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摘 要：当前城镇化进程不断加快，随着农村劳动力的大量转移，农户承包土地的经营权流转也明显加快，同时，在实践阶段农村土地流转也存在着各种问题，本文基于湖南湘西自治州农村土地流转的实际，对其存在的问题进行分析、总结，为进一步完善土地流转机制提供政策建议，以期对新农村的建设和发展提供理论参考。
关键词：农村土地流转；湘西自治州；城镇化
“十三五”时期，随着城镇化步伐加快，土地流转所带来的问题更加引起学界和政界的关注，科学分析当前农村土地流转过程中存在的问题，明确好各种主体的利益关系，研究制定可行的政策措施，有着重要意义。
一、湘西自治州城镇化中土地流转的现状
湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地处湘鄂黔渝四省市交界处。现辖7县1市，经2016年最新乡镇区划调整后，设75个镇30个乡共105个乡镇，8个街道，国土面积1.55万平方公里，总人口292万。进入21世纪后，全州通过“撤乡并镇”，城镇数量虽增加有限，但城镇人口快速增加，规模不断扩大。目前，全州城镇化率39.2%，城镇规划区总面积达510平方公里，建成区面积达到112平方公里，城镇总人口达到104万人。
随着城镇化的快速发展，农村土地流转态势不断增长。通过调查分析，湘西自治州农村土地流转主要呈现出以下特点：一是以农户自发居多；二是以转包和入股为主；三是短期流转较普遍。大多集中在1至3年以内；四是向经营主体倾斜；五是流转业主大户比例小；六是流转以农业生产为主；七是多数实现了“双赢”。
二、当前湘西自治州农村土地流转存在的主要问题
（一）农村社会保障机制不完善。当前，我国农村社会保障体系还不够健全，农民的基本生活、社会救助，养老和医疗等相关制度也还有待完善。在农村土地作为农民最基本的生活资料，土地收益依然是经济生活的主要来源，农民视土地为生存的命根子，对流转土地心存后顾之忧，担心自已的土地流转后失去生活依靠，就算是自已没有精力和能力经营好承包耕地，宁可让土地抛荒也不愿将土地流转出去。
（二）土地流转机制不健全。当前在湘西自治州很多农村基本上都没有土地流转管理机构，因此大多数土地流转基本上都不规范，相当于自发性无序流转，另外土地流转的价格评估机制也没有建立，流转价格的形成也缺乏科学依据。另外，土地流转的随意性和不稳定性较明显，采取口头协议的方式私下进行土地流转，没按照正规程序和办理相关手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，导致承包关系不清晰，纠纷隐患较多。
（三）土地流转行为不规范。大多数农民对土地流转法律意识淡薄，维权意识不强。在对湘西自治州调研地区，发现大多数地方土地流转都是农户间自发进行的，农民也大多没什么法律意识，仅仅通过口头协议进行土地流转，并且大部分土地流转都是交给亲友耕种或让他人代其看管。土地流转的不规范，双方的权利义务不是很清楚，导致流转行为不受法律保护。
（四）规模流转难度大。随着城镇化的加速化，青壮劳动力纷纷外出打工做生意，只有少数劳动力和老弱鳏寡留在农村务农，依靠承包土地来维持生活。由于湘西大多数为丘陵地形，耕地比较分散，不适于连片种植和机械耕作，也不能保证旱涝保收；此外，农田水利灌溉设施落后，交通不便，一定程度上也阻碍了大规模的土地流转。
（五）土地流转意识不强。一方面农业税取消后，国家对种田进行补贴，部分农民觉得放弃耕地不划算可，不愿流转土地；另一方面部分农民对国家土地流转的政策认识不清楚，认为土地流转是对承包地重新调整，担心土地转出后会失去承包经营权，即使广种薄收，抛荒弃耕也不愿对土地进行流转；第三是农民安土重迁，有乡土情节，习惯了自给自足的农业生活，对土地等生产资料依赖严重，没有土地流转意识。
