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自从新一届政府执政以来，不管是党的代表大会，还是人民的“两会”；不管是政府组织召开的经济工作会议，还是民间组织召开的学术会议，其议程都会不同程度地涉及到这个关系到中国未来命运的重大课题——“三农”问题。作为“三农”问题中的行为主体，“农民”的问题自然是重中之重。而农民最关心的就是自己的收入问题，这同时也是衡量全国人民小康生活是否真正全面实现的核心指标。因此，提高农民收入才是解决农业和农村经济发展问题的根本出发点和归宿点。
一、农民收入的现状
(一)农业收入绝对额减少
统计显示：农业收入从1998年到现在绝对额一直在减少，1998年的人均收入比1997年人均减少了近133元，大约占他们来自农业全部收入的12%~13%。2001年农民收入有所回升，其中来自农业的收入增加了30元，4年合计比1997年人均值下降了102元。
（二）收入差距扩大
近年来，城镇居民收入增幅均在10%以上，2002年上半年，城镇居民可支配收入为3924元，是同期农民现金收入1123元的3.51倍。城镇居民收入增幅比农民收入增幅高出11.6个百分点。2002年上半年，城乡居民收入比则由2001年的2.9:1增加为3.5:1。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在6:1以上。从人均储蓄来看，城乡居民差距更大。
如前所述，农民收入问题事关我国经济、社会等各个领域的可持续发展。但是，就目前来看，其现状令人堪忧：其已不再是推动经济、社会迅速发展的“引擎”；反过来，已经成为一颗会随时爆炸的“定时炸弹”，时刻威胁着我国国民经济的稳定高速增长和社会大局的持续发展。
二、影响农民收入的诸多因素
（一）影响农民收入增长的表层原因
1．农产品市场需求的约束与农产品价格下跌。现阶段我国农村居民中，约有60%为纯农户（总收入的90%来自农业收入）。因此，农产品收入构成了农民收入的主要来源，农产品的产量和价格将直接决定农民的收入。目前，我国已经进入了全面建设小康社会的阶段，经济的发展与人民生活水平的提高使得城乡居民的恩格尔系数逐步下降。随着居民消费状况和消费结构的升级变化，农业增长日益受到需求的制约。农产品基本上已呈现了供大于求或供求基本平衡的局面，大部分农产品卖难问题已经凸现，价格持续走低，增产不增收的现象普遍存在。同时，我国农产品价格已经接近甚至高于国际价格，尚不具备强劲的国际竞争力。因此，在多重压力下，农民种植粮食所得的收入呈现了负增长。
2．农业产业结构不尽合理，制约农民收入提高。目前我国农产品供求主要矛盾已由总量矛盾过渡到结构矛盾。尽管我国农村产业结构和农业结构进行了一些调整，但由于长期以来农业和农村经济结构单一、农村第二三产业不发达的状况未曾得到根本改变等原因，农村第一产业中种植业比重大的格局仍未改变，这使得农民收入结构不尽合理。资料显示：农民生产性收入中来自第一产业的收入一直占65%以上，而第一产业中来自种植业的收入一直在68%以上，种植业已成为农民收入的最主要来源。农产品已经失去了增收的推动力。
3．乡镇企业发展面临困境，农村剩余劳动力转移速度减缓。乡镇企业是增加农民收入的重要渠道。在买方市场的条件下，乡镇企业发展迅猛，多数年份农民收入新增部分大约70%来自乡镇企业。但是，近年来，由于乡镇企业体制和发展中的许多问题，加上国内需求不足和对外出口不振，乡镇企业发展速度出现下滑，经济效益也不断下降。乡镇企业发展速度的减缓使得乡镇企业吸纳劳动力就业的能力减弱。
