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摘 要 行政许可、行政审批等相关概念的模糊性，导致非行政许可审批乱象丛生。以丽水市为例，一些行政许可被错误地归入非行政许可审批，而一些不应作为行政审批制度改革对象的行政行为，也被纳入其中。分析乱象的成因，首先是行政许可被有意无意地划归为非许可审批，其次是由于行政审批概念的摇摆不定，但是更深層的原因，应当是人们对行政审批改革赋予了比既定目标更高的期望。非许可审批外延的泛滥，导致行政审批制度改革成果同时存在被高估和低估的可能。解决上述问题的途径，在于调整行政审批改革的目标，并对改革对象进行合理分类，精细管理，避免改革变成一场数字游戏。
关键词 非行政许可 行政审批 改革之道
作者简介：李丽杰，浙江省丽水市遂昌县人民法院办公室主任、审判员，研究方向：法学；廖明，浙江省丽水市莲城公证处。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-152-03
2001年10月，国务院正式启动行政审批制度改革。随后颁布的《行政许可法》，在总结改革成果的基础上，对行政审批进行了规范。然而该法颁布不久，在实践过程中就产生了“非行政许可审批”的概念，以解决该法不能涵盖全部行政审批事项，但这些事项又需要纳入行政审批改革对象的问题。但是由于行政许可概念存在一定的模糊性，使得一些属于行政许可的审批事项，借着非行政许可审批的名义，游离于《行政许可法》之外，非行政许可审批因此被人们诟病为“在一定程度上消蚀着《行政许可法》的制度力量，甚至成为行政许可制度的掣肘性因素”。 同时，由于行政审批概念的模糊性，让一些似乎不应成为消减对象的行政行为，也被纳入非行政许可审批，成为行政审批改革的对象。我们试图以丽水市为样本，分析当前非行政许可审批存在的问题及原因，并提出改革的建议。
一、法律法规中的行政审批、行政许可和非许可审批
认识非行政许可审批，首先要了解行政审批和行政许可及其关系。一般认为，行政审批是行政许可的上位概念，前者在法律文件上的出现早于后者。
（一）行政审批
在行政审批制度改革之初，行政审批的概念就得到了界定。国务院于2001年出台《关于行政审批制度改革工作的实施意见》后，国务院行政审批制度改革工作领导小组紧接着对该实施意见进行了解释，下发了《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发[2001]1号，以下称为《审改五项原则解释》）。该文件将行政审批定义为：“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”，并明确排除了行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定，将其界定为“行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为”。因此，行政审批的概念最早仅指称外部行政审批。其中“确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”，在理论分类上属于行政确认 。
（二）行政许可
《行政许可法》所调整的行政许可的外延要小于上述行政审批概念的外延。结合《行政许可法》第十二条把“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”作为可以设定行政许可的事项来看，资格资质的认可显然也属于行政许可的范畴。因此，《行政许可法》所定义的行政许可的外延，只比《审改五项原则解释》的行政审批少了行政确认这一项内容。
（三）非行政许可审批
非行政许可审批的概念出现较晚，它是深入推进行政审批制度改革，尤其是在贯彻落实《行政许可法》过程中，为了规范那些不属于行政许可范畴的审批事项，相对于行政许可而提出来的一个概念，国务院办公厅2004年8月6日发布的《关于保留部门非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号），将行政审批这一概念作了一次扩大，最主要的是把政府内部审批项目也视为行政审批，并将其归位到新创造的“非行政许可审批”这个概念中。但该通知对非许可审批未做出明确的定义。
