论文部分内容阅读
众所周知，解决“三农”问题是一个系统工程，从改革开放以来将近40年的经验看，解决问题的最好出路是推进改革，正如今年1号文件所提出的，要通过全面深化农村改革加快推进农业现代化，实现农业的可持续发展。我认为，全面深化农村改革的过程既是推进农业现代化的过程，也是一个推进农村现代化的过程。从农村社会经济综合发展的角度，农村现代化是农民现代化、经济现代化、产业现代化、社会现化化、乡村治理现代化、公共服务现代化等的有机组成。农业现代化是农村现代化的基础，没有农业现代化，没有农业的可持续发展，农村现代化也就失去了坚实的物质基础。而农村现代化又可以为农业可持续发展提供保障。
农村税费改革全面取消农业税后，中央做出推进农村综合改革的重要决定。经过八年多的探索，乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理等改革领域取得了积极进展，基本完成了阶段性任务，丰富了通过改革解决“三农”问题的实践经验。然而，对照一下中央确立的到2020年全面建成小康社会的目标要求，就会发现当前农村经济社会发展还存在不少短板和薄弱环节，城乡二元体制障碍的制约因素还很明显，尤其是农村基础设施还比较薄弱，农民生产生活条件亟需改善；农村基本公共服务覆盖还不到位，与农民需求也存在较大差距；城乡统一要素市场尚未形成，农村资源配置市场化动力明显不足；乡村治理机制还不完善，农村社会稳定发展面临不少现实挑战等等。解决这些问题，就需要坚定不移地走改革之路，进一步深化农村综合改革，着力推进农村公益事业、农村产权制度、农村公共服务和乡村治理机制等四项制度创新。可以说，下一阶段农村综合改革工作的重点就是让公共服务、基础设施、现代产权制度和现代治理方式不断向农村延伸、辐射和覆盖，改善农村民生、增强农村活力，维护农村稳定。
一、加快农村公益事业建设步伐，着力改善农村人居环境
要顺应农民群众对美好生活的新期待和建设社会主义新农村的新要求，坚持农民的主体地位，发挥政府的引导作用，积极发动社会各界广泛参与，推动农村公益事业持续健康快速发展，建设农民群众宜居乐居的幸福美好家园。
一是继续完善一事一议财政奖补机制。要符合农村实际和发展阶段，渐次推进，首先要解决农村公益事业建设的历史欠账问题，特别是要尽快解决长期困扰农民的行路、饮水、用电等难题，简单说就是要解决“兜底”的问题。其次是要对村庄进行综合整治，妥善解决污水处理、环境保洁、绿化亮化、文体健身等问题，简单说就是要解决“扩面”的问题。要坚持以农民事农民议农民定为前提，重点解决农民最急需、最直接的民生问题。要坚持以农民自建自管为基础，真正使农民群众成为村级公益事业建设的主体。要坚持以农民普遍受益为目标，确保政策执行不走样。在组织实施上，要推行实行县级组织、乡镇协调、村级落实的工作机制，省级重在督促检查、指导考核，切实调动县级工作的积极性。在奖补方式上，既可以采取货币补助的方式，也可以采取实物补助的方式；既可以按农民筹资筹劳额度的一定比例补助，也可以按受益人口定额补助。要坚持以一事一议财政奖补机制为平台，不断完善统筹城乡发展的政策体系，充分发挥一事一议财政奖补政策的“粘合剂”、“催化剂”作用，积极推动涉农专项资金整合，形成合力，不断完善统筹城乡发展的政策体系，加快城乡基本公共服务均等化进程。
二是积极稳妥推进美丽乡村建设试点。美丽乡村建设涉及面广、地区差异大，要在实践中不断探索，积累经验，完善政策。坚持规划编制与实施并重。要把有无规划作为立项的先决条件，村庄规划要符合农村实际、挖掘村庄特有的历史、旅游、文化、产业等方面资源潜力。坚持保护环境与发展经济并重，把美丽乡村建设与农民创业增收、现代农业发展结合起来，注重发挥乡村的生态功能，将生态优势转化为经济优势，把乡村建成农民宜居乐业的美好家园。坚持开发与保护并重。对自然和文化遗产保留完好、原有古村落景观特征明显，保护开发价值较高的古村落，要以保护性修缮为主。对需要保留改造的村庄，要结合旧村改造，进行村内道路硬化、路灯亮化、绿化美化等建设，促进村庄整体建筑、布局与当地自然景观相协调。坚持政府主导与农民主体并重。要强化组织领导，健全工作机制，为试点工作的顺利推进提供组织保障。在具体实施中，把美丽乡村建设的主动权交到了农民手里。