4．城镇化进程滞后。根据经济发展的内在规律，现代化进程必然伴随着工业化和城镇化。改革开放以来，我国工业化水平逐步提高，但城镇化水平明显滞后。同时，我国城镇化人口比重至少落后于同等收入水平国家6~8个百分点。城镇化水平的滞后阻碍了第二、三产业的发展，削弱了我国农村产业结构在其转换过程中吸收剩余劳动力的能力，进而制约了在农村形成适度经营规模和快速增加农民收入。
5.农民负担过重。农民收入增加缓慢同农民的不合理负担也有关系。农民税费负担屡减不轻，弱化了农民收入的增长。近年来，党和政府虽然制订了一系列加强农业、保护农民利益的政策措施，但往往落实不到位，未能充分发挥其效应。一些地方政府官员出于对官职晋升的偏好，将大量人力、物力、财力投资于“短、平、快”项目，甚至截留国家支农资金和挪用国家支农专款，并以各种名目乱集资、乱摊派、乱罚款。另外，一些地方政府尤其是乡镇一级基层机构臃肿、费用增多，也成为加重农民负担的直接诱因。
(二)影响农民收入增长的深层原因
1．制度性原因
（1）城乡二元结构。城乡人口、就业和社会保障制度方面的分割管理办法，是农民收入增长困难的重要原因。城乡分割体制的基本特征是农村单方面向城市提供资金、人才和廉价的土地。从农业提取工业化资金，有利于在较短时期内建立起完整的工业体系，为国民经济现代化提供雄厚的物质基础。但是，农业为工业提供资金应当有一个合理的界限，在数量计算上，从农业中提取的资金应当与农业供给剩余的能力相适应，要保证农业的持续增长。我国在工业化进程中则常常忽视农业生产，进而造成农业生产严重制约工业发展的局面。由于大量资金流向城镇，大量人口滞留农村，造成农业投入不足，农业劳动生产率低下，农业收入水平增长缓慢，广大农村贫穷落后，城乡发展极不协调。
（2）主要农产品流通制度。经过一系列改革，大部分农产品都由市场定价，自由流通。但是受过去影响，粮食、棉花还是按照保护价收购，资金封闭运行，收购的粮食市价销售。这三项政策从出发点来说是保护农民利益，增加农民收入，但由于政府的介入导致了市场资源配置方式的极大扭曲，加上一部分粮食收购部门内部人员的腐败，农民并没有因此而受益。
（3）农村产权制度和农村基本经营制度。由于宪法规定土地所有权归国有，农民只享有经营使用权。土地不能拿来卖，市场对土地资源的配置作用得不到体现。因此，政府可以以极低的成本从农民手中拿到很多土地。在基本经营制度上，要长期稳定家庭承包制，但这个制度本身并不完美，即使是大规模经营。且在目前的中国农村，农村经济组织还处于襁褓之中，这使得农民利益蒙受了极大损失。
2．政策性原因
（1）财政体制和税收体制方面——对农业投入有限，索取过度。首先，从财政方面来看我国对农业的各项支持。从近年来的情况分析可以看得出，整个国家财政对农业的全部开支大概在2000亿元上下，包括投资和事业费，这个总量在我国18800多亿元的财政支出总量中，比例还不到11%。与此同时，农民又通过各种渠道（包括可统计的税费）交了1200亿元。而就在这剩下的仅仅800多亿中，又有一部分挂在农业投资上，而并非惠及农民的。其次，从农村税费政策方面来看影响我国农民收入的主要原因。财政对农民的支持本来就有限，农民收入又不高，可农民的税赋却出奇的多。统计显示，2001年城镇居民人均可支配收入6860元，纳税人比重并不是太高。农民2001年的人均收入2366元，可是几乎人人纳税，包括国家税收负担、“三提留、五统筹”以及出资出劳负担。
（2）金融政策方面——对农业支持不足。不少金融机构都存在着轻农和片面逐利的思想，总是将资金投入到一些本来就不缺资金的高利润行业，而认为农业信贷风险高，利润低，不愿增加农业信贷投入。金融支持不足造成农业结构调整困难，阻碍了广大农民的增收。
3．机构性原因——政府职能定位存在偏差
长期的计划经济给中国政府打上了深深的烙印，即使是改革开放20多年后的今天，政府仍然是一个命令型的政府，主要靠下达行政指令来干涉农业生产，可是由于信息不对称、精力有限等诸多原因，政府直接管理往往会适得其反，导致农业经济和农民收入的停滞不前。
