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[摘要] 做好信访工作，保障公民权益，具有重要宪政意义。针对当前信访工作面临的挑战，应着重做好以下工作：(1)提高信访结案率，降低权利救济成本；(2)坚持实事求是的工作作风，保障信访者合法利益。
[关键词] 信访； 民生； 宪政
[中图分类号] D632.8 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）19-0038-02
党的十六大以来，解决民众的民生问题作为我党的重要执政目标之一提出。民生，简言之就是与广大公民的生存、发展和社会福祉密切相关的各种权益。信访作为公民请求权的重要形式之一，其请求内容多与公民具体民生紧密结合，是需要国家积极作为才能实现的受益性权利。保障公民信访请求内容的实现，直接反映民主宪政体制下，公民基本权利保障和救济体系的完善程度，是一国基本权利体系良性构建的重要标志。
一、信访制度的宪政意义
信访作为公民参与国家经济、文化、社会事务管理和反映利益诉求的重要渠道，是人民主权和人民民主宪法原则的直接体现，是公民对国家公权力运行状态的民主监督方式，直接体现国家的宪政文明发展程度。我国宪法第2条第一款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第三款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”2005年我国《信访条例》颁布实施，既是对宪法规定的具体落实，也是对我党作为执政党“为人民谋利益”的政党宗旨的具体推进。
人民利益是由众多个体公民的利益组成的。为人民谋利益，首先要考虑保护每个公民现实的具体权益，只有保护个体公民的现实权利，最终才能保护整体人民的权益。当前信访问题突出，每年“人大”“政协”两会和党代会召开之前，或重大政治活动前夕，信访案件剧增，特别是进京上访群众剧增，既影响了上访公民的正常的生产生活秩序，也为中央国家机关的正常工作秩序带来了一些负面影响。信访的内容多为具体民生问题，如住房、就业、社会保障、工资待遇、拆迁补偿、征用补偿、环境污染、医疗卫生教育等问题。解决民生问题，就是保障公民基本权利，公民的具体民生不能解决，如果公民权益不能保障，势必影响社会和谐与稳定，客观上会妨碍正常的经济建设进程，将导致执政党在国家生活中的公共治理目标不能如期实现，影响执政党对整体社会的驾驭。
二、当前信访工作面临的挑战
党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的发展目标，党的十七大提出“完善社会管理，维护社会安定团结。”而近年来信访案件的不断上升，从多方面对社会安定和谐提出了挑战。从发展趋势看，一是信访主体多元化态势。在社会发展或公共治理中，由于侵权行为的存在，凡是利益受到损失、受到侵害的社会主体，多以信访的方式，向各级党委、政府提出权利请求，形成全方位诉求的严峻局面。二是信访主体组织化态势。随着信息化的推进，信息传送更加快捷便利，有共同诉愿的公民，能够在短时间内，迅速组织起来。有组织的信访主体有很强的凝聚力，他们形成组织联动、体系整合的态势，在信访公民情绪激化和行为极端的情况下，局面易失控，在特定区域成为社会不稳定的因素。三是信访诉求非正当化态势。随着信访主体的群访和有组织聚众上访的规模从十几人、几十人到上百人的扩大，这些信访者以使用暴力、到省进京、越级集体访作为向当地党委、政府施压的重要手段，干扰政府的正常工作秩序，甚至作为获取不合理、不合法利益的手段，走向信访制度目标的反面。四是敌对势力插手利用态势。有的群体性信访事件提出了许多冲破改革底线的诉求，他们背后常常有一些敌对势力在活动，危害国家利益，对社会稳定、和谐带来极大的消极影响。所以，各级政府部门认真积极履行职责，合理合法解决每一个信访案件，是解决民生、保障公民正当权利，引导公民树立正确的社会观和法律观的重要路径，客观上能够促进我国民主法治的发展进程，提高国家的宪政文明程度。
三、当前信访工作的着力点
(一)提高信访结案率，降低权利救济成本。