二、稳步推进农村产权制度改革，激发农村发展活力
长期以来，农民的承包地、宅基地房屋以及集体建设用地权利受法律制约，难以在市场上进行交易，流动性差、变现能力弱等问题十分突出，严重制约了农村市场经济体系的发展。按照十八届三中全会提出的要赋予农民更多财产权利的要求，下一步要探索推进农村产权制度改革，通过市场机制盘活农村资源，为农村发展注入新动力。
一是要明确改革目标。我认为，要按照农民自愿、积极稳妥、风险可控的原则，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，要通过产权制度改革实现农民财产权益增加、农村市场要素自由流动、农村经济体系更加健全的目标。
二是要打好基础、搞好配套。要扎实做好农村地籍调查，稳步推进农村土地承包经营权和农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记颁证工作，有条件的地方可以扩大确权范围，逐步将农民房屋、集体资产和资源等纳入确权登记颁证的范围，为产权交易和流转创造条件。要积极研究支持农村产权制度改革的财税政策，支持搭建农村产权交易的综合服务平台，加快修订《土地管理法》、《担保法》等相关法律法规，完善配套改革政策措施。
三是要稳妥开展试点。以土地为主的农村产权制度改革在全面深化改革的工作布局中具有牵一发而动全身的作用，必须做到审慎稳妥，具体到操作环节要先小范围试点再视情况逐步扩大，防止发生系统性风险。目前可以按照“农民自愿、农地农用、封闭运行、风险可控”原则，选择少数具备条件地区慎重稳妥地开展试点，我考虑重点要探索解决几大难点问题：首先是在土地出让金大幅减少的情况下，如何解决地方政府合适的收入替代，防范地方政府债务风险。其次是如何建立合理土地增值收益分配机制，防止出现因土地公益性和商业性等用途不同而出现新的分配不公。再次是探索协调组织相关部门在试点地区统一对农用地、农村宅基地、集体建设用地、林地、农村房屋等各种农村产权开展测量测绘和确权颁证工作，建立统一规范的农村产权市场。最后是探索建立全家进城落户农民住房和宅基地自愿有偿退出机制。 三、构建农村公共服务体系，提高农村公共服务水平
近年来，我国大力推进城乡基本公共服务均等化工作，取得了很大成效，但与农民生产生活直接相关的一些小微型公共服务在很多农村仍是一片“空白”，这个短板亟需补上。要有效提供这些小微型服务，不仅需要财政的支持，更需要结合农村特点创新供给机制，而不是照搬城市模式。对这片“空白”的农村公共服务，农村综合改革可以而且能够发挥更大的作用。
一是进一步明确服务内容。农村综合改革要适应城乡公共服务均等化的新形势，立足农村实际，找准“空白点”，及时补位，把支持受益范围较小、分布较散、地区间差异较大、与农民生产生活直接相关的村内垃圾收集清运、污水处理、环境整治、村庄绿化、服务设施管护、农技推广、代办服务等小微型公共服务作为下一步改革的重点，这也是当前农民群众最关心、最直接、最现实的公共服务问题，不断改善农村生产生活条件，让农民群众也能享受到方便快捷的公共服务，直接感受到改革所带来的实实在在的成果。
二是探索服务标准。要按照城乡基本公共服务均等化的要求，本着保基本、低起步、可持续的原则，立足当前，着眼长远，以农民公共需求为导向，探索建立科学可行的农村公共服务标准体系框架。把标准化建设贯穿到农村公共服务供给工作的全过程，严格按照标准提供农村公共服务，确保农民群众能享受到与城镇居民水平相当的公共服务。这方面我们将与国家标准委等有关部门密切合作，坚持研究和试点相结合，加强农村公共服务标准体系理论研究，探索制定全国统一的公共服务最低标准和公共服务均等化阶段性目标；同时，抓好农村公共服务标准化建设试点，探索建立实施结构合理、层次分明、与地方经济社会发展水平相适应的农村公共服务标准体系。