三、政策建议
（一）从短期来讲，我们必须采取切实有效的措施来解决农民收入增长过缓这个燃眉之急，而且必须能够收到立竿见影的效果。因此，我们应该做到：
1．不断加大对农业的财政扶持力度。国家在制定新阶段农业发展战略时，应提高国家财政对农业的支持力度，将农业支出占国家财政总支出的比重稳定在12%~15%之间，不得低于12%。同时在农业支持中必须扩大农业科技三项费用的支出。把水利建设和科技兴农工作真正落实，在全国范围内掀起一次新的农业科技革命，从而推动农业综合生产能力逐步提高，实现农民增收和农业的可持续发展。
2．精简乡镇机构，推进税费改革，切实减轻农民负担。农民税费负担过重主要是由于地方政府机构膨胀造成的巨大支出压力和向农民收费缺乏有效的制度约束双重作用的结果。因此，首先要加强农村基层政权的现代化建设。其次，必须进行标本兼治的税费改革。
3．建立农业和农村投融资新体制，强化对农业的金融支持力度。其重点是协调好国家、集体和个人三者之间的投资关系；在农业投资中增强吸引外资能力，建立内资与外资相结合的投资渠道；吸引城市和社会上的游资投入农业领域；对一些重大的农业和农村基础设施建设项目，应当允许通过资本市场筹集资金。
4．不断完善农产品流通制度。针对目前我国在这方面存在的问题，政府应当在保证农产品供给不会引起社会安定大局面的前提下，一方面要放开价格，让所有农产品进入自主流通的市场，发挥市场主体的资源配置作用；另一方面，要严肃农产品市场，整顿农产品市场秩序，为农产品流通机制的转变营造良好的氛围，严防“坑农、骗农”的事情发生。
5．加快结构调整和体制创新，进一步发展乡镇企业。首先，要针对农村剩余劳动力多、工作机会少的特点，大力发展劳动密集型产业，提高乡镇企业的劳动力容量；其次，要加快乡镇企业的制度创新和结构调整；再次，金融部门对乡镇企业的发展要从资金上给予扶持；最后，乡镇企业的发展要同城市化进程统一起来，引导乡镇企业向小城镇集中。
6．面向市场，进一步调整农村产业结构，实现农村产业结构的转换升级。首先，要调整农产品的品质和品质结构，积极发展特色农业和绿色生态农业；其次，调整农业内部结构，处理好农、林、牧、副、渔之间的关系；再次，加快发展农产品加工业等产品收入需求弹性大、产业关联性显著的农村第二、三产业。
（二）从长远来看，我们的发展战略规划要体现整个社会可持续发展与和谐进步的时代精神，从根本上消除旧的已不再适应社会发展的制度，建立体现人类社会发展方向的新的制度。具体来讲，我们要做到以下四点：
1．改善农村产权制度与基本经营制度。改革农村产权制度，真正体现农民所有者的权益，改革的方向应该是借鉴企业改制模式，将原来的集体所有制改为股份制，把土地经营权折股量化到个人。在基本经营制度改革上，要不断完善规模经营，支持农民成立各种类型的经济合作组织，使农民的利益得到切实保护。
2．改革现行户籍制度，改革城乡劳动力就业制度，消除城乡二元化结构，加快农村城市化进程。首先，要彻底改革户籍制度，使农民能够自由平等地按照经济比较利益合理地向城镇有序流动；其次，要改革社会福利制度，破除城乡分割的社会保障体制，逐渐形成统一的社会保障体系，从而为农民外出打工创造公平的外部环境；再次，实施小城镇发展战略要注意以区域大城市为核心，通过大城市的“规模效应”和“积聚效应”来带动小城镇的发展，提高小城镇的综合效益。
3．加快实施科技兴农战略，提高劳动力素质，增加农民收入。首先，要加强地方政府科技兴农的意识，扩大农民教育的投资规模。其次，要抓好农村地区普及九年义务教育工作，防止学龄儿童失学；在此基础上，大力发展各种职业技术教育，培养与农业生产和乡村工业相适应的技术人才。再次，要建立和完善农村技术服务体系，加强农业技术的推广和应用。
