论文部分内容阅读
摘要：在分析广西北部湾城市群行政区域的历史演变、现状特征及存在问题基础上，引入数学分析方法和断裂点理论，对广西北部湾城市群进行区域经济格局研究，寻求符合城市群发展、有利于城市群区域经济协调发展，能发挥城市群最大增长极的规模效应的城市群健康发展的行政区划调整模式。
关键词：经济区；区域协调；行政区划调整；北部湾（广西）城市群
中图分类号：F293.1 文献标识码：A
Administrative Division Adjustment Based on Regional Coordination around Beibu Gulf
MAO Jiang-xing1,HE Li1,OU Yang-dong2,XU Bin2
(1.Department of Resources and Environmental Science,Guangxi Normal College,Naning 530001,China;
2.Planning and Research Center,Guangxi Hualan Design and Consulting Group,Nanning 530011,China)
Abstract:This paper analyzes the historical development, the characteristics and the current problems of urban agglomeration and the administrative divisions around Beibu Gulf.With the breakpoint economic theory and mathematical method,it is necessary to adjust the local administrative division, seek a model of administrative division adjustment adaptable to the practical conditions, and help the coordinated economic development of the relevant cities.
Key words:economic area;regional coordination;administrative division adjustment; urban agglomeration around Beibu Gulf
（注:收稿日期：2008-02-14
作者简介：毛蒋兴(1976-)，男，广西桂林人，广西师范学院资源与环境科学学院副教授，博士;何力(1984-)，女，广西师范学院资源与环境科学学院硕士研究生;欧阳东(1976-)，男，广西华蓝设计集团有限公司规划师;徐彬(1968-)，男，广西师范学院副教授。
基金项目：广西教育厅项目，项目编号：200707MS074）。)
随着经济全球化和城市化进程加速，城市时代已经到来，城市成为主导区域经济发展的中心。目前，我国城市化开始进入加速发展阶段，城市空间形态开始由单体型城市向都市圈、城市群等组合城市形态转换[1-6]。
西方学者对城市群行政区划调整的研究主要涵括从单座城市向城市带发展过程中经济区与行政区关系的发展过程，研究结果表明：城市间的组合发展能形成强大的“磁吸效应”，能产生巨大的经济效益，有力地带动整个区域经济的发展。西方城市规划先行者认为：解决城市问题不能局限于各自狭隘的单一范围内，必须走联合协调互补之路。国内学者在吸收国外研究成果的基础上，开展了基于我国特有国情的城市群行政区划调整研究，研究成果与国外研究相似，都认为可以通过合理的行政区划调整来进行区域整合，从而实现区域一体化发展的目的。综合而言，合理调整行政区划是解决城市群发展问题的一个重要手段，通过“整合”能够最大限度打破城市之间的行政区划限制，实现从行政区经济向经济区经济的重大转变，加速区域内城市间的分工和合作，实现“管理统筹、资源共享”的良好竞争局面，推进跨区域城市群的形成。当前，北部湾（广西）城市群正处于由发展初级阶段向快速发展阶段跨越的关键时期，并且在其特有的东盟和北部湾经济区的社会经济背景下，区域经济也正在向着全球化和区域一体化的方向迈进。然而，城镇各种矛盾渐渐凸显，特别是城市发展与行政区经济之间的矛盾，严重制约着北部湾（广西）城市群的协调发展。因此，以北部湾（广西）城市群为例开展城市群行政区划调整研究，对于探索其城市群与行政区的内在机制和协调城市群健康发展有着重要理论和借鉴意义。
一、北部湾城市群行政区划历史演化及现状
北部湾城镇群位于广西南部，包括南宁、钦州、北海、防城港、玉林和崇左等6座地级市。该城市群内部的6座城市的历史悠久，自秦朝起，就已经在此地设郡进行管辖，玉林和南宁部分属桂林郡（治所布山，今桂平市内），北海、钦州、防城港、崇左和南宁部分地区分属象郡（治所临尘，今崇左）。后经历历代王朝的统治，内部行政归属时有变化，直至2005年才逐步稳定成现在的行政区划格局。到目前为止，北部湾城市群共有6个地级市，共辖13区、19县和3个县级市，呈现出行政区划层次较多、分割繁细的整体特征，详细行政区划情况如表1：
资料来源：广西壮族自治区统计局.广西统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2006.