三是搭建服务平台。要根据农村点多面广、布局分散、需求多样的特点，建立健全适合本地实际的农村公共服务供给新机制。要积极整合农村公共服务资源，探索建立全方位、多功能、一站式农村公共服务平台，引导基本公共服务向农村延伸，为商业性服务向农村布点提供便利，拓展小微型公共服务功能，不断提高服务质量，逐步缩小城乡公共服务差距。要进一步建立健全农村公共服务运行维护机制，扩大试点范围，采取政府或村级组织直接管理、购买服务、承包等多种方式，充分利用市场机制和农民的力量，确保农村公共服务持续健康发展。
四、创新乡村治理机制，促进农村社会和谐稳定
当前随着城镇化步伐的加快，农村社会正在发生深刻变化，乡村治理的社会经济基础也随之发生着变化，农民的利益诉求更加复杂多样，维系农村社会结构的纽带正在悄然发生着改变，迫切需要创新乡村治理机制，构建有利于农村和谐稳定的治理体系。
一是要深化乡镇行政体制改革，切实转变乡镇政府职能，明确乡镇政府以为农服务和社会管理为主的职能定位，提高乡镇 运转保障能力，切实巩固基层政权。
二是要进一步完善村民自治制度，鼓励农村社会组织发展。随着社会发展进步，农民的自主意识、民主意识正在逐步增强，农民是农村的主体，也是农村各项事务的主人，办农村的事，要更多地体现农民意愿，实现村民议、村民管、村民监督，更多地发挥村民自治的作用。此外，发展农村社会组 织也是完善乡村治理机制的重要环节，要合理引导农村各种服务性、公益性和互助性社会组织发展，坚持自我管理、自我约束、法制监督，使其发挥更大的作用。
三是要支持发展村集体经济，增强自治组织服务能力。村级集体经济是在村域范围内向农民提供服务的重要物质基础，要积极探索村级集体经济有效实现形式，加大对村级集体经济的扶持力度，切实加强农村集体资金资产资源管理，提高村级组织自我保障能力。
以上是关于深化农村综合改革工作支持农业可持续发展的一些工作思路，不妥之处请各位批评指正。最后要感谢农研会搭建的这个交流平台，希望今后能有更多的机会和大家进行交流，谢谢！
（作者系国务院农村综合改革工作小组办公室副主任）
农村税费改革全面取消农业税后，中央做出推进农村综合改革的重要决定。经过八年多的探索，乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理等改革领域取得了积极进展，基本完成了阶段性任务，丰富了通过改革解决“三农”问题的实践经验。然而，对照一下中央确立的到2020年全面建成小康社会的目标要求，就会发现当前农村经济社会发展还存在不少短板和薄弱环节，城乡二元体制障碍的制约因素还很明显，尤其是农村基础设施还比较薄弱，农民生产生活条件亟需改善；农村基本公共服务覆盖还不到位，与农民需求也存在较大差距；城乡统一要素市场尚未形成，农村资源配置市场化动力明显不足；乡村治理机制还不完善，农村社会稳定发展面临不少现实挑战等等。解决这些问题，就需要坚定不移地走改革之路，进一步深化农村综合改革，着力推进农村公益事业、农村产权制度、农村公共服务和乡村治理机制等四项制度创新。可以说，下一阶段农村综合改革工作的重点就是让公共服务、基础设施、现代产权制度和现代治理方式不断向农村延伸、辐射和覆盖，改善农村民生、增强农村活力，维护农村稳定。
一、加快农村公益事业建设步伐，着力改善农村人居环境
要顺应农民群众对美好生活的新期待和建设社会主义新农村的新要求，坚持农民的主体地位，发挥政府的引导作用，积极发动社会各界广泛参与，推动农村公益事业持续健康快速发展，建设农民群众宜居乐居的幸福美好家园。
