攀枝花市仁和区位于四川省攀枝花市西南边缘，川滇黔西南资源“金三角”腹心攀西裂谷地带，金沙江与雅砻江汇合处，东南与凉山州会理县隔江相望，西南与云南省华坪县、永仁县相邻，东、北与攀枝花市盐边县接壤。南北最长74公里，东西最宽48公里，幅员面积1727.07平方公里，全区共有乡镇14个，总人口约20万人。2008、2009年全区农村居民年人均纯收入分别为5524元、5941元，略高于全市年人均纯收入5062元、5475元的平均水平。但是，与其他区县相比，其村镇规划工作在经费保障、规划目标、需要解决的主要问题、规划的实施等方面都有许多差异，本文结合笔者在仁和区的村镇规划调研实践，对遇到的主要矛盾、解决的对策展开一些探讨。
　　 1 村镇规划中所存在的主要矛盾
　　 1.1居民对生产生活环境的要求的日益增长与农村基础设施建设资金来源短缺之间矛盾
　　 长期以来，由于农村的基础设施和公共事业建设缺乏稳定的财政保障，村镇内的基础设施和服务设施等配套建设滞后。随着农民生活水平的提升和思想意识的转变，不仅对住宅等私有空间的要求提高了，而且对改善公共环境的要求也越加迫切，基础设施薄弱的问题日益显现。
　　 1.2农村长期进城人口对建设资源重复占用的矛盾
　　 目前，大量的农村人口长期进城务工、经商，实际上已经成了城镇人口或“准城镇人口”，但他们的户籍依然在农村。按现行政策，在城市规划中要考虑他们的建设资源配置。而在村庄规划中也不能剥夺他们对建设资源的占有权。这种“二元人”的特征就造成了进城人口对城市和农村建设资源的双重占用。
　　 1.3 公众参与不够和公众参与能力水平不高的矛盾
　　 目前,村镇规划主要由政府出资聘请专家编制，而规划的实施也主要由政府执行。规划常常仅限于政府与专家之间交流， 普通大众对规划缺乏应有的了解, 缺少支持规划和参与规划的原动力。规划主体和实施主体的分离必然会导致规划偏离。实际使规划最终成为“纸上画画，墙上挂挂”； 而另一方面，在要求群众参与时，往往又因受短期利益、个人利益驱使、建设观念落后等因素的影响而起不到应有的作用，有的甚至主动放弃了参与权。
　　 1.4违章建房量多面广。一是监管不严，导致未批先建、少批多建等现象较为严重。二是建房审批手续繁琐，时效较长，违章建房时有发生。三是法制观念淡薄。不少农民农村土地集体所有制观念淡薄，认为在自己的承包地、自留地上建房是自己的权利。四是违法成本不高。非法占地建房很多是以罚款补办手续了事。
　　 1.5宅基地管理机制不顺。一是“空心村”现象比较突出。一户一宅、建新拆旧等法律规定缺乏政策措施配套，两大矛盾长期得不到解决（即现行宅基地无偿使用政策与集体供不出宅基地之间的供需矛盾；老宅基地无偿收归集体的规定与农户实际有偿取得新宅基地之间的退补矛盾），致使各地产生了大量的“空心村”。二是农村存量宅基地流转困难。三是传统思想作崇。许多村民建新房拆旧房会破坏自家风水。还有农村宗族和派性等历史原因，使得宅基地调换更加困难。四是村集体资金匮乏，缺少有效的宅基地置换、流转调控手段。
　　 1.6规划编制存在问题。一是村镇规划滞后，致使村民建房无法报批。二是村镇规划不切实际。如有些中心村规划过度超前，群众难以接受；有些村镇规划不符合农村特点，“城镇”色彩较重，规划实施成本较高；三是土地利用总体规划和村镇建设规划不同步。四是村镇规划编制的深度不够，操作性不强。
　　 1.7管理机构不够完善。一是村镇规划管理机构和人员不到位，造成村镇规划管理“无人规、无人管”的状况。二是规划人才缺乏，技术力量单薄。三是村镇规划建设管理员履职的素质和水平较低，程序和把关不严导致建房秩序混乱。
　　 1.8规划执行时有偏差。一是村镇规划实施和管理力度不大。有些乡镇遵守规划的意识差，批地不看规划。二是规划宣传不到位，对村镇规划建设的重要意义和作用没有开展很好的宣传引导。同时，村镇规划虽编制完成了，但没有宣传、没有公开，很多村民根本不了解村镇规划。三是乡镇、规划所、国土所等村庄规划管理部门缺乏沟通和协调，相互配合不够。四是村镇规划管理执法难度大，区、乡、村三级联动管理机制还不健全，乡镇的规划管理主体地位没有确立。
　　2 解决村镇规划中所存在矛盾的对策
　　2.1 要设法拓宽投融资渠道，提高农村基础设施建设的投入