4．正确定位政府职能。在全球化背景下，政府应当向服务型政府转型，立足于为农业发展提供市场信息、先进科技、生产标准和完善的国内农业补贴政策，以提高我国农业的国际竞争力，进一步为农民增收打造不竭的动力源泉。
一、农民收入的现状
(一)农业收入绝对额减少
统计显示：农业收入从1998年到现在绝对额一直在减少，1998年的人均收入比1997年人均减少了近133元，大约占他们来自农业全部收入的12%~13%。2001年农民收入有所回升，其中来自农业的收入增加了30元，4年合计比1997年人均值下降了102元。
（二）收入差距扩大
近年来，城镇居民收入增幅均在10%以上，2002年上半年，城镇居民可支配收入为3924元，是同期农民现金收入1123元的3.51倍。城镇居民收入增幅比农民收入增幅高出11.6个百分点。2002年上半年，城乡居民收入比则由2001年的2.9:1增加为3.5:1。如果将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在6:1以上。从人均储蓄来看，城乡居民差距更大。
如前所述，农民收入问题事关我国经济、社会等各个领域的可持续发展。但是，就目前来看，其现状令人堪忧：其已不再是推动经济、社会迅速发展的“引擎”；反过来，已经成为一颗会随时爆炸的“定时炸弹”，时刻威胁着我国国民经济的稳定高速增长和社会大局的持续发展。
二、影响农民收入的诸多因素
（一）影响农民收入增长的表层原因
1．农产品市场需求的约束与农产品价格下跌。现阶段我国农村居民中，约有60%为纯农户（总收入的90%来自农业收入）。因此，农产品收入构成了农民收入的主要来源，农产品的产量和价格将直接决定农民的收入。目前，我国已经进入了全面建设小康社会的阶段，经济的发展与人民生活水平的提高使得城乡居民的恩格尔系数逐步下降。随着居民消费状况和消费结构的升级变化，农业增长日益受到需求的制约。农产品基本上已呈现了供大于求或供求基本平衡的局面，大部分农产品卖难问题已经凸现，价格持续走低，增产不增收的现象普遍存在。同时，我国农产品价格已经接近甚至高于国际价格，尚不具备强劲的国际竞争力。因此，在多重压力下，农民种植粮食所得的收入呈现了负增长。
2．农业产业结构不尽合理，制约农民收入提高。目前我国农产品供求主要矛盾已由总量矛盾过渡到结构矛盾。尽管我国农村产业结构和农业结构进行了一些调整，但由于长期以来农业和农村经济结构单一、农村第二三产业不发达的状况未曾得到根本改变等原因，农村第一产业中种植业比重大的格局仍未改变，这使得农民收入结构不尽合理。资料显示：农民生产性收入中来自第一产业的收入一直占65%以上，而第一产业中来自种植业的收入一直在68%以上，种植业已成为农民收入的最主要来源。农产品已经失去了增收的推动力。
3．乡镇企业发展面临困境，农村剩余劳动力转移速度减缓。乡镇企业是增加农民收入的重要渠道。在买方市场的条件下，乡镇企业发展迅猛，多数年份农民收入新增部分大约70%来自乡镇企业。但是，近年来，由于乡镇企业体制和发展中的许多问题，加上国内需求不足和对外出口不振，乡镇企业发展速度出现下滑，经济效益也不断下降。乡镇企业发展速度的减缓使得乡镇企业吸纳劳动力就业的能力减弱。
4．城镇化进程滞后。根据经济发展的内在规律，现代化进程必然伴随着工业化和城镇化。改革开放以来，我国工业化水平逐步提高，但城镇化水平明显滞后。同时，我国城镇化人口比重至少落后于同等收入水平国家6~8个百分点。城镇化水平的滞后阻碍了第二、三产业的发展，削弱了我国农村产业结构在其转换过程中吸收剩余劳动力的能力，进而制约了在农村形成适度经营规模和快速增加农民收入。