三、对湘西自治州推进土地流转的对策思考
（一）健全和完善农村社会保障机制。要确保农村土地流转的顺利健康进行，应当进一步完善农村社会保障体系，使农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。一要完善农村社会保障项目。二要保证制定的社会保障项目能够切实执行。三要规范社会保障制度，免除农民土地流转的后顾之忧。对农村社会保障的范围、对象等都做出明确规定，使有限的资源能够得到最大限度的利用。
（二）加强领导，提供保障。一是要尽快成立农村土地承包管理和农村土地流转工作领导机构，建立农村土地承包管理和土地流转工作联系会议制度，研究解决农村土地承包管理和土地流转工作中存在的问题；二是根据《农村土地承包法》等相关规定，积极创造条件，探索组建农村土地流转交易服务中心；三是依托农业、国土、林业、水利、法制等部门，建立土地流转中介机构、评估机构、矛盾调解仲裁机构和考核评价机构。
（三）宣传引导，转变观念。可通过广播、电视和报纸等各种媒介，深入宣传土地流转政策，加强《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规宣传，对党的十八届四中、五中全会中有关党在农村的各项惠农政策要加大宣传力度，提高村干部对开展土地流转工作的意义认识，让广大农民认识到土地流转不会丧失自己的土地承包权，通过土地流转可以从粗放经营向集约经营方式的转变，这是发展现代农业的客观需要，也是促进农村经济健康发展，增加农民收入的根本出路。
（四）加大扶持，降低风险。有关部门要制订相关扶持政策，建立农村土地流转专项工作扶持资金，用于规模经营主体的培育和鼓励，在税收方面应给予优惠照顾，在当前对武陵山片区实行精准扶贫的大背景下，要提供人力物力的支持，抓住国家惠农政策增强契机，做好土地开发整理工作，优化农业基础设施条件，提高农民的土地规模能力，有效降低自然灾害和市场风险。
（五）搭建平台，规范流转。基层政府要认真组织农民学习、宣传农村土地管理方面的法律、法规和有关政策，让群众明确自己的权利、责任、义务，增强农民的法制观念，引导群众依法合理解决诉求。同时，要加强对土地流转市场的扶持，为土地流转提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。建立完善农村土地流转价格制度，以社会、经济、生态综合效益为标准，在考虑到土地价差的基础上，制定出适应当地土地流转的指导性价格，供土地流转双方参考适用。
四、结语
土地制度改革一直是我国推进农业现代化发展，实现统筹城乡均衡发展的重大举措。政府应积极采取措施，在保证粮食安全、稳定基本农田和统筹城乡发展的前提下，不断加快对农村土地承包经营权流转制度改革探索，创新农村土地经营新制度，积极开展农村改革试验区、现代农业示范区、农村土地产权交易所等试点，探索完善土地联产承包责任制，促进农村土地流转市场健康、有序发展。（作者单位：南京理工大学）
参考文献：
[1] 吴大勇.农村土地流转中存在的问题及对策[J].现代农业科技， 2012，（18）
[2] 刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济，2009（4）
[3] 周艳艳.农村土地流转的信托模式研究.《湖南师范大学》，2014
[4] 李继红.湖南湘西自治州农村土地流转现状与完善对策.《西南民族大学学报：人文社科版》，2015（11）：120-124
[5] 向沅.湖南省湘西州新型城镇化发展研究.中国农经信息网.2014-09-02
[6] 湘西州住建局.湘西自治州新型城镇化发展现状、机遇、定位和思路.湘西自治州政府网站.2014-11
[7] 刘辉，陈艳，周长艳.农村土地经营权流转的调查与思考——以湖南大湘西地区为例.《中国集体经济》，2015（31）