　　 一方面，要像“五十百千工程”一样，让公共财政的阳光照到农村，把村镇基础设施建设纳入公共财政范围，逐步改变城乡“二元结构”实现区域基础设施的共建共享；另一方面，要通过集体土地有偿使用等途径，拓宽民间资本的利用渠道。
　　2.2 创造条件，加快引导农民向市民的身份转换进程
　　 要制定有关政策，限制长期进城人口造成的城乡建设资源同比例增长的状况。国家要进行制度创新，减少土地对迂出农户的牵制力 ，增强城镇社会的牵弓l力。创造条件克服农民自身素质的制约，引导农民彻底完成从农民到市民的身份转换。
　　2.3 引导并加强村镇规划的公众参与力度
　　 村镇干部群众，是宪法所规定的村镇土地的所有者，是村镇规划的实施主体。因此，对他们的积极和有效参与必须给予高度重视。规划编制者不能只对直接对象(政府，主要是政府领导人)负责，而要对规划实施的最终对象(民众)予以重视。
　　 这就要求我们一方面要从规划编制到实施的各个环节都坚持走群众路线，变革以往“纯技术路线 的旧习，让广大群众关心规划、了解规划，并积极参与到事关其切身利益的规划中来；另一方面，要注重宣传与教育，提高公众的参与水平 ，要创造条件，采用规划模型、多媒体等直观的手段 ，为文化素质相对较低的村镇民众参与规划提供方便。
　　2.4 加强建设规划与土地利用规划的衔接，创新农村建设用地政策，加强宅基地管理
　　2.4.1加强建设规划与土地利用规划之间的配套衔接综合“两规” 的制定应积极通过高一层次的规划(如县域村镇体系规划)或者高一层次的行政领导机构等有效渠道，指导乡镇一级两规(村镇规划与土地利用规划)的编制，加强规划之间的配套衔接，综合两规的制定，科学合理地划定 “两区”(基本农田保护区和村镇规划建设区)，使两者找到有机的结合点 ，避免各自为政，确保合理必需的建设用地空间。
　　2.4.2认真研究土地政策，制定村镇建设用地调整政策，建立灵活的流转机制，保证村镇规划建设用地，确保规划得以实施
　　(1)要提高农民对农村宅基地流转的思想认识
　　大力推行农村集体土地有偿使用政策。对于位置优良地段和空闲地，村集体可组织有资格申请宅基地的农户公开招标，由中标人优先选择宅基地。净收益出让金全额返还用于村镇配套建设，拓宽农村基础设施投融资渠道。
　　(2)要设法打破用地属性限制，研究政策推进村民跨村跨组建房，以利规划的实施。
　　(3)要加大村庄撤并力度 ，鼓励村民到新规划区建房，做大做強中心村。积极推行在旧宅拆除 、土地由村集体收回的前提下，无偿置换新规划区内同面积土地进行建房。
　　2.4.3制定既符合国家法律又切合当地实际的捉村宅基地管理办法，加强管理目前农村“一户一宅”落实困难，造成“空心村”的现象严重，制约了规划的实施。
　　（1）加快“空心村”治理。各相关部门要制订整治“空心村”和“一户多宅”具体方案，引导农民拆旧房建新房，纠正“一户多宅”现象。实行对拆旧建新户限时免费审批，对“拆一补一户”优先供地等措施。
　　（2）统一调控建设用地。一是由乡镇或村委会对村镇规划新建用地范围的土地进行控制，用统一调出或统一收购的方式进行统一调控，并编号供地。二是完善“一户一宅”、“建新还旧”政策配套措施，破解农村宅基地流转难“瓶颈”制约。三是探索宅基地流转、使用和管理的新模式，盘活宅基地存量资源，推动村庄规划的顺利实施。
　　（3）探索便捷审批办法。在各乡镇办事中心设立专门窗口受理农民建房申请，相关部门定期现场办公、联合审批，提高审批效率。
　　2.5 在规划中注重环境形象设计，突出村镇的地方风格和个性特色
　　 一方面要求政府部门积极引导 ，提高农民的认识水平；另一方面，要通过规划设计、规划管理等有效手段，正确处理和对待新与旧的关系，注重村镇的环境形象设计，突出地方风格和个性特色。实现山水融合、人与自然和谐相处，天人合一的理想境界。
　　3 结语
　　 除上述外，该区村镇规划中还存在编制的整体性、阶段性，与实施的零散性 、缓慢性之间的矛盾；规划编制的主动性与村镇建设长期形成的顺其自然的被动式发展之间的矛盾；还有村镇规划缺乏成熟理论指导和村镇建设标准与土地利用标准不协调的矛盾等等。
　　 这些问题与矛盾都有待广大规划工作者深入的研究，有待政府部门的高度重视和采取有效措施。在社会各界的共同努力下，欠发达地区也定能早日实现“生产发展，生活富裕， 乡风文明，村容整洁，管理民主 ”的新农村建设目标。