二、非行政许可审批的乱象——以丽水市为样本
国务院办公厅提出“非行政许可审批”的概念后，不少地方政府也按照许可和非许可的划分标准，对行政审批事项进行分类。但是，地方在确定非许可审批的范围时，做了进一步的扩张。以丽水市为例，在该市人民政府2011年对社会公布的市直单位非行政许可审批项目的目录中 ，属于内部审批项目仅为19项，另外还有359项各种类型的行政行为。我们对这些项目进行了逐一分析后，发现当前非行政许可审批存在两大乱象。
（一）许多行政许可事项混迹非行政许可审批
至少有100项明显属于行政许可的项目被错误地划入到非行政许可审批的范畴。如涉及广播电视管理的设立企事业有线广播电视站审核、设置卫星地面接收设施接收境外电视节目；涉及出版物管理的出版物印刷企业的设立和变更的审核、音像制品批发设立和变更的审核；涉及机动车管理的核发临时行驶车号牌、核发机动车检验合格标志；涉及法律服务业管理的公证员执业初审、律师执业审核审查；涉及城市管理的店招、店牌设置审批；涉及交通运输的道路运输经营许可证变更、注销；等等。这些项目均具有准予相对人从事特定活动的本质特征，应归为行政许可。
其次，有一些与行政许可相关的事项，如许可的变更和注销、许可条件的审核，被拆散后归入到了非许可审批。此类项目有“基层法律服务工作者执业证注销”、“国家司法考试报名资格确认审核”、“拆迁补偿安置方案确认”、“文博风险单位认定”等等。事实上，这些审批都属于行政许可证制度的内容 ，应统一纳入行政许可进行管理。
再次，一些行政确认同时兼具行政许可的特征，如车辆、船舶的初始登记，也被列入到非许可审批事项。此类登记一方面具有确认权属的功能，属于行政确认的范畴；另一方面又具有行政许可的特征。 （二）许多不属于行政审批的事项被纳入非许可审批
根据《审改五项原则解释》对行政审批的定义，以及《关于保留部门非行政许可审批项目的通知》所罗列的审批事项，非许可审批应当只有内部审批和行政确认。但是丽水市的非许可审批，在剔除明显应当属于行政许可的事项后，并不止这些内容。其余项目大致可以分为：行政备案、劳动仲裁、行政给付、非营利公共设施管理、税收管理、对外国人的许可、公共基金管理、行政检查等。我们认为，其中的行政备案、劳动仲裁、行政给付、税收管理、行政检查等行政行为，不应视为行政审批。理由分述如下：
1.行政备案。丽水市非许可审批目录中含有“备案”字样的项目有82项，占到21.7%。目前，行政备案的概念和属性，在理论上还缺乏权威的界定。 在众多行政法学教材中，行政备案并没有被作为一个单独的类型进行研究。在立法上，目前只有在地方政府规章层面对行政备案进行过定义。2010年《广州市行政备案管理办法》第二条将其定义为：“行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。”对于行政机关而言，行政备案仅对相对人报备的材料是否符合形式要求进行审查，应属于事实行为，而不是法律行为。相对人不报送材料的，不影响其从事相关活动的自由，因此行政备案对于相对人而言是一种程序上的义务，不存在从事某种活动“必须经过行政审批机关同意”这个特征，不属于行政审批事项。
2.劳动仲裁。丽水市将“劳动仲裁”也作为非行政许可审批事项。劳动仲裁，是指由劳动争议仲裁委员会对当事人申请仲裁的劳动争议居中公断与裁决。在我国，劳动争议仲裁委员会是由“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成”的机构，在法律上并不属于行政机关，因此劳动仲裁在主体上就不具备行政审批的特征。
3.行政给付。目录中的“办理再就业优惠证”、“受理、终止法律援助和更换法律援助人员审核”、“申购经济适用住房”、“廉租住房年度审核”、“社会保险费缴费登记”等，属于行政给付的范畴。“经过行政机关同意”是行政给付的必然特征，因此在实践中被毫无疑问地视为是行政审批事项。国务院2004年保留的211项非许可审批中，亦有行政给付的身影。但是从行政给付的属性来看，它与行政审批存在明显的区别。行政给付是一种公共服务，旨在增加社会成员的福利，而行政审批是政府管制的方式之一，是“对社会成员的那些涉及他人利益或社会公共利益的行为所作的权威限制，” 两者具有完全不同的行政作用。行政给付是给予相对人一次性的利益，而行政审批是赋予相对人从事某种活动的权利和资格。《审改五项原则解释》列出的14项行政审批适用范围，其中并没有行政给付，从侧面说明行政给付涉及的审批不属于《审改五项原则解釋》所指的行政审批。