5.农民负担过重。农民收入增加缓慢同农民的不合理负担也有关系。农民税费负担屡减不轻，弱化了农民收入的增长。近年来，党和政府虽然制订了一系列加强农业、保护农民利益的政策措施，但往往落实不到位，未能充分发挥其效应。一些地方政府官员出于对官职晋升的偏好，将大量人力、物力、财力投资于“短、平、快”项目，甚至截留国家支农资金和挪用国家支农专款，并以各种名目乱集资、乱摊派、乱罚款。另外，一些地方政府尤其是乡镇一级基层机构臃肿、费用增多，也成为加重农民负担的直接诱因。
(二)影响农民收入增长的深层原因
1．制度性原因
（1）城乡二元结构。城乡人口、就业和社会保障制度方面的分割管理办法，是农民收入增长困难的重要原因。城乡分割体制的基本特征是农村单方面向城市提供资金、人才和廉价的土地。从农业提取工业化资金，有利于在较短时期内建立起完整的工业体系，为国民经济现代化提供雄厚的物质基础。但是，农业为工业提供资金应当有一个合理的界限，在数量计算上，从农业中提取的资金应当与农业供给剩余的能力相适应，要保证农业的持续增长。我国在工业化进程中则常常忽视农业生产，进而造成农业生产严重制约工业发展的局面。由于大量资金流向城镇，大量人口滞留农村，造成农业投入不足，农业劳动生产率低下，农业收入水平增长缓慢，广大农村贫穷落后，城乡发展极不协调。
（2）主要农产品流通制度。经过一系列改革，大部分农产品都由市场定价，自由流通。但是受过去影响，粮食、棉花还是按照保护价收购，资金封闭运行，收购的粮食市价销售。这三项政策从出发点来说是保护农民利益，增加农民收入，但由于政府的介入导致了市场资源配置方式的极大扭曲，加上一部分粮食收购部门内部人员的腐败，农民并没有因此而受益。
（3）农村产权制度和农村基本经营制度。由于宪法规定土地所有权归国有，农民只享有经营使用权。土地不能拿来卖，市场对土地资源的配置作用得不到体现。因此，政府可以以极低的成本从农民手中拿到很多土地。在基本经营制度上，要长期稳定家庭承包制，但这个制度本身并不完美，即使是大规模经营。且在目前的中国农村，农村经济组织还处于襁褓之中，这使得农民利益蒙受了极大损失。
2．政策性原因
（1）财政体制和税收体制方面——对农业投入有限，索取过度。首先，从财政方面来看我国对农业的各项支持。从近年来的情况分析可以看得出，整个国家财政对农业的全部开支大概在2000亿元上下，包括投资和事业费，这个总量在我国18800多亿元的财政支出总量中，比例还不到11%。与此同时，农民又通过各种渠道（包括可统计的税费）交了1200亿元。而就在这剩下的仅仅800多亿中，又有一部分挂在农业投资上，而并非惠及农民的。其次，从农村税费政策方面来看影响我国农民收入的主要原因。财政对农民的支持本来就有限，农民收入又不高，可农民的税赋却出奇的多。统计显示，2001年城镇居民人均可支配收入6860元，纳税人比重并不是太高。农民2001年的人均收入2366元，可是几乎人人纳税，包括国家税收负担、“三提留、五统筹”以及出资出劳负担。
（2）金融政策方面——对农业支持不足。不少金融机构都存在着轻农和片面逐利的思想，总是将资金投入到一些本来就不缺资金的高利润行业，而认为农业信贷风险高，利润低，不愿增加农业信贷投入。金融支持不足造成农业结构调整困难，阻碍了广大农民的增收。
3．机构性原因——政府职能定位存在偏差
长期的计划经济给中国政府打上了深深的烙印，即使是改革开放20多年后的今天，政府仍然是一个命令型的政府，主要靠下达行政指令来干涉农业生产，可是由于信息不对称、精力有限等诸多原因，政府直接管理往往会适得其反，导致农业经济和农民收入的停滞不前。
三、政策建议
（一）从短期来讲，我们必须采取切实有效的措施来解决农民收入增长过缓这个燃眉之急，而且必须能够收到立竿见影的效果。因此，我们应该做到：
