生态国土需要“反规划”

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  重构国土资源空间规划体系,优化国土空间开发格局,被决策层放在了重要位置。
  在不久前的全国国土资源工作会议上,国土资源部(以下简称“国土部”)副部长徐德明表示,国土部将完善国土资源空间规划体系,在县(市)层面探索实施“三规合一”或多规融合,推动《土地利用规划条例》立法。
  《财经国家周刊》记者获悉,《全国国土规划纲要(2011-2030年)》(以下简称《纲要》)已编制完成,国土部已着手推动下一步的研究工作。
  1月15日,国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂,给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。
  生活高于建设
  国土部副部长胡存智表示,目前中国国土开发利用矛盾突出,空间开发失衡,开发利用质量不高。主要表现在,资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。
  而国土空间开发格局的优化,最重要的就是落实国土空间规划体系建设。
  《财经国家周刊》记者了解到,《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成,其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略,统筹陆海、区域、城乡发展,统筹各类产业和生产、生活、生态空间,对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。
  “目前我国空间规划碎片化问题突出,相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突,未来空间规划体系重构和规划类型整合是大势所趋。”参与《纲要》编制的国土部相关部门负责人表示,国土部下一步要做的工作是以“反规划”的理念推动土地利用总体规划、城市总体规划,以及经济和社会发展规划在空间上的整合优化。
  以往的规划顺序,通常是优先选定开发、建设空间,而后在余下的国土空间里寻找生态与农业空间。但“反规划”的理念则与这一顺序不同,是指把生态文明放在第一位,将生态和农业空间首先选定,而后再寻找开发、建设空间。
  在这位负责人看来,未来的空间规划体系,在全国和省级层面应编制国土规划,确定生态、经济发展、重大基础设施建设、农田保护的大空间;在市域和县域层面做土地规划,让空间规划落地,按照“反规划”的理念优先划定生态空间和农业空间,划定城市发展边界;在具体的市、县、镇、村,做城乡发展规划。
  他同时认为,重建空间规划体系,树立“反规划”的理念同样重要。
  “过去地方的发展观和政绩观,以发展主导一切,建设服从发展,用地安排服从建设。往往划定很大的建设和发展的空间,把吃饭和生态的空间压缩的很小。”
  该负责人认为,推动“三规合一”,首先要转变地方的这种规划理念。“把生活安全和生态安全放在更高的位置上,优先划定农业和生态空间,然后在剩下的空间中再考虑发展建设问题。”
  徐德明表示,国土部将在2014年选择部分市县,开展“三规合一”或者“多规合一”的试点。据悉,广州市两年前已率先启动了“三规合一”工作,北京市2014年在修改城市总体规划时也要做到和土地利用总体规划的“两规合一”。
  划定三条底线
  按照《纲要》,目前中国国土空间格局已成“开”字形,“两横”是陇海兰新沿线地带、沿长江地带,“两纵”是京广-京哈沿线地带、东部沿海地带。未来还将积极培育京兰、沪昆、京九3条重要空间轴带,推动形成多中心网络型国土空间开发新格局。
  要实现上述理想开发格局,就必须要有科学而严格的空间管制措施。
  在1月15日召开的“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”上,国土部信息中心研究员张丽君提出划定“三线”管控,即生存线、生态线、保障线。
  张丽君介绍,划定“生存线”,是指明确耕地保护面积和水资源开发规模,主要目的是保障国家粮食和水资源安全;设置“生态线”,是指明确重点生态功能区和各类国家级保护区范围,提高生态环境安全水平;设置“保障线”,是指保障经济社会发展所必需的基础设施建设需要,促进工业化和城镇化健康发展,确定能源和重要矿产生产基地及运输通道,确保国家能源资源持续有效供给。
  据了解,上述“三条底线”理念已在相关层面取得了较大共识。国土部相关负责人透露,该部计划2014年从京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及500万人口以上的特大城市开始进行落实。划定城市发展边界,划定优质耕地和生态空间,然后调整现有规划。
  《财经国家周刊》记者同时获悉,重构空间规划体系被决策层列为“第四类”改革,也就是研究基础不够需要抓紧研究的。
  “优化国土空间开发格局,既需要做好顶层设计和总体规划,也需要制度保障和机制推动。”国土部规划司司长董祚继认为,优化国土空间开发格局还必须建立差别化的土地管控体系,推进土地管理制度改革创新,加快落实促进主体功能区建设的财税、投资、产业、土地等政策。
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