4.税收管理。税收管理最大的特点，就是相对人的纳税行为几乎都要征得税务部门的同意。这就使税收管理具备了行政审批的形式特征。但是根据《审改五项原则解释》所列的行政审批适用范围来看，税收管理并不在其中，所以不是严格意义上的行政审批。
5.行政检查。目录中还包含了一些行政检查的内容，如“道路运输驾驶员诚信考核”、“律师事务所年度检查考核”，这些显然不属于行政审批事项。
三、非行政许可审批乱象的成因和后果
（一）乱象的成因
从上述实证分析可以看出，实务中的非许可审批外延，有泛滥之嫌。一些所谓有非许可审批，已经跨入了行政许可的领地，有些则超越了《审改五项原则解释》所定义的行政审批的范围，如行政备案等，被错当成了行政审批。究其原因，我们认为有以下几个方面。
第一，有意或无意曲解行政许可。《行政许可法》对设定行政许可规定了较为严格的条件。也许是行政审批制度改革的进程无法跟上立法的步伐，一些不符合行政许可要求，在实践中又暂时不能被清理的许可事项，为了规避《行政许可法》的规定，“通过执行机关自说自话的解释被纳入到非许可的审批范畴”。 例如，在国务院保留的211项非行政许可事项中，“在境外展示、展销国内出版物审批”、“车辆进京通行证核发”、“暂住证核发”等显然属于行政许可。但同时也必须承认，并非所有将行政许可归属到非许可审批的错误都是为了规避法律的监管。例如在丽水市被错误归类的行政许可项目，都是由法律设定的，并不存在违法的情形。这些错误的发生，也许只是由于没有正确理解法律造成。
第二，行政审批概念飘忽不定。对行政审批概念的认识，早在行政审批改革之前就存在分歧。主要有以下几种观点：（1）行政审批仅是“行政行为中的一个环节（审查、批准），既用于外行为，也可用于内部行为，并且只指行政机关作出的特定行为”。 （2）行政审批是指内部审批，外部审批就是行政许可。 （3）行政审批就是一种行政许可，但只是行政许可的内容之一。 （4）行政许可是行政审批的一部分。（5）行政审批就行政许可。行政审批一词，有时在同一场合都会有不同的含义。例如有人认为行政审批包括审批、核准、审核、备案四种形式，这里的审批既是父概念同时又是子概念。 作为行政审批改革指导性文件的《审改五项原则解释》，虽然对行政审批做出了明确的定义，但是该文件本身在界定行政审批时就存在矛盾。一方面，它在定义行政审批概念时，将其限定为行政许可和行政确认两类行为，但同时又强调其实质是“必须经过行政审批机关同意”，实际上就把它自己所定义的行政审批的内涵给扩大了，导致各地将许多具有这一特征的行政管理行为，无论其是否符合对行政审批所作的定义，都纳入到改革的范围。
第三，误读行政审批制度改革目标。我们认为，造成行政审批、行政许可和非许可审批三者概念混乱的深层次原因，是由于人们对行政审批制度改革的目标存在误读。仔细分析国务院《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的表述可以发现，它所确立的行政审批制度改革的目标有二。一是促使政府由管制型向服务型转变；二是通过减少审批环节，缩短审批时间，提高政府服务效率。这两个目标原本应当是主从关系，即主要目标是转变政府职能，减少政府对市场的行政干预和管制。它所要改革的对象，是那些与经济和市场直接相关的行政管制行为，即主要是指《行政许可法》所规定的行政许可行为，而不包括提供社会保障、行使行政征收权力等内容在内的所有行政审查和批准行为。而减少审批环节、提高审批效率，只是对减少行政管制的附带要求，两者并非并列的关系。但是，当人们忽略了第二目标的前提时，就把诸如社会保障、税收管理等内容，也列入到了行政审批改革的范围，从而无限扩大了非许可审批的外延。而实际上，这些行政行为要么是政府服务职能的体现，要么是政府的基本管理职能，不存在职能转变的问题，所以不应作为第一目标的改革对象。 （二）乱象带来的后果