纵观其行政区划调整历程，北部湾（广西）城市群行政区划调整呈现出两个特征:（1）北海、钦州和防城港等沿海三市辖区范围的省际调整较为频繁，三市在行政隶属关系上有较长的历史渊源。北海、钦州和防城港三市的行政隶属，一直在广东和广西之间徘徊，直至1965年才又先后重现归属广西。此外，北海的地位变化颇具戏剧性，先后经历了1959年市（县级市）改镇、1964年镇改市（县级）、1964年市（县级）降公社和1983公社升市（地级）的四次大起伏才完成了最后的“变身”。而相比北海的波折，防城市的区划变革也比较“顺利”， 1958年镇改县、1985年县改区到1993年县改市（地级建制），再划辖原属钦州地区的上思县，“彻底”从钦州地区分离出来，成为地级市。由此可见，沿海三市行政区划有着较多的历史根源，再次进行行政区划调整具有较好的历史基础。（2）行政区划调整设立新城市有利于城市经济的发展。近期，该城市群内部先后进行了两次较大的行政区划调整，1995年，对玉林市进行行政区划调整，设立贵港市；2002年，撤消原南宁地区设立崇左市。这两次行政区划调整的意义在与使南宁和玉林的管理重心可以更好地转向发展城市经济，可见行政区划调整是有利于区域社会经济发展的。
二、北部湾城市群行政区经济特征及其制约作用
当前，北部湾城市群的经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“ 板块经济”模式使得城市群的发展备受现行行政管理体制的制约和束缚。一方面，由于各级行政区划层次较多、分割繁细，各城市在发展目标、产业结构、产业布局及环境保护等方面，城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间均存在较多的问题，集中表现为区域行政壁垒对经济要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流通，影响和制约了城市群的良性发展；另一方面，由于城市群内部没有区域经济一体化的整体正确定位，导致城市间缺乏整体规划与协调，城市群内部出现争资源、争项目、争中心的不良现象，带来了城市群资源浪费、重复建设、产业同构等诸多问题。
（一）地方政府保护主义割断要素流动
政府政策决策是影响一个区域发展的重要因素，然而，当政府作为地方经济发展的领导者和推动者时，行政权力对市场的干扰就不可避免。为了当地经济发展，阻止本地资源流出和外地产品流入是城市政府常常选择的“理性”行为。目前，北部湾广西城市群内的城市竞争在很大程度上是政府间的竞争，例如：北海、防城、钦州三个港口城市均有各自发展港口的优势，但在发展过程中为了追求各自的经济利益最大化，竞相压价，互相拆台，相互掣肘，陷入了恶性竞争的怪圈。从表2可知，三个城市在石油化工、电力工业、造纸工业、冶金工业和食品工业上均存在较大的竞争。
（二）地区间引资竞争，影响整个区域投资形象
外资的税收效应、就业效应是推断一个区域发展的重要力量。因而，吸引外资也就成为各级城市政府的重要任务和政绩考核指针。在北部湾城市群内部各城市中存在竞相吸引外资的竞争态势，各城市在开放引资和商务成本上不仅缺乏正常的梯度以及各城市产业链的分工协作，而且竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争。甚至一些城市在引资中信口承诺，而事后却难以兑现。这不仅使得外商从中渔利，更重要的是影响了整个区域的投资形象。因此，必须要对发展水平、发展条件相似、产业
（资料来源：中国城市规划设计研究院等.北部湾经济区城镇群概念规划实施保障专题研究报告,2006年）
发展方向一致的城市进行相互整合，以城市群等大区域的整体形式进行招商引资。
（三）沿海城市产业同构导致资源浪费，重化工业选址分散
北部湾城市群特别是沿海三个港口城市在产业发展过程中，大都追求 “小而全、大而全”，各自自成体系，产业低层次、低水平重复建设、重复投资、重复生产的现象比较严重。特别在制糖、石化、能源、造纸等产业和行业建设过程中，缺乏全局性的通盘考虑和统筹规划，同构现象最为明显。如防城港、北海和钦州均是以石油化工、冶金等作为城市主导产业，使得区域内工业布点分散、产业集中度低，导致城市间产业重复建设（表2）。
（四）港口重复建设，无序竞争、催生无效配置
北部湾城市群内布局有北海、钦州和防城等三个港口，但其资源利用效率不高，且在利用缺乏分工合作，导致其在我国沿海港口服务体系中的地位微乎其微。北海、防城和钦州等三市均制定了各自城市港口的发展规划或战略，并积极进行了招商引资的工作。目前，广西三个沿海港口仅占我国西南诸省进出海物流服务市场的三分之一， 2005年北部湾三港物流总量仅3 670万吨，其中集装箱吞吐量15.39万TEU，与国内其它枢纽港口相比可以说微不足道。即使是相邻的广东湛江港一个港口2005年物流总量也达到4 013万吨，其中集装箱吞吐量20万TEU，均超过广西北部湾三港总和。因此，北部湾三个港口重复定位、重复建设，无序竞争、导致无效配置，在经济发展过程中没能起到应有的作用，因此有必要进行整合形成更大的港口公司，以提高竞争力。