一是继续完善一事一议财政奖补机制。要符合农村实际和发展阶段，渐次推进，首先要解决农村公益事业建设的历史欠账问题，特别是要尽快解决长期困扰农民的行路、饮水、用电等难题，简单说就是要解决“兜底”的问题。其次是要对村庄进行综合整治，妥善解决污水处理、环境保洁、绿化亮化、文体健身等问题，简单说就是要解决“扩面”的问题。要坚持以农民事农民议农民定为前提，重点解决农民最急需、最直接的民生问题。要坚持以农民自建自管为基础，真正使农民群众成为村级公益事业建设的主体。要坚持以农民普遍受益为目标，确保政策执行不走样。在组织实施上，要推行实行县级组织、乡镇协调、村级落实的工作机制，省级重在督促检查、指导考核，切实调动县级工作的积极性。在奖补方式上，既可以采取货币补助的方式，也可以采取实物补助的方式；既可以按农民筹资筹劳额度的一定比例补助，也可以按受益人口定额补助。要坚持以一事一议财政奖补机制为平台，不断完善统筹城乡发展的政策体系，充分发挥一事一议财政奖补政策的“粘合剂”、“催化剂”作用，积极推动涉农专项资金整合，形成合力，不断完善统筹城乡发展的政策体系，加快城乡基本公共服务均等化进程。
二是积极稳妥推进美丽乡村建设试点。美丽乡村建设涉及面广、地区差异大，要在实践中不断探索，积累经验，完善政策。坚持规划编制与实施并重。要把有无规划作为立项的先决条件，村庄规划要符合农村实际、挖掘村庄特有的历史、旅游、文化、产业等方面资源潜力。坚持保护环境与发展经济并重，把美丽乡村建设与农民创业增收、现代农业发展结合起来，注重发挥乡村的生态功能，将生态优势转化为经济优势，把乡村建成农民宜居乐业的美好家园。坚持开发与保护并重。对自然和文化遗产保留完好、原有古村落景观特征明显，保护开发价值较高的古村落，要以保护性修缮为主。对需要保留改造的村庄，要结合旧村改造，进行村内道路硬化、路灯亮化、绿化美化等建设，促进村庄整体建筑、布局与当地自然景观相协调。坚持政府主导与农民主体并重。要强化组织领导，健全工作机制，为试点工作的顺利推进提供组织保障。在具体实施中，把美丽乡村建设的主动权交到了农民手里。
二、稳步推进农村产权制度改革，激发农村发展活力
长期以来，农民的承包地、宅基地房屋以及集体建设用地权利受法律制约，难以在市场上进行交易，流动性差、变现能力弱等问题十分突出，严重制约了农村市场经济体系的发展。按照十八届三中全会提出的要赋予农民更多财产权利的要求，下一步要探索推进农村产权制度改革，通过市场机制盘活农村资源，为农村发展注入新动力。
一是要明确改革目标。我认为，要按照农民自愿、积极稳妥、风险可控的原则，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，要通过产权制度改革实现农民财产权益增加、农村市场要素自由流动、农村经济体系更加健全的目标。
二是要打好基础、搞好配套。要扎实做好农村地籍调查，稳步推进农村土地承包经营权和农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记颁证工作，有条件的地方可以扩大确权范围，逐步将农民房屋、集体资产和资源等纳入确权登记颁证的范围，为产权交易和流转创造条件。要积极研究支持农村产权制度改革的财税政策，支持搭建农村产权交易的综合服务平台，加快修订《土地管理法》、《担保法》等相关法律法规，完善配套改革政策措施。
三是要稳妥开展试点。以土地为主的农村产权制度改革在全面深化改革的工作布局中具有牵一发而动全身的作用，必须做到审慎稳妥，具体到操作环节要先小范围试点再视情况逐步扩大，防止发生系统性风险。目前可以按照“农民自愿、农地农用、封闭运行、风险可控”原则，选择少数具备条件地区慎重稳妥地开展试点，我考虑重点要探索解决几大难点问题：首先是在土地出让金大幅减少的情况下，如何解决地方政府合适的收入替代，防范地方政府债务风险。其次是如何建立合理土地增值收益分配机制，防止出现因土地公益性和商业性等用途不同而出现新的分配不公。再次是探索协调组织相关部门在试点地区统一对农用地、农村宅基地、集体建设用地、林地、农村房屋等各种农村产权开展测量测绘和确权颁证工作，建立统一规范的农村产权市场。最后是探索建立全家进城落户农民住房和宅基地自愿有偿退出机制。 三、构建农村公共服务体系，提高农村公共服务水平