非许可行政审批外延的泛滥，导致对行政审批改革成果难以进行准确的评价。一方面，在一定程度上造成行政审批制度改革“按下葫芦浮起瓢”的现象。当前对改革成果的一项重要评价内容是行政审批项目的减少比例，例如浙江省就提出过减少“两个三分之一”的目标。但是，当行政备案、公共服务等事项被纳入到非许可审批中时，就自然会出现“按下葫芦浮起瓢”的现象。例如，随着政府监管方式的转变，行政备案在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色。可以说，行政备案的增多，是当前行政审批制度改革的必然结果，是行政管理从事前监管向事后监管转变的必然产物。公共服务亦是如此。当政府向社会提供越来越多的公共服务时，相伴而来的是对提供服务的管理行为，而如果将这些行为都纳入行政审批改革的范围，就容易令人产生错觉，认为行政审批是在边精简边反弹。
另一方面，在一定程度上为行政审批制度改革成果带来了水份。当行政审批充斥着大量的非许可审批后，改革者的精力，被更多地牵扯到如何减少审批项目的数量上来。地方官方也乐于简单地把数量和比例作为衡量改革成功与否的标准，从而相对忽视了行政审批制度改革真正的目标——减少行政对市场的管制。这也为一些部门为了应付检查，上报一些无关紧要的审批，而保留有实质权力的项目提供了空间。行政审批项目表面上的数字减少，并不能反映制度改革的真实情况。
四、改革之道
（一）调整行政审批制度改革的目标
最初的行政审批制度改革以减少行政管制作为自己的主要目标。然而随着改革的推进，其改革目标被掺杂进许多其他的愿景。如有的要把它作为加强行政效能建设的重要载体；有的要把它作为行政管理体制改革的突破口；有的要通过它加强反腐倡廉；还有的想把它作为一项“民心工程”。不同的群体有不同的期望，于是越来越多的所谓非行政许可审批被纳入到行政审批制度改革中来，使这项改革承担了许多不堪承受之重。但是，民众对提高政府行政效能的呼声并不容忽视。无论是行政许可，还是当前的非许可审批，凡是涉及到需要行政机关盖章确认的事项，民众都希望政府能够提高办事效率。如果行政审批制度改革仍然坚持以缩减行政许可项目为主要目标，那么出于对民众需求的呼应，就应当在这项改革之外，另行启动一项可以涵盖更多行政行为，以提高服务效率为主要目标的改革。但是这项改革，必然会覆盖当前的行政审批制度改革。因为转变政府职能、减少行政对市场的管制，本身就是提高行政效率的应有之义。因此，与其另起炉灶进行效能改革，不如把提高服務效率作为行政审批制度改革的首要目标，把减少管制作为提高服务效率的手段之一，从而使改革更加符合实际的需要，目标定位也更加的清晰。
（二）扩大行政审批的内涵和外延
当行政审批制度改革的目标定位于提行政服务效率时，行政审批的概念就需要做重大的调整，使其不再是一个与行政许可基本同义的名词，而是涵盖了行政许可，以及大量当前被纳入非行政许可审批进行管理的行政行为的概念。此时，行政审批可以定义为：行政机关根据法律、法规、行政规章等规范性文件的规定，对相对人申请的行政事项作出同意或者提交的材料予以认可的行为。此时，行政审批就包含了行政许可、行政确认、行政备案、行政给付等行政行为。换言之，就是要承认当前实践对行政审批概念的扩展。
（三）精细化管理行政审批事项
承认对行政审批概念的扩展，并不等于我们认可当前各地以数字论英雄的粗放式改革。如果仅仅是调整行政审批的概念，那么对于实践而言，并没有多大的指导意义。扩展行政审批的概念，不仅是要把众多依申请的行政行为纳入管理的范围，更是要在充分认识被管理对象的基础上，对它们进行更为科学化和精细化的管理。这就需要对各类行政审批进行合理的分类。可以根据审查强度的不同，区分实质审查类审批和形式审查类审批，从而规定不同的审批期限；根据监管的方式不同，区分事前管制类审批和事后监管类审批，努力减少事前管制类审批，转而采用行政备案、行政检查等事后监管手段；根据行政作用的不同，区分秩序类审批（如税收管理审批）、整序类审批（如各类行政许可）和给付类审批（如社会保障审批） ，主要对整序类审批的项目进行削减，而不对秩序类和给付类审批进行数量上的控制，只要求其减少不必要的手续和环节；等等。只有对各类审批行为进行精细化的分类管理，才能准确评估改革的进程，避免行政审批改革变成一场数字游戏。
注释：
冯威，朱恒顺.认真对待“非行政许可审批”.政治论丛.2009（1）.