综上所述，北部湾城市群现行的行政区划对其区域经济发展有着较大的制约作用，无论是规模还是自身的水平，都还远远不能适应其作为广西最具竞争力的经济区域的地位，距离真正意义上的城市群还有较大差距。一个成熟的城市群，应适应国际发展新趋势和竞争新局势，培育强大的消费市场、良好的市场秩序，并通过有效的政府行为来协调各城市，以发挥城市聚集的最大效应。因此，对北部湾城市群进行行政区划调整既有历史基础、现实意义，又是当前的迫切需求。
三、基于经济区与区域协调的行政区划调整分析
（一）基于经济区的行政区划调整分析
1.经济区的概念
经济区就是经济区域，是在一定地理空间范围内，由一组经济活动互相关联、组合而形成的经济地域单元，是一种区域经济的空间组织实体。区内的经济活动属于某一类型，资源要素基础相似，有经济和技术上功能互补的经济系统和空间结构，区与区之间进行区际分工合作及资源和要素的交流，从而形成整个大的区域的统一市场。如以经济区划的方式对北部湾城市群进行经济区分析，划分出以中心城市为核心的几个经济区，并以此为标准调整政区划。这样就可打破行政区划的限制，整合区域内的各种资源，减少区域经济增长的成本，加快增长速度，形成整个区域的统一市场，实现行政区经济转向经济区经济，使北部湾城市群在区域经济竞争中发展成为辐射力强大的城市群，成为最具活力的经济区域之一，提高整个广西乃至国家的竞争力。
2．北部湾城市群的经济区分析
经济区的划分通常采用的断裂点理论，通过分析经济区中心城市影响力的范围，来确定经济区的边界。采用这种方式的原因在于，以中心城市的影响力范围来划分的经济区，重点强调中心城市发挥的作用及中心城市的合理联系以及它在组织区域经济中的关键作用。同时，北部湾城市群现处于初级发展阶段，经济的发展需要依靠中心城市的发展来带动区域的发展，因此笔者将采用断裂点理论对北部湾城市群进行经济区分析。
应用断裂点公式（公式1）分别对南宁、北海、钦州、防城、玉林和崇左等城市进行城市影响力范围分析，得到分析结果如表3。
公式中，Da代表断裂点位置，Dab代表两个中心城市之间的直线距离，S采用2005年末各城市的总人口进行计算。
从分析结果可知，南宁影响力范围对崇左的影响已超出其行政区划的边界，而对贵港的影响力还没有到达边界线，南宁要作为北部湾经济区城市群的中心城市，其区域的服务功能和综合实力有待加强。其它城市初具规模，但都很难成为有效次级辐射源。而沿海北海、防城港、钦州等城市的规模均偏小、区域服务能力低，对工业化和城镇化支撑不够。
3.基于经济区分析的北部湾城市群行政区划调整建议
南宁作为北部湾地区的核心城市，其经济辐射力、吸引力、融合力、创新力及影响力在本地区较强，但是在全国和世界其他城市群的中心城市相比有明显的不足。因此，建议将崇左的扶绥县划入南宁，以扩大南宁城市规模，提高北部湾地区首位城市的竞争力。另外，防城受钦州影响辐射较大，建议将防城并入钦州，以提高行政管理效率。然而，仅以经济区理论来指导行政区划调整会存在很多不足：首先，没有综合考虑整个区域经济发展的主导方向，区域发展是连续性与阶段性的统一，平均分配不仅不能使核心城市发展起来，更不利于整个区域的发展；其次，没有考虑各个城市自身的城市定位与产业定位、城市与城市之间的合作与共享，把各个城市划分为相对独立的经济区划，不能达到资源整合的目的。因此，行政区化的调整还得考虑区域间的协调。行政区划调整只是暂缓行政区经济问题的一个重要手段，要想彻底解决“行政区经济”所带来的问题，关键在于转变政府职能和区域协调发展。
（二）基于区域协调的行政区划调整分析
1．区域协调的内涵
区域协调发展是区域之间在经济交往上日趋密切、相互协调日益加深、发展上关联互动的过程。区域协调的本质就是协调各区域主体的利益，这里的利益包含非常广义的内涵，指区域主体存在和发展所需的客观内容。同时，区域协调最终目标是实现共同发展、共同富裕。国内外区域发展历史都表明实现这一目标都经历了一个相当长的时期，短则半个世纪，长则两百多年，因而区域发展的长期性必然是发展连续性与阶段性的统一，这种动态演进也必然要求区域协调具有动态性的特点。在北部湾城镇群行政区划调整中，区域协调必须充分考虑这两个特征。
2.北部湾城市群区域协调的内容
北部湾城镇群行政区划调整，从区域协调的角度就应该考虑区域经济发展主导理论的选择，同时还包括城市定位及其产业定位、重大项目的建设、区域利益共享、资源开发和生态环境保护、经济发展与社会发展的协调等。其主要内容包括：（1）城市定位及其产业定位的协调。城市定位是区域的发展方向，要与产业定位想协调，城市产业定位是否协调是能否促进区域经济的发展的关键。因此在确定北部湾城市群发展战略和制定规划的时候，应该从广西层面上来协调城市产业定位。（2）重大项目建设的协调。在重大产业项目建设上，一方面由自治区政府（或北部湾管委会）结合各地级市产业定位确定产业项目的安排定点，另一方面针对招商引资的部分重大产业项目可由相关的地级市之间共同协商，落地在某一共同管理区，或者在投融资方面实行参股方式，以实现共同管理和利益共享。（3）区域利益共享的协调。在北部湾城镇群行政区划调整时，要保证自治区政府在协调区域发展中起到主导的作用。同时，通过财政补贴等方式，充分调动地方的积极性，间接影响地方政府的决策和行为，以最终达到战略的协调意图和实现战略目标。（4）经济发展与社会发展的协调。要求大力促进经济发展的同时，要关心和支持社会发展，以保证经济能够快速而健康的发展。首先，要将经济发展与人民生活水平普遍提高相结合。其次，重视精神文明建设和科教发展，努力提高人口素质。最后，正确对待经济结构和社会结构变化剧烈时的社会问题。