[8] 魏晓，张琳，许波，黄宇萍.农村土地承包经营权流转市场化改革研究——以湖南省沅江市草尾镇为例.《国土资源导刊》，2013（10）：13-16
[9] 陈邦林.会泽县上村乡农村土地流转存在的问题及对策.云南农业科技，2009-11-20
关键词：农村土地流转；湘西自治州；城镇化
“十三五”时期，随着城镇化步伐加快，土地流转所带来的问题更加引起学界和政界的关注，科学分析当前农村土地流转过程中存在的问题，明确好各种主体的利益关系，研究制定可行的政策措施，有着重要意义。
一、湘西自治州城镇化中土地流转的现状
湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地处湘鄂黔渝四省市交界处。现辖7县1市，经2016年最新乡镇区划调整后，设75个镇30个乡共105个乡镇，8个街道，国土面积1.55万平方公里，总人口292万。进入21世纪后，全州通过“撤乡并镇”，城镇数量虽增加有限，但城镇人口快速增加，规模不断扩大。目前，全州城镇化率39.2%，城镇规划区总面积达510平方公里，建成区面积达到112平方公里，城镇总人口达到104万人。
随着城镇化的快速发展，农村土地流转态势不断增长。通过调查分析，湘西自治州农村土地流转主要呈现出以下特点：一是以农户自发居多；二是以转包和入股为主；三是短期流转较普遍。大多集中在1至3年以内；四是向经营主体倾斜；五是流转业主大户比例小；六是流转以农业生产为主；七是多数实现了“双赢”。
二、当前湘西自治州农村土地流转存在的主要问题
（一）农村社会保障机制不完善。当前，我国农村社会保障体系还不够健全，农民的基本生活、社会救助，养老和医疗等相关制度也还有待完善。在农村土地作为农民最基本的生活资料，土地收益依然是经济生活的主要来源，农民视土地为生存的命根子，对流转土地心存后顾之忧，担心自已的土地流转后失去生活依靠，就算是自已没有精力和能力经营好承包耕地，宁可让土地抛荒也不愿将土地流转出去。
（二）土地流转机制不健全。当前在湘西自治州很多农村基本上都没有土地流转管理机构，因此大多数土地流转基本上都不规范，相当于自发性无序流转，另外土地流转的价格评估机制也没有建立，流转价格的形成也缺乏科学依据。另外，土地流转的随意性和不稳定性较明显，采取口头协议的方式私下进行土地流转，没按照正规程序和办理相关手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，导致承包关系不清晰，纠纷隐患较多。
（三）土地流转行为不规范。大多数农民对土地流转法律意识淡薄，维权意识不强。在对湘西自治州调研地区，发现大多数地方土地流转都是农户间自发进行的，农民也大多没什么法律意识，仅仅通过口头协议进行土地流转，并且大部分土地流转都是交给亲友耕种或让他人代其看管。土地流转的不规范，双方的权利义务不是很清楚，导致流转行为不受法律保护。
（四）规模流转难度大。随着城镇化的加速化，青壮劳动力纷纷外出打工做生意，只有少数劳动力和老弱鳏寡留在农村务农，依靠承包土地来维持生活。由于湘西大多数为丘陵地形，耕地比较分散，不适于连片种植和机械耕作，也不能保证旱涝保收；此外，农田水利灌溉设施落后，交通不便，一定程度上也阻碍了大规模的土地流转。
（五）土地流转意识不强。一方面农业税取消后，国家对种田进行补贴，部分农民觉得放弃耕地不划算可，不愿流转土地；另一方面部分农民对国家土地流转的政策认识不清楚，认为土地流转是对承包地重新调整，担心土地转出后会失去承包经营权，即使广种薄收，抛荒弃耕也不愿对土地进行流转；第三是农民安土重迁，有乡土情节，习惯了自给自足的农业生活，对土地等生产资料依赖严重，没有土地流转意识。
三、对湘西自治州推进土地流转的对策思考