近年来，我国大力推进城乡基本公共服务均等化工作，取得了很大成效，但与农民生产生活直接相关的一些小微型公共服务在很多农村仍是一片“空白”，这个短板亟需补上。要有效提供这些小微型服务，不仅需要财政的支持，更需要结合农村特点创新供给机制，而不是照搬城市模式。对这片“空白”的农村公共服务，农村综合改革可以而且能够发挥更大的作用。
一是进一步明确服务内容。农村综合改革要适应城乡公共服务均等化的新形势，立足农村实际，找准“空白点”，及时补位，把支持受益范围较小、分布较散、地区间差异较大、与农民生产生活直接相关的村内垃圾收集清运、污水处理、环境整治、村庄绿化、服务设施管护、农技推广、代办服务等小微型公共服务作为下一步改革的重点，这也是当前农民群众最关心、最直接、最现实的公共服务问题，不断改善农村生产生活条件，让农民群众也能享受到方便快捷的公共服务，直接感受到改革所带来的实实在在的成果。
二是探索服务标准。要按照城乡基本公共服务均等化的要求，本着保基本、低起步、可持续的原则，立足当前，着眼长远，以农民公共需求为导向，探索建立科学可行的农村公共服务标准体系框架。把标准化建设贯穿到农村公共服务供给工作的全过程，严格按照标准提供农村公共服务，确保农民群众能享受到与城镇居民水平相当的公共服务。这方面我们将与国家标准委等有关部门密切合作，坚持研究和试点相结合，加强农村公共服务标准体系理论研究，探索制定全国统一的公共服务最低标准和公共服务均等化阶段性目标；同时，抓好农村公共服务标准化建设试点，探索建立实施结构合理、层次分明、与地方经济社会发展水平相适应的农村公共服务标准体系。
三是搭建服务平台。要根据农村点多面广、布局分散、需求多样的特点，建立健全适合本地实际的农村公共服务供给新机制。要积极整合农村公共服务资源，探索建立全方位、多功能、一站式农村公共服务平台，引导基本公共服务向农村延伸，为商业性服务向农村布点提供便利，拓展小微型公共服务功能，不断提高服务质量，逐步缩小城乡公共服务差距。要进一步建立健全农村公共服务运行维护机制，扩大试点范围，采取政府或村级组织直接管理、购买服务、承包等多种方式，充分利用市场机制和农民的力量，确保农村公共服务持续健康发展。
四、创新乡村治理机制，促进农村社会和谐稳定
当前随着城镇化步伐的加快，农村社会正在发生深刻变化，乡村治理的社会经济基础也随之发生着变化，农民的利益诉求更加复杂多样，维系农村社会结构的纽带正在悄然发生着改变，迫切需要创新乡村治理机制，构建有利于农村和谐稳定的治理体系。
一是要深化乡镇行政体制改革，切实转变乡镇政府职能，明确乡镇政府以为农服务和社会管理为主的职能定位，提高乡镇 运转保障能力，切实巩固基层政权。
二是要进一步完善村民自治制度，鼓励农村社会组织发展。随着社会发展进步，农民的自主意识、民主意识正在逐步增强，农民是农村的主体，也是农村各项事务的主人，办农村的事，要更多地体现农民意愿，实现村民议、村民管、村民监督，更多地发挥村民自治的作用。此外，发展农村社会组 织也是完善乡村治理机制的重要环节，要合理引导农村各种服务性、公益性和互助性社会组织发展，坚持自我管理、自我约束、法制监督，使其发挥更大的作用。
三是要支持发展村集体经济，增强自治组织服务能力。村级集体经济是在村域范围内向农民提供服务的重要物质基础，要积极探索村级集体经济有效实现形式，加大对村级集体经济的扶持力度，切实加强农村集体资金资产资源管理，提高村级组织自我保障能力。
以上是关于深化农村综合改革工作支持农业可持续发展的一些工作思路，不妥之处请各位批评指正。最后要感谢农研会搭建的这个交流平台，希望今后能有更多的机会和大家进行交流，谢谢！
（作者系国务院农村综合改革工作小组办公室副主任）