3.基于区域协调动北部湾城市群行政区划调整建议
基于区域协调的角度考虑：首先，在北部湾城市群中，南宁虽为首府，但城市首位度不高，辐射带动能力不强，应优先培育，其城市规模有待提高；其次，北部湾战略地位除了其地缘和区位优势，主要体现在“港口经济”，因此应优先发展港口城市，港口资源有必要整合。
（三）基于经济区与区域协调的行政区划调整方案
1．行政区划调整方案
综和上述分析，基于经济区和区域协调理论的分析，建议北部湾（广西）城市群行政区划调整方案如下：撤消防城港市，扩大钦州市和北海市，南宁原来的县份进行适当调整，具体行政区划范围如表4。
2．行政区划调整方案评价分析
基于经济区和区域协调理论的北部湾城市群行政区划调整方案能够解决当前城市群发展过程中存在地一些问题，并给整个城市群的发展带来较大的改变：首先，该行政区划调整方案能够有利于构筑统一管理和建设的横向通道，便于钦州临海工业，甚至整个北
部湾经济区、珠三角地区的经济流通过陆路经由东西达到越南以及其它东南亚国家，连接泛北部湾经济圈与南宁——新加坡经济走廊；其次，该行政区划调整方案能够有利于整合防城港与钦州港的港口资源，促使两个城市共同组建铁路、港口码头、公路等联合体，避免恶性竞争和港口资源的分割，有利于公共港口和专属码头分区发展，既能依托专属码头及时把握机会发展临海工业(主要是钦州港区和企沙半岛)，又能壮大面向大西南的港口(防城港)，相互促进共同发展。第三，该行政区划调整方案，能够有利于避免钦州和防城港市在产业上的恶性竞争和产业同构，特别是大型产业项目的竞争；有利于两地的重大产业项目共同促进和共享上下游项目，形成产业链和强大的块状经济区；有利于两地共建共享基础设施，如郁江调水，建设龙门跨海大桥以及沿海高速公路等；有利于统筹保护区域资源，特别是保护两地之间的茅尾海。第四，该行政区划调整方案，能够进一步壮大南宁这座中心城市，这对缺乏高首位城市的广西而言是十分需要的，并且这一方案更有利于当前开展。
就当前而言，该行政区划调整方案也存在一些问题，首先，由于该方案涉及行政辖区范围过大，管理内容增加，不利于专门发展港口经济、临海工业；其次，该方案涉及钦州和防城两个地级市的行政调整，人员安置难度大；最后，南宁市已在2002年、2004年分别进行了大的行政区划调整，因此近期再次调整将有一定的难度。
四、结论
行政区划调整是城市群治理的一种手段，基于经济区与区域协调的城市群行政区划调整，从一个新的角度提出了行政区划调整的一种模式，这种模式不仅对于调整、优化大中城市市辖区的空间结构范围有很好的指导作用，还应对了未来我国多模式设市的趋势。然而，实践证明，区划调整仅是城市群内部整合的开端，而城市群治理过程中制度创新才是最重要的，它必须与政府职能转变、区域管治模式等方面的变革配合进行，才能实现从简单的行政区划调整到良好的都市区管治的飞跃。对于北部湾（广西）城市群而言，在着重借鉴西方大都市区和国内较成熟的大都市区的管理模式的同时，也要结合实际情况，制定出一套适合自身发展的制度体系。因此，北部湾（广西）城镇群要保证行政区划调整对于区域社会经济发展所带来的积极意义，还必须考虑在行政区划正式调整前，及时进行制度创新改革，更好地加强政府建设，完善法规制度，协调好不同层级政府之间的关系，促进城市群的协调发展。
参考文献：
[1] 许学强,周一星,宁越敏.城市地理学[M].北京:高等教育出版社,1998.
[2] 顾朝林, 张敏. 长江三角洲城市群连绵区发展战略研究[J].现代城市研究,2000,(1):7-11.
[3] 邓先瑞,徐东文,邓魏.关于汉江平原城市群的若干问题[J].经济地理,1997,17(4):82-86.
[4] 方创琳,宋吉涛,张蔷.中国城市群结构体系的组成与空间分异格局[J]..地理学报,2005,60(5):827-840.
[5] 闫小培,郭建国,胡宇冰.穗港澳都市连绵区的形成机制研究[J]..地理研究,1997,16(2):22-29.
[6] 姚士谋, J.Nipper.沪宁杭城市群区发展趋势探讨[J].人文地理,1995,10(4),10-16.
[7] 汪宇明.中国的城市化与城市地区的行政区划体制创新[J].城市规划,2002,26(6):22-25.
[8] 张京祥,吴缚龙.从行政区兼并到区域管治——长江三角洲的实证与思考[J].城市规划,2004,28(5):25-30.
[10] 吕宪军,王梅.行政区划调整与城市扩张研究——以南京市为例[J]..现代城市研究,2006(1):67-72.
[11] 王建华.行政区划调整与城市空间的跨越发展[J].规划师,2003,5(19):77-79.
[12] 张京祥,范朝礼,沈建法.试论行政区划调整与推进城市化[J].城市规划汇刊,2002,(5):25-29.
[13] 安徽省财政厅课题组.安徽省行政区划与区域经济发展研究[J].江淮论坛, 2003(6):24-31.
[14] 杜肯堂,戴士根.区域经济管理学[M].北京:高等教育出版社,2004.
[15] 许瑞生.都市区的区域管治——地区发展中政府间的协调与管理[J].城市规划,2006,30(11):82-88.