（一）健全和完善农村社会保障机制。要确保农村土地流转的顺利健康进行，应当进一步完善农村社会保障体系，使农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。一要完善农村社会保障项目。二要保证制定的社会保障项目能够切实执行。三要规范社会保障制度，免除农民土地流转的后顾之忧。对农村社会保障的范围、对象等都做出明确规定，使有限的资源能够得到最大限度的利用。
（二）加强领导，提供保障。一是要尽快成立农村土地承包管理和农村土地流转工作领导机构，建立农村土地承包管理和土地流转工作联系会议制度，研究解决农村土地承包管理和土地流转工作中存在的问题；二是根据《农村土地承包法》等相关规定，积极创造条件，探索组建农村土地流转交易服务中心；三是依托农业、国土、林业、水利、法制等部门，建立土地流转中介机构、评估机构、矛盾调解仲裁机构和考核评价机构。
（三）宣传引导，转变观念。可通过广播、电视和报纸等各种媒介，深入宣传土地流转政策，加强《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规宣传，对党的十八届四中、五中全会中有关党在农村的各项惠农政策要加大宣传力度，提高村干部对开展土地流转工作的意义认识，让广大农民认识到土地流转不会丧失自己的土地承包权，通过土地流转可以从粗放经营向集约经营方式的转变，这是发展现代农业的客观需要，也是促进农村经济健康发展，增加农民收入的根本出路。
（四）加大扶持，降低风险。有关部门要制订相关扶持政策，建立农村土地流转专项工作扶持资金，用于规模经营主体的培育和鼓励，在税收方面应给予优惠照顾，在当前对武陵山片区实行精准扶贫的大背景下，要提供人力物力的支持，抓住国家惠农政策增强契机，做好土地开发整理工作，优化农业基础设施条件，提高农民的土地规模能力，有效降低自然灾害和市场风险。
（五）搭建平台，规范流转。基层政府要认真组织农民学习、宣传农村土地管理方面的法律、法规和有关政策，让群众明确自己的权利、责任、义务，增强农民的法制观念，引导群众依法合理解决诉求。同时，要加强对土地流转市场的扶持，为土地流转提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。建立完善农村土地流转价格制度，以社会、经济、生态综合效益为标准，在考虑到土地价差的基础上，制定出适应当地土地流转的指导性价格，供土地流转双方参考适用。
四、结语
土地制度改革一直是我国推进农业现代化发展，实现统筹城乡均衡发展的重大举措。政府应积极采取措施，在保证粮食安全、稳定基本农田和统筹城乡发展的前提下，不断加快对农村土地承包经营权流转制度改革探索，创新农村土地经营新制度，积极开展农村改革试验区、现代农业示范区、农村土地产权交易所等试点，探索完善土地联产承包责任制，促进农村土地流转市场健康、有序发展。（作者单位：南京理工大学）
参考文献：
[1] 吴大勇.农村土地流转中存在的问题及对策[J].现代农业科技， 2012，（18）
[2] 刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济，2009（4）
[3] 周艳艳.农村土地流转的信托模式研究.《湖南师范大学》，2014
[4] 李继红.湖南湘西自治州农村土地流转现状与完善对策.《西南民族大学学报：人文社科版》，2015（11）：120-124
[5] 向沅.湖南省湘西州新型城镇化发展研究.中国农经信息网.2014-09-02
[6] 湘西州住建局.湘西自治州新型城镇化发展现状、机遇、定位和思路.湘西自治州政府网站.2014-11
[7] 刘辉，陈艳，周长艳.农村土地经营权流转的调查与思考——以湖南大湘西地区为例.《中国集体经济》，2015（31）
[8] 魏晓，张琳，许波，黄宇萍.农村土地承包经营权流转市场化改革研究——以湖南省沅江市草尾镇为例.《国土资源导刊》，2013（10）：13-16
[9] 陈邦林.会泽县上村乡农村土地流转存在的问题及对策.云南农业科技，2009-11-20