利国家实践的结果表明，由政府主导提供社会保障和社会福利的社会政策并没有产生预期的效果，在1980年以来的社会政策改革中，社会政策的价值目标依然保存着，但社会政策的实现方式，也就是社会福利供给方式却发生了根本性转变，政府不再是垄断公共服务资源或是社会福利的唯一供给者，而是更多地通过市场化、社会化的方式提高社会福利供给的效率和质量。市场化、社会化的措施包括：合同外包、政府采购、民营化、使用者付费制度、各类组织之间的竞争、非政府组织参与等。其目的在于缓解因政府完全承担福利支出而带来的财政负担，达到更多选择、更低廉成本、更公正服务的福利供给目标。
三、欧洲社会政策对构建和谐社会的启示
当代中国社会正处于向现代化、市场化转型的关键时期，而且中国这样一个人口大国要在几十年的时间内完成欧洲二百多年走过的现代化进程，由此引发的社会问题、社会矛盾以及社会发展的任务更加艰巨复杂，所要承担的社会风险自然更加严重，而欧洲社会政策的演进经验对于中国构建和谐社会及其社会政策体系提供了有益的启示。
(一)高度重视社会发展问题和社会政策创新
经过改革开放以来近30年的发展，中国现代化建设取得了历史性突破，国家经济实力不断增强，人民生活显著改善。2006年GDP总量超过20万亿人民币，人均GDP接近2000美元。国际经验表明，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是现代化发展的“战略机遇期”。当前中国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会快速转型的关键时期。这一时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出。当前，中国已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共服务方面问题比较突出的国家之一。根据联合国开发计划署2005年人类发展指数报告，中国的人类发展指数列世界第85位，再以贫困问题为例，中国农村仍然有3000万左右的绝对贫困人口，如果按照世界银行人均1天1美元的标准，这个数字会超过1亿人。这表明经济发展不会自动带来社会发展、社会公正与社会和谐，中国社会发展程度已经落后于经济发展，显示经济发展与社会发展之间的不和谐。
社会政策是社会公正理念的具体体现。欧洲国家现代化的历史经验证明，以社会公正为导向的社会政策是政府面对工业化过程中的社会问题和市场失灵创造的一种“控制阀”(社会整合机制)、“减震器”(社会安全机制)，同时也是一种“发动机”(社会政策投资不再是社会发展的成本，也会有力地维持经济、就业的增长和竞争优势的获得)。所以，无论从维护社会和谐与稳定，还是从成功实现现代化转型的角度看，中国已经到了应该高度重视社会发展和社会公正问题的发展阶段。党的十六大以来，基于对以往发展经验的总结和对现实社会问题的科学判断，充分吸收世界各国的发展经验和教训，中国共产党和中国政府逐渐确立并实施了一系列新的发展理念，实现了发展战略的转变，即从单纯以经济建设为主转到经济建设与社会建设并重、更加注重社会发展和社会公正上来，致力于使全体公民共享改革发展的成果；积极推动公共政策重心的调整，即从以往的经济政策主导转向经济政策与社会政策并重，更加重视社会政策的完善，如加强在优先发展教育、扩大就业、公共医疗、社会保障制度、弱势群体保护等方面的政策建设，要求政府把主要职能转移到这些社会政策及社会管理上，积极促进社会事业的发展。随着和谐社会建设的推进，中国必将进入重视社会发展和社会政策的新时代。
(二)加快政府职能转变，建设公共服务型政府
构建和谐社会要求加快行政管理体制改革和政府职能的转型，即从经济建设型的全能政府向公共服务型的有限政府转变。就是说，政府在为市场经济提供宏观制度环境的同时，应充分发挥市场配置资源和企业作为经济发展微观主体的作用，把政府职能从经济发展的主角转变为社会公共服务的主体，在就业、社会保障、收入分配、公共卫生、环境保护、贫困弱势群体救助等方面作出相应的政策安排，确立公民的社会权利，使每一个公民都能够抵御社会风险，具有平等的发展权利和共享发展成果的机会。政府要强化社会管理和公共服务职能，改变长期以来公共政策中偏重于经济政策而社会政策缺失的状况。实际上，现代市场经济条件下，无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，其本质都是公共服务。特别是随着中国经济发展和人们收入水平的提高，人们公共需求的数量、质量和结构都在发生重要变化，特别是在教育、文化、医疗、社会保障等方面的公共需求快速上升，而现实中政府公共服务的职能和能力都比较薄弱。所以，必须加快建设公共服务型政府，强化政府公共服务意识，提高政府制定和实施社会政策的能力，从而实现“更小的政府，更好的社会服务”改革目标。可见，强化政府社会管理职能，创新社会管理模式，制定和实施合理有效的社会政策是构建和谐社会的有效途径。
(三)构建生存型与发展型相结合的社会政策体系
任何社会政策的实施都是以一定的经济实力为基础的。中国的基本国情是经济不发达、人口众多、区域经济发展不平衡、城乡差距大、传统文化积淀深厚等，加之又处在以工业化、城市化、市场化为表征的快速社会转型过程中，面临的社会问题和社会矛盾复杂多变，可以调动的社会资源又十分有限。这就意味着中国不可能在短时期内建立起高福利、广覆盖的社会福利和社会保障，只能根据国情，循序渐进地建立起广覆盖、低水平、社会化，以生存保障、社会救济为主，以发展权为导向的具有可持续性的社会政策体系。所谓生存保障型社会政策，就是社会政策优先解决那些涉及民众基本生存权利和生活条件的领域，如消除贫困、扩大就业、普及教育等，优先维护弱势群体(如农民工、城市下岗失业人员等)的权益，公平、公正地分享经济社会发展的成果；所谓发展权导向型的社会政策，就是以积极的社会政策代替消极的福利给付，有重点地改变和提高政策对象的责任感、素质和能力，使社会政策的实施成为一项人力资本投资，如教育、医疗卫生状况的改善(教育、医疗卫生被公认为是提高人力资本的最有效途径，应该优先解决)。就是说，社会政策要使人民共享社会发展成果，要认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，要以解决困难群体、弱势群体救助为出发点，以实现社会政策的生存型和发展型的平衡和可持续性。
(四)积极探索社会政策的制定和实现方式
社会政策是政府主导的国民收入再分配行为，但并不意味着政府完全垄断或承担社会福利供给。政府、企业和社会组织是现代社会的三大支柱，政府在社会政策体系中无疑承担着不可推卸的责任，但市场、社区、民间组织、第三部门、家庭乃至个人也要承担相应的责任。在构建和谐社会的过程中，应以欧洲社会政策为参照，政府应该主要承担社会政策的制定和监督工作，承担教育、公共卫生、贫困等涉及公民基本权利的政策落实，而许多涉及公共服务、福利供给等方面的政策实施可以通过必要的方式交给企业或非营利组织(如社会团体、行业协会、商会和中介机构等)来完成，要善于借助市场机制来更好地提供公共服务和公共产品，提升社会政策的实施效果。同时，社会政策的制定和实施要广泛动员公民和社会组织的参与，尊重政策受惠者的选择权利和人格尊严。这样，在政府、企业与非政府组织多元主体之间形成良性互动的合作关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。总之，应该按照和谐社会共建共享的原则，把权利、义务与责任统一起来，充分发挥政府、市场、非营利组织、个人各种资源配置方式的优势，加快社会政策体系的构建和实现的步伐，推动社会和谐发展。
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