从法律关系的角度分析，信访行为产生信访法律关系。在信访法律关系中，主体是信访者与信访处理机关；客体是信访行为；内容是信访者与信访处理机关所享有的权利、权力与义务。对于权益受到损害的信访者，在信访法律关系中，其作为纠纷、矛盾中相对弱势的一方，对信访处理机关总是缺乏信任，再加之有的信访机构工作人员漠视信访公民诉权的现象，导致公民诉求久诉不结，引发越级信访、重复信访的出现。而有些对问题的解决不满意或者诉求的问题未得到解决的信访者，也会选择多次信访的方式寻求权利救济，造成信访成本不断上升。而地方政府到京的“接访”，同样增大了信访成本。这些现象对信访法律关系中的双方主体而言，都存在成本不断攀升的问题，包括经济成本、时间成本等。所不同的是，信访者受损的是个人财产，而信访处理机构支出的是公共财政资金，但对社会而言，却是社会整体财富的损耗。所以，各级政府切实关注民生，提高信访案件解决效率，降低信访成本，是降低行政支出，提高政府运转效率的重要措施之一。
(二)坚持实事求是的工作作风，保障信访者合法利益。
在信访者中，绝大多数群众的诉求是合法正当的。对正当合法的利益一定要依法给予保护，这是我们建设法治国家的必然要求。由于历史原因积留的问题导致的信访，要以积极的、实事求是的态度解决信访者的诉求。例如，三峡库区移民信访者中，有的就是历史原因导致的信访。从上世纪80年代开始，国家对三峡库区居民的住房、人口、职业等进行摸底，并且根据当时的摸底情况，作为库区居民迁移后的补偿依据。从当年的摸底工作算起，到今天的百万居民大迁移的安置，时间跨度近20年。二十年来，星移斗转，当年3、4岁的幼儿，已成家立业、娶妻生子。当年摸底时的居民住房面积，已经发生变化，因这些孩子长大成家，许多人家盖了新房，新盖的这些房屋，不在当年摸底登记的范围内，如果按照当年的摸底房屋面积给予迁移补偿，已与实际情况不符，必将出现损害移民财产权的问题，引发移民上访。对这类信访者，要求地方政府必须尊重客观事物的发展规律，重新测算。本着实事求是的工作作风，从保护民众合法利益出发，解决历史遗留问题，真正体现三峡工程造福人民，提高民众福祉、社会福祉的目标，将信访隐患和社会不稳定因素，从根源上消除。
当前许多信访案件的处理，都不能脱离案件产生时的历史条件和社会现实，要尊重案件产生时的法律、法规和政策的规定，按照当时的法律、法规和政策的规定已经结案且有定论的案件不易再重新审查。对这类信访者要说明情况，维持当时的处理结论，但同时也要看到社会的发展进步，比如拆迁补偿标准，十年前应该给予的补偿，没有补偿到位。今天补偿时，必须要考虑物价上涨、通货膨胀等客观要素，按照当前的客观情况和现行国家标准给予补偿，对于当时已经补偿到位，且被补偿者已经接受补偿结果的，不易再按照今天的标准调整，只有这样才能体现社会的公平和公正，切实发挥信访制度对公民权利的救济功能。
(作者单位：中共中央党校政法部)
责任编辑宁静
[关键词] 信访； 民生； 宪政
[中图分类号] D632.8 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）19-0038-02
党的十六大以来，解决民众的民生问题作为我党的重要执政目标之一提出。民生，简言之就是与广大公民的生存、发展和社会福祉密切相关的各种权益。信访作为公民请求权的重要形式之一，其请求内容多与公民具体民生紧密结合，是需要国家积极作为才能实现的受益性权利。保障公民信访请求内容的实现，直接反映民主宪政体制下，公民基本权利保障和救济体系的完善程度，是一国基本权利体系良性构建的重要标志。
一、信访制度的宪政意义
信访作为公民参与国家经济、文化、社会事务管理和反映利益诉求的重要渠道，是人民主权和人民民主宪法原则的直接体现，是公民对国家公权力运行状态的民主监督方式，直接体现国家的宪政文明发展程度。我国宪法第2条第一款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第三款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”2005年我国《信访条例》颁布实施，既是对宪法规定的具体落实，也是对我党作为执政党“为人民谋利益”的政党宗旨的具体推进。
人民利益是由众多个体公民的利益组成的。为人民谋利益，首先要考虑保护每个公民现实的具体权益，只有保护个体公民的现实权利，最终才能保护整体人民的权益。当前信访问题突出，每年“人大”“政协”两会和党代会召开之前，或重大政治活动前夕，信访案件剧增，特别是进京上访群众剧增，既影响了上访公民的正常的生产生活秩序，也为中央国家机关的正常工作秩序带来了一些负面影响。信访的内容多为具体民生问题，如住房、就业、社会保障、工资待遇、拆迁补偿、征用补偿、环境污染、医疗卫生教育等问题。解决民生问题，就是保障公民基本权利，公民的具体民生不能解决，如果公民权益不能保障，势必影响社会和谐与稳定，客观上会妨碍正常的经济建设进程，将导致执政党在国家生活中的公共治理目标不能如期实现，影响执政党对整体社会的驾驭。