胡建淼.行政法学.法律出版社.2003年版.第270页，第257页.
《丽水市人民政府关于公布市直单位非行政许可审批项目保留目录的通知》，丽政发（2011）18号.
姜雪.行政备案的概念及法律属性分析.中国政法大学2011年硕士学位论文.
徐邦友.自负的制度——政府管制的政治学研究.学林出版社.2008年版.第91页.
王克稳.我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范.中国法学.2007（4）.
张兴祥.中国行政许可法的理论与实务.北京大学出版社.2003年版.第19页.
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吴先国.试论行政许可与行政审批的对接.国家行政学院学报.2008（4）.
日本学者南博方对行政作用的分类。他把行政作用大致分为秩序行政作用、整序行政作用和给付行政作用。秩序行政作用是指以维持国家或者公共团体的存续为目的的作用，主要有防卫、警察、财政；整序行政作用是指以整备和形成秩序为目的的作用，主要有环境整序、经济整序、空间整序；给付行政作用是以生活考虑而提供给付为目的的作用，主要有供给行政、社会保障行政、助成行政。[日]南博方著.杨建顺译.行政法（第六版）.中国人民大学出版社.2009年版.第25-33页.
关键词 非行政许可 行政审批 改革之道
作者简介：李丽杰，浙江省丽水市遂昌县人民法院办公室主任、审判员，研究方向：法学；廖明，浙江省丽水市莲城公证处。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-152-03
2001年10月，国务院正式启动行政审批制度改革。随后颁布的《行政许可法》，在总结改革成果的基础上，对行政审批进行了规范。然而该法颁布不久，在实践过程中就产生了“非行政许可审批”的概念，以解决该法不能涵盖全部行政审批事项，但这些事项又需要纳入行政审批改革对象的问题。但是由于行政许可概念存在一定的模糊性，使得一些属于行政许可的审批事项，借着非行政许可审批的名义，游离于《行政许可法》之外，非行政许可审批因此被人们诟病为“在一定程度上消蚀着《行政许可法》的制度力量，甚至成为行政许可制度的掣肘性因素”。 同时，由于行政审批概念的模糊性，让一些似乎不应成为消减对象的行政行为，也被纳入非行政许可审批，成为行政审批改革的对象。我们试图以丽水市为样本，分析当前非行政许可审批存在的问题及原因，并提出改革的建议。
一、法律法规中的行政审批、行政许可和非许可审批
认识非行政许可审批，首先要了解行政审批和行政许可及其关系。一般认为，行政审批是行政许可的上位概念，前者在法律文件上的出现早于后者。
（一）行政审批
在行政审批制度改革之初，行政审批的概念就得到了界定。国务院于2001年出台《关于行政审批制度改革工作的实施意见》后，国务院行政审批制度改革工作领导小组紧接着对该实施意见进行了解释，下发了《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发[2001]1号，以下称为《审改五项原则解释》）。该文件将行政审批定义为：“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”，并明确排除了行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定，将其界定为“行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为”。因此，行政审批的概念最早仅指称外部行政审批。其中“确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”，在理论分类上属于行政确认 。
（二）行政许可
《行政许可法》所调整的行政许可的外延要小于上述行政审批概念的外延。结合《行政许可法》第十二条把“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”作为可以设定行政许可的事项来看，资格资质的认可显然也属于行政许可的范畴。因此，《行政许可法》所定义的行政许可的外延，只比《审改五项原则解释》的行政审批少了行政确认这一项内容。
（三）非行政许可审批