[16] 闫卫阳,秦耀辰,郭庆胜.城市断裂点理论的验证、扩展及应用[J].人文地理,2004,19(2):12-16.
（责任编辑：石树文）
关键词：经济区；区域协调；行政区划调整；北部湾（广西）城市群
中图分类号：F293.1 文献标识码：A
Administrative Division Adjustment Based on Regional Coordination around Beibu Gulf
MAO Jiang-xing1,HE Li1,OU Yang-dong2,XU Bin2
(1.Department of Resources and Environmental Science,Guangxi Normal College,Naning 530001,China;
2.Planning and Research Center,Guangxi Hualan Design and Consulting Group,Nanning 530011,China)
Abstract:This paper analyzes the historical development, the characteristics and the current problems of urban agglomeration and the administrative divisions around Beibu Gulf.With the breakpoint economic theory and mathematical method,it is necessary to adjust the local administrative division, seek a model of administrative division adjustment adaptable to the practical conditions, and help the coordinated economic development of the relevant cities.
Key words:economic area;regional coordination;administrative division adjustment; urban agglomeration around Beibu Gulf
（注:收稿日期：2008-02-14
作者简介：毛蒋兴(1976-)，男，广西桂林人，广西师范学院资源与环境科学学院副教授，博士;何力(1984-)，女，广西师范学院资源与环境科学学院硕士研究生;欧阳东(1976-)，男，广西华蓝设计集团有限公司规划师;徐彬(1968-)，男，广西师范学院副教授。
基金项目：广西教育厅项目，项目编号：200707MS074）。)
随着经济全球化和城市化进程加速，城市时代已经到来，城市成为主导区域经济发展的中心。目前，我国城市化开始进入加速发展阶段，城市空间形态开始由单体型城市向都市圈、城市群等组合城市形态转换[1-6]。
西方学者对城市群行政区划调整的研究主要涵括从单座城市向城市带发展过程中经济区与行政区关系的发展过程，研究结果表明：城市间的组合发展能形成强大的“磁吸效应”，能产生巨大的经济效益，有力地带动整个区域经济的发展。西方城市规划先行者认为：解决城市问题不能局限于各自狭隘的单一范围内，必须走联合协调互补之路。国内学者在吸收国外研究成果的基础上，开展了基于我国特有国情的城市群行政区划调整研究，研究成果与国外研究相似，都认为可以通过合理的行政区划调整来进行区域整合，从而实现区域一体化发展的目的。综合而言，合理调整行政区划是解决城市群发展问题的一个重要手段，通过“整合”能够最大限度打破城市之间的行政区划限制，实现从行政区经济向经济区经济的重大转变，加速区域内城市间的分工和合作，实现“管理统筹、资源共享”的良好竞争局面，推进跨区域城市群的形成。当前，北部湾（广西）城市群正处于由发展初级阶段向快速发展阶段跨越的关键时期，并且在其特有的东盟和北部湾经济区的社会经济背景下，区域经济也正在向着全球化和区域一体化的方向迈进。然而，城镇各种矛盾渐渐凸显，特别是城市发展与行政区经济之间的矛盾，严重制约着北部湾（广西）城市群的协调发展。因此，以北部湾（广西）城市群为例开展城市群行政区划调整研究，对于探索其城市群与行政区的内在机制和协调城市群健康发展有着重要理论和借鉴意义。
一、北部湾城市群行政区划历史演化及现状
北部湾城镇群位于广西南部，包括南宁、钦州、北海、防城港、玉林和崇左等6座地级市。该城市群内部的6座城市的历史悠久，自秦朝起，就已经在此地设郡进行管辖，玉林和南宁部分属桂林郡（治所布山，今桂平市内），北海、钦州、防城港、崇左和南宁部分地区分属象郡（治所临尘，今崇左）。后经历历代王朝的统治，内部行政归属时有变化，直至2005年才逐步稳定成现在的行政区划格局。到目前为止，北部湾城市群共有6个地级市，共辖13区、19县和3个县级市，呈现出行政区划层次较多、分割繁细的整体特征，详细行政区划情况如表1：
资料来源：广西壮族自治区统计局.广西统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2006.