二、当前信访工作面临的挑战
党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的发展目标，党的十七大提出“完善社会管理，维护社会安定团结。”而近年来信访案件的不断上升，从多方面对社会安定和谐提出了挑战。从发展趋势看，一是信访主体多元化态势。在社会发展或公共治理中，由于侵权行为的存在，凡是利益受到损失、受到侵害的社会主体，多以信访的方式，向各级党委、政府提出权利请求，形成全方位诉求的严峻局面。二是信访主体组织化态势。随着信息化的推进，信息传送更加快捷便利，有共同诉愿的公民，能够在短时间内，迅速组织起来。有组织的信访主体有很强的凝聚力，他们形成组织联动、体系整合的态势，在信访公民情绪激化和行为极端的情况下，局面易失控，在特定区域成为社会不稳定的因素。三是信访诉求非正当化态势。随着信访主体的群访和有组织聚众上访的规模从十几人、几十人到上百人的扩大，这些信访者以使用暴力、到省进京、越级集体访作为向当地党委、政府施压的重要手段，干扰政府的正常工作秩序，甚至作为获取不合理、不合法利益的手段，走向信访制度目标的反面。四是敌对势力插手利用态势。有的群体性信访事件提出了许多冲破改革底线的诉求，他们背后常常有一些敌对势力在活动，危害国家利益，对社会稳定、和谐带来极大的消极影响。所以，各级政府部门认真积极履行职责，合理合法解决每一个信访案件，是解决民生、保障公民正当权利，引导公民树立正确的社会观和法律观的重要路径，客观上能够促进我国民主法治的发展进程，提高国家的宪政文明程度。
三、当前信访工作的着力点
(一)提高信访结案率，降低权利救济成本。
从法律关系的角度分析，信访行为产生信访法律关系。在信访法律关系中，主体是信访者与信访处理机关；客体是信访行为；内容是信访者与信访处理机关所享有的权利、权力与义务。对于权益受到损害的信访者，在信访法律关系中，其作为纠纷、矛盾中相对弱势的一方，对信访处理机关总是缺乏信任，再加之有的信访机构工作人员漠视信访公民诉权的现象，导致公民诉求久诉不结，引发越级信访、重复信访的出现。而有些对问题的解决不满意或者诉求的问题未得到解决的信访者，也会选择多次信访的方式寻求权利救济，造成信访成本不断上升。而地方政府到京的“接访”，同样增大了信访成本。这些现象对信访法律关系中的双方主体而言，都存在成本不断攀升的问题，包括经济成本、时间成本等。所不同的是，信访者受损的是个人财产，而信访处理机构支出的是公共财政资金，但对社会而言，却是社会整体财富的损耗。所以，各级政府切实关注民生，提高信访案件解决效率，降低信访成本，是降低行政支出，提高政府运转效率的重要措施之一。
(二)坚持实事求是的工作作风，保障信访者合法利益。
在信访者中，绝大多数群众的诉求是合法正当的。对正当合法的利益一定要依法给予保护，这是我们建设法治国家的必然要求。由于历史原因积留的问题导致的信访，要以积极的、实事求是的态度解决信访者的诉求。例如，三峡库区移民信访者中，有的就是历史原因导致的信访。从上世纪80年代开始，国家对三峡库区居民的住房、人口、职业等进行摸底，并且根据当时的摸底情况，作为库区居民迁移后的补偿依据。从当年的摸底工作算起，到今天的百万居民大迁移的安置，时间跨度近20年。二十年来，星移斗转，当年3、4岁的幼儿，已成家立业、娶妻生子。当年摸底时的居民住房面积，已经发生变化，因这些孩子长大成家，许多人家盖了新房，新盖的这些房屋，不在当年摸底登记的范围内，如果按照当年的摸底房屋面积给予迁移补偿，已与实际情况不符，必将出现损害移民财产权的问题，引发移民上访。对这类信访者，要求地方政府必须尊重客观事物的发展规律，重新测算。本着实事求是的工作作风，从保护民众合法利益出发，解决历史遗留问题，真正体现三峡工程造福人民，提高民众福祉、社会福祉的目标，将信访隐患和社会不稳定因素，从根源上消除。
当前许多信访案件的处理，都不能脱离案件产生时的历史条件和社会现实，要尊重案件产生时的法律、法规和政策的规定，按照当时的法律、法规和政策的规定已经结案且有定论的案件不易再重新审查。对这类信访者要说明情况，维持当时的处理结论，但同时也要看到社会的发展进步，比如拆迁补偿标准，十年前应该给予的补偿，没有补偿到位。今天补偿时，必须要考虑物价上涨、通货膨胀等客观要素，按照当前的客观情况和现行国家标准给予补偿，对于当时已经补偿到位，且被补偿者已经接受补偿结果的，不易再按照今天的标准调整，只有这样才能体现社会的公平和公正，切实发挥信访制度对公民权利的救济功能。
(作者单位：中共中央党校政法部)
责任编辑宁静