1．不断加大对农业的财政扶持力度。国家在制定新阶段农业发展战略时，应提高国家财政对农业的支持力度，将农业支出占国家财政总支出的比重稳定在12%~15%之间，不得低于12%。同时在农业支持中必须扩大农业科技三项费用的支出。把水利建设和科技兴农工作真正落实，在全国范围内掀起一次新的农业科技革命，从而推动农业综合生产能力逐步提高，实现农民增收和农业的可持续发展。
2．精简乡镇机构，推进税费改革，切实减轻农民负担。农民税费负担过重主要是由于地方政府机构膨胀造成的巨大支出压力和向农民收费缺乏有效的制度约束双重作用的结果。因此，首先要加强农村基层政权的现代化建设。其次，必须进行标本兼治的税费改革。
3．建立农业和农村投融资新体制，强化对农业的金融支持力度。其重点是协调好国家、集体和个人三者之间的投资关系；在农业投资中增强吸引外资能力，建立内资与外资相结合的投资渠道；吸引城市和社会上的游资投入农业领域；对一些重大的农业和农村基础设施建设项目，应当允许通过资本市场筹集资金。
4．不断完善农产品流通制度。针对目前我国在这方面存在的问题，政府应当在保证农产品供给不会引起社会安定大局面的前提下，一方面要放开价格，让所有农产品进入自主流通的市场，发挥市场主体的资源配置作用；另一方面，要严肃农产品市场，整顿农产品市场秩序，为农产品流通机制的转变营造良好的氛围，严防“坑农、骗农”的事情发生。
5．加快结构调整和体制创新，进一步发展乡镇企业。首先，要针对农村剩余劳动力多、工作机会少的特点，大力发展劳动密集型产业，提高乡镇企业的劳动力容量；其次，要加快乡镇企业的制度创新和结构调整；再次，金融部门对乡镇企业的发展要从资金上给予扶持；最后，乡镇企业的发展要同城市化进程统一起来，引导乡镇企业向小城镇集中。
6．面向市场，进一步调整农村产业结构，实现农村产业结构的转换升级。首先，要调整农产品的品质和品质结构，积极发展特色农业和绿色生态农业；其次，调整农业内部结构，处理好农、林、牧、副、渔之间的关系；再次，加快发展农产品加工业等产品收入需求弹性大、产业关联性显著的农村第二、三产业。
（二）从长远来看，我们的发展战略规划要体现整个社会可持续发展与和谐进步的时代精神，从根本上消除旧的已不再适应社会发展的制度，建立体现人类社会发展方向的新的制度。具体来讲，我们要做到以下四点：
1．改善农村产权制度与基本经营制度。改革农村产权制度，真正体现农民所有者的权益，改革的方向应该是借鉴企业改制模式，将原来的集体所有制改为股份制，把土地经营权折股量化到个人。在基本经营制度改革上，要不断完善规模经营，支持农民成立各种类型的经济合作组织，使农民的利益得到切实保护。
2．改革现行户籍制度，改革城乡劳动力就业制度，消除城乡二元化结构，加快农村城市化进程。首先，要彻底改革户籍制度，使农民能够自由平等地按照经济比较利益合理地向城镇有序流动；其次，要改革社会福利制度，破除城乡分割的社会保障体制，逐渐形成统一的社会保障体系，从而为农民外出打工创造公平的外部环境；再次，实施小城镇发展战略要注意以区域大城市为核心，通过大城市的“规模效应”和“积聚效应”来带动小城镇的发展，提高小城镇的综合效益。
3．加快实施科技兴农战略，提高劳动力素质，增加农民收入。首先，要加强地方政府科技兴农的意识，扩大农民教育的投资规模。其次，要抓好农村地区普及九年义务教育工作，防止学龄儿童失学；在此基础上，大力发展各种职业技术教育，培养与农业生产和乡村工业相适应的技术人才。再次，要建立和完善农村技术服务体系，加强农业技术的推广和应用。
4．正确定位政府职能。在全球化背景下，政府应当向服务型政府转型，立足于为农业发展提供市场信息、先进科技、生产标准和完善的国内农业补贴政策，以提高我国农业的国际竞争力，进一步为农民增收打造不竭的动力源泉。