纵观其行政区划调整历程，北部湾（广西）城市群行政区划调整呈现出两个特征:（1）北海、钦州和防城港等沿海三市辖区范围的省际调整较为频繁，三市在行政隶属关系上有较长的历史渊源。北海、钦州和防城港三市的行政隶属，一直在广东和广西之间徘徊，直至1965年才又先后重现归属广西。此外，北海的地位变化颇具戏剧性，先后经历了1959年市（县级市）改镇、1964年镇改市（县级）、1964年市（县级）降公社和1983公社升市（地级）的四次大起伏才完成了最后的“变身”。而相比北海的波折，防城市的区划变革也比较“顺利”， 1958年镇改县、1985年县改区到1993年县改市（地级建制），再划辖原属钦州地区的上思县，“彻底”从钦州地区分离出来，成为地级市。由此可见，沿海三市行政区划有着较多的历史根源，再次进行行政区划调整具有较好的历史基础。（2）行政区划调整设立新城市有利于城市经济的发展。近期，该城市群内部先后进行了两次较大的行政区划调整，1995年，对玉林市进行行政区划调整，设立贵港市；2002年，撤消原南宁地区设立崇左市。这两次行政区划调整的意义在与使南宁和玉林的管理重心可以更好地转向发展城市经济，可见行政区划调整是有利于区域社会经济发展的。
二、北部湾城市群行政区经济特征及其制约作用
当前，北部湾城市群的经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“ 板块经济”模式使得城市群的发展备受现行行政管理体制的制约和束缚。一方面，由于各级行政区划层次较多、分割繁细，各城市在发展目标、产业结构、产业布局及环境保护等方面，城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间均存在较多的问题，集中表现为区域行政壁垒对经济要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流通，影响和制约了城市群的良性发展；另一方面，由于城市群内部没有区域经济一体化的整体正确定位，导致城市间缺乏整体规划与协调，城市群内部出现争资源、争项目、争中心的不良现象，带来了城市群资源浪费、重复建设、产业同构等诸多问题。
（一）地方政府保护主义割断要素流动
政府政策决策是影响一个区域发展的重要因素，然而，当政府作为地方经济发展的领导者和推动者时，行政权力对市场的干扰就不可避免。为了当地经济发展，阻止本地资源流出和外地产品流入是城市政府常常选择的“理性”行为。目前，北部湾广西城市群内的城市竞争在很大程度上是政府间的竞争，例如：北海、防城、钦州三个港口城市均有各自发展港口的优势，但在发展过程中为了追求各自的经济利益最大化，竞相压价，互相拆台，相互掣肘，陷入了恶性竞争的怪圈。从表2可知，三个城市在石油化工、电力工业、造纸工业、冶金工业和食品工业上均存在较大的竞争。
（二）地区间引资竞争，影响整个区域投资形象
外资的税收效应、就业效应是推断一个区域发展的重要力量。因而，吸引外资也就成为各级城市政府的重要任务和政绩考核指针。在北部湾城市群内部各城市中存在竞相吸引外资的竞争态势，各城市在开放引资和商务成本上不仅缺乏正常的梯度以及各城市产业链的分工协作，而且竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争。甚至一些城市在引资中信口承诺，而事后却难以兑现。这不仅使得外商从中渔利，更重要的是影响了整个区域的投资形象。因此，必须要对发展水平、发展条件相似、产业
（资料来源：中国城市规划设计研究院等.北部湾经济区城镇群概念规划实施保障专题研究报告,2006年）
发展方向一致的城市进行相互整合，以城市群等大区域的整体形式进行招商引资。
（三）沿海城市产业同构导致资源浪费，重化工业选址分散
北部湾城市群特别是沿海三个港口城市在产业发展过程中，大都追求 “小而全、大而全”，各自自成体系，产业低层次、低水平重复建设、重复投资、重复生产的现象比较严重。特别在制糖、石化、能源、造纸等产业和行业建设过程中，缺乏全局性的通盘考虑和统筹规划，同构现象最为明显。如防城港、北海和钦州均是以石油化工、冶金等作为城市主导产业，使得区域内工业布点分散、产业集中度低，导致城市间产业重复建设（表2）。
（四）港口重复建设，无序竞争、催生无效配置
北部湾城市群内布局有北海、钦州和防城等三个港口，但其资源利用效率不高，且在利用缺乏分工合作，导致其在我国沿海港口服务体系中的地位微乎其微。北海、防城和钦州等三市均制定了各自城市港口的发展规划或战略，并积极进行了招商引资的工作。目前，广西三个沿海港口仅占我国西南诸省进出海物流服务市场的三分之一， 2005年北部湾三港物流总量仅3 670万吨，其中集装箱吞吐量15.39万TEU，与国内其它枢纽港口相比可以说微不足道。即使是相邻的广东湛江港一个港口2005年物流总量也达到4 013万吨，其中集装箱吞吐量20万TEU，均超过广西北部湾三港总和。因此，北部湾三个港口重复定位、重复建设，无序竞争、导致无效配置，在经济发展过程中没能起到应有的作用，因此有必要进行整合形成更大的港口公司，以提高竞争力。
综上所述，北部湾城市群现行的行政区划对其区域经济发展有着较大的制约作用，无论是规模还是自身的水平，都还远远不能适应其作为广西最具竞争力的经济区域的地位，距离真正意义上的城市群还有较大差距。一个成熟的城市群，应适应国际发展新趋势和竞争新局势，培育强大的消费市场、良好的市场秩序，并通过有效的政府行为来协调各城市，以发挥城市聚集的最大效应。因此，对北部湾城市群进行行政区划调整既有历史基础、现实意义，又是当前的迫切需求。
三、基于经济区与区域协调的行政区划调整分析
（一）基于经济区的行政区划调整分析
1.经济区的概念
经济区就是经济区域，是在一定地理空间范围内，由一组经济活动互相关联、组合而形成的经济地域单元，是一种区域经济的空间组织实体。区内的经济活动属于某一类型，资源要素基础相似，有经济和技术上功能互补的经济系统和空间结构，区与区之间进行区际分工合作及资源和要素的交流，从而形成整个大的区域的统一市场。如以经济区划的方式对北部湾城市群进行经济区分析，划分出以中心城市为核心的几个经济区，并以此为标准调整政区划。这样就可打破行政区划的限制，整合区域内的各种资源，减少区域经济增长的成本，加快增长速度，形成整个区域的统一市场，实现行政区经济转向经济区经济，使北部湾城市群在区域经济竞争中发展成为辐射力强大的城市群，成为最具活力的经济区域之一，提高整个广西乃至国家的竞争力。
2．北部湾城市群的经济区分析
经济区的划分通常采用的断裂点理论，通过分析经济区中心城市影响力的范围，来确定经济区的边界。采用这种方式的原因在于，以中心城市的影响力范围来划分的经济区，重点强调中心城市发挥的作用及中心城市的合理联系以及它在组织区域经济中的关键作用。同时，北部湾城市群现处于初级发展阶段，经济的发展需要依靠中心城市的发展来带动区域的发展，因此笔者将采用断裂点理论对北部湾城市群进行经济区分析。
应用断裂点公式（公式1）分别对南宁、北海、钦州、防城、玉林和崇左等城市进行城市影响力范围分析，得到分析结果如表3。
公式中，Da代表断裂点位置，Dab代表两个中心城市之间的直线距离，S采用2005年末各城市的总人口进行计算。
从分析结果可知，南宁影响力范围对崇左的影响已超出其行政区划的边界，而对贵港的影响力还没有到达边界线，南宁要作为北部湾经济区城市群的中心城市，其区域的服务功能和综合实力有待加强。其它城市初具规模，但都很难成为有效次级辐射源。而沿海北海、防城港、钦州等城市的规模均偏小、区域服务能力低，对工业化和城镇化支撑不够。
3.基于经济区分析的北部湾城市群行政区划调整建议
南宁作为北部湾地区的核心城市，其经济辐射力、吸引力、融合力、创新力及影响力在本地区较强，但是在全国和世界其他城市群的中心城市相比有明显的不足。因此，建议将崇左的扶绥县划入南宁，以扩大南宁城市规模，提高北部湾地区首位城市的竞争力。另外，防城受钦州影响辐射较大，建议将防城并入钦州，以提高行政管理效率。然而，仅以经济区理论来指导行政区划调整会存在很多不足：首先，没有综合考虑整个区域经济发展的主导方向，区域发展是连续性与阶段性的统一，平均分配不仅不能使核心城市发展起来，更不利于整个区域的发展；其次，没有考虑各个城市自身的城市定位与产业定位、城市与城市之间的合作与共享，把各个城市划分为相对独立的经济区划，不能达到资源整合的目的。因此，行政区化的调整还得考虑区域间的协调。行政区划调整只是暂缓行政区经济问题的一个重要手段，要想彻底解决“行政区经济”所带来的问题，关键在于转变政府职能和区域协调发展。
（二）基于区域协调的行政区划调整分析
1．区域协调的内涵
区域协调发展是区域之间在经济交往上日趋密切、相互协调日益加深、发展上关联互动的过程。区域协调的本质就是协调各区域主体的利益，这里的利益包含非常广义的内涵，指区域主体存在和发展所需的客观内容。同时，区域协调最终目标是实现共同发展、共同富裕。国内外区域发展历史都表明实现这一目标都经历了一个相当长的时期，短则半个世纪，长则两百多年，因而区域发展的长期性必然是发展连续性与阶段性的统一，这种动态演进也必然要求区域协调具有动态性的特点。在北部湾城镇群行政区划调整中，区域协调必须充分考虑这两个特征。
2.北部湾城市群区域协调的内容
北部湾城镇群行政区划调整，从区域协调的角度就应该考虑区域经济发展主导理论的选择，同时还包括城市定位及其产业定位、重大项目的建设、区域利益共享、资源开发和生态环境保护、经济发展与社会发展的协调等。其主要内容包括：（1）城市定位及其产业定位的协调。城市定位是区域的发展方向，要与产业定位想协调，城市产业定位是否协调是能否促进区域经济的发展的关键。因此在确定北部湾城市群发展战略和制定规划的时候，应该从广西层面上来协调城市产业定位。（2）重大项目建设的协调。在重大产业项目建设上，一方面由自治区政府（或北部湾管委会）结合各地级市产业定位确定产业项目的安排定点，另一方面针对招商引资的部分重大产业项目可由相关的地级市之间共同协商，落地在某一共同管理区，或者在投融资方面实行参股方式，以实现共同管理和利益共享。（3）区域利益共享的协调。在北部湾城镇群行政区划调整时，要保证自治区政府在协调区域发展中起到主导的作用。同时，通过财政补贴等方式，充分调动地方的积极性，间接影响地方政府的决策和行为，以最终达到战略的协调意图和实现战略目标。（4）经济发展与社会发展的协调。要求大力促进经济发展的同时，要关心和支持社会发展，以保证经济能够快速而健康的发展。首先，要将经济发展与人民生活水平普遍提高相结合。其次，重视精神文明建设和科教发展，努力提高人口素质。最后，正确对待经济结构和社会结构变化剧烈时的社会问题。
3.基于区域协调动北部湾城市群行政区划调整建议
基于区域协调的角度考虑：首先，在北部湾城市群中，南宁虽为首府，但城市首位度不高，辐射带动能力不强，应优先培育，其城市规模有待提高；其次，北部湾战略地位除了其地缘和区位优势，主要体现在“港口经济”，因此应优先发展港口城市，港口资源有必要整合。
（三）基于经济区与区域协调的行政区划调整方案
1．行政区划调整方案
综和上述分析，基于经济区和区域协调理论的分析，建议北部湾（广西）城市群行政区划调整方案如下：撤消防城港市，扩大钦州市和北海市，南宁原来的县份进行适当调整，具体行政区划范围如表4。
2．行政区划调整方案评价分析
基于经济区和区域协调理论的北部湾城市群行政区划调整方案能够解决当前城市群发展过程中存在地一些问题，并给整个城市群的发展带来较大的改变：首先，该行政区划调整方案能够有利于构筑统一管理和建设的横向通道，便于钦州临海工业，甚至整个北
部湾经济区、珠三角地区的经济流通过陆路经由东西达到越南以及其它东南亚国家，连接泛北部湾经济圈与南宁——新加坡经济走廊；其次，该行政区划调整方案能够有利于整合防城港与钦州港的港口资源，促使两个城市共同组建铁路、港口码头、公路等联合体，避免恶性竞争和港口资源的分割，有利于公共港口和专属码头分区发展，既能依托专属码头及时把握机会发展临海工业(主要是钦州港区和企沙半岛)，又能壮大面向大西南的港口(防城港)，相互促进共同发展。第三，该行政区划调整方案，能够有利于避免钦州和防城港市在产业上的恶性竞争和产业同构，特别是大型产业项目的竞争；有利于两地的重大产业项目共同促进和共享上下游项目，形成产业链和强大的块状经济区；有利于两地共建共享基础设施，如郁江调水，建设龙门跨海大桥以及沿海高速公路等；有利于统筹保护区域资源，特别是保护两地之间的茅尾海。第四，该行政区划调整方案，能够进一步壮大南宁这座中心城市，这对缺乏高首位城市的广西而言是十分需要的，并且这一方案更有利于当前开展。
就当前而言，该行政区划调整方案也存在一些问题，首先，由于该方案涉及行政辖区范围过大，管理内容增加，不利于专门发展港口经济、临海工业；其次，该方案涉及钦州和防城两个地级市的行政调整，人员安置难度大；最后，南宁市已在2002年、2004年分别进行了大的行政区划调整，因此近期再次调整将有一定的难度。
四、结论
行政区划调整是城市群治理的一种手段，基于经济区与区域协调的城市群行政区划调整，从一个新的角度提出了行政区划调整的一种模式，这种模式不仅对于调整、优化大中城市市辖区的空间结构范围有很好的指导作用，还应对了未来我国多模式设市的趋势。然而，实践证明，区划调整仅是城市群内部整合的开端，而城市群治理过程中制度创新才是最重要的，它必须与政府职能转变、区域管治模式等方面的变革配合进行，才能实现从简单的行政区划调整到良好的都市区管治的飞跃。对于北部湾（广西）城市群而言，在着重借鉴西方大都市区和国内较成熟的大都市区的管理模式的同时，也要结合实际情况，制定出一套适合自身发展的制度体系。因此，北部湾（广西）城镇群要保证行政区划调整对于区域社会经济发展所带来的积极意义，还必须考虑在行政区划正式调整前，及时进行制度创新改革，更好地加强政府建设，完善法规制度，协调好不同层级政府之间的关系，促进城市群的协调发展。
参考文献：
[1] 许学强,周一星,宁越敏.城市地理学[M].北京:高等教育出版社,1998.
[2] 顾朝林, 张敏. 长江三角洲城市群连绵区发展战略研究[J].现代城市研究,2000,(1):7-11.
[3] 邓先瑞,徐东文,邓魏.关于汉江平原城市群的若干问题[J].经济地理,1997,17(4):82-86.
[4] 方创琳,宋吉涛,张蔷.中国城市群结构体系的组成与空间分异格局[J]..地理学报,2005,60(5):827-840.
[5] 闫小培,郭建国,胡宇冰.穗港澳都市连绵区的形成机制研究[J]..地理研究,1997,16(2):22-29.
[6] 姚士谋, J.Nipper.沪宁杭城市群区发展趋势探讨[J].人文地理,1995,10(4),10-16.
[7] 汪宇明.中国的城市化与城市地区的行政区划体制创新[J].城市规划,2002,26(6):22-25.
[8] 张京祥,吴缚龙.从行政区兼并到区域管治——长江三角洲的实证与思考[J].城市规划,2004,28(5):25-30.
[10] 吕宪军,王梅.行政区划调整与城市扩张研究——以南京市为例[J]..现代城市研究,2006(1):67-72.
[11] 王建华.行政区划调整与城市空间的跨越发展[J].规划师,2003,5(19):77-79.
[12] 张京祥,范朝礼,沈建法.试论行政区划调整与推进城市化[J].城市规划汇刊,2002,(5):25-29.
[13] 安徽省财政厅课题组.安徽省行政区划与区域经济发展研究[J].江淮论坛, 2003(6):24-31.
[14] 杜肯堂,戴士根.区域经济管理学[M].北京:高等教育出版社,2004.
[15] 许瑞生.都市区的区域管治——地区发展中政府间的协调与管理[J].城市规划,2006,30(11):82-88.
[16] 闫卫阳,秦耀辰,郭庆胜.城市断裂点理论的验证、扩展及应用[J].人文地理,2004,19(2):12-16.
（责任编辑：石树文）