非行政许可审批的概念出现较晚，它是深入推进行政审批制度改革，尤其是在贯彻落实《行政许可法》过程中，为了规范那些不属于行政许可范畴的审批事项，相对于行政许可而提出来的一个概念，国务院办公厅2004年8月6日发布的《关于保留部门非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号），将行政审批这一概念作了一次扩大，最主要的是把政府内部审批项目也视为行政审批，并将其归位到新创造的“非行政许可审批”这个概念中。但该通知对非许可审批未做出明确的定义。
二、非行政许可审批的乱象——以丽水市为样本
国务院办公厅提出“非行政许可审批”的概念后，不少地方政府也按照许可和非许可的划分标准，对行政审批事项进行分类。但是，地方在确定非许可审批的范围时，做了进一步的扩张。以丽水市为例，在该市人民政府2011年对社会公布的市直单位非行政许可审批项目的目录中 ，属于内部审批项目仅为19项，另外还有359项各种类型的行政行为。我们对这些项目进行了逐一分析后，发现当前非行政许可审批存在两大乱象。
（一）许多行政许可事项混迹非行政许可审批
至少有100项明显属于行政许可的项目被错误地划入到非行政许可审批的范畴。如涉及广播电视管理的设立企事业有线广播电视站审核、设置卫星地面接收设施接收境外电视节目；涉及出版物管理的出版物印刷企业的设立和变更的审核、音像制品批发设立和变更的审核；涉及机动车管理的核发临时行驶车号牌、核发机动车检验合格标志；涉及法律服务业管理的公证员执业初审、律师执业审核审查；涉及城市管理的店招、店牌设置审批；涉及交通运输的道路运输经营许可证变更、注销；等等。这些项目均具有准予相对人从事特定活动的本质特征，应归为行政许可。
其次，有一些与行政许可相关的事项，如许可的变更和注销、许可条件的审核，被拆散后归入到了非许可审批。此类项目有“基层法律服务工作者执业证注销”、“国家司法考试报名资格确认审核”、“拆迁补偿安置方案确认”、“文博风险单位认定”等等。事实上，这些审批都属于行政许可证制度的内容 ，应统一纳入行政许可进行管理。
再次，一些行政确认同时兼具行政许可的特征，如车辆、船舶的初始登记，也被列入到非许可审批事项。此类登记一方面具有确认权属的功能，属于行政确认的范畴；另一方面又具有行政许可的特征。 （二）许多不属于行政审批的事项被纳入非许可审批
根据《审改五项原则解释》对行政审批的定义，以及《关于保留部门非行政许可审批项目的通知》所罗列的审批事项，非许可审批应当只有内部审批和行政确认。但是丽水市的非许可审批，在剔除明显应当属于行政许可的事项后，并不止这些内容。其余项目大致可以分为：行政备案、劳动仲裁、行政给付、非营利公共设施管理、税收管理、对外国人的许可、公共基金管理、行政检查等。我们认为，其中的行政备案、劳动仲裁、行政给付、税收管理、行政检查等行政行为，不应视为行政审批。理由分述如下：
1.行政备案。丽水市非许可审批目录中含有“备案”字样的项目有82项，占到21.7%。目前，行政备案的概念和属性，在理论上还缺乏权威的界定。 在众多行政法学教材中，行政备案并没有被作为一个单独的类型进行研究。在立法上，目前只有在地方政府规章层面对行政备案进行过定义。2010年《广州市行政备案管理办法》第二条将其定义为：“行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为。”对于行政机关而言，行政备案仅对相对人报备的材料是否符合形式要求进行审查，应属于事实行为，而不是法律行为。相对人不报送材料的，不影响其从事相关活动的自由，因此行政备案对于相对人而言是一种程序上的义务，不存在从事某种活动“必须经过行政审批机关同意”这个特征，不属于行政审批事项。
2.劳动仲裁。丽水市将“劳动仲裁”也作为非行政许可审批事项。劳动仲裁，是指由劳动争议仲裁委员会对当事人申请仲裁的劳动争议居中公断与裁决。在我国，劳动争议仲裁委员会是由“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成”的机构，在法律上并不属于行政机关，因此劳动仲裁在主体上就不具备行政审批的特征。
3.行政给付。目录中的“办理再就业优惠证”、“受理、终止法律援助和更换法律援助人员审核”、“申购经济适用住房”、“廉租住房年度审核”、“社会保险费缴费登记”等，属于行政给付的范畴。“经过行政机关同意”是行政给付的必然特征，因此在实践中被毫无疑问地视为是行政审批事项。国务院2004年保留的211项非许可审批中，亦有行政给付的身影。但是从行政给付的属性来看，它与行政审批存在明显的区别。行政给付是一种公共服务，旨在增加社会成员的福利，而行政审批是政府管制的方式之一，是“对社会成员的那些涉及他人利益或社会公共利益的行为所作的权威限制，” 两者具有完全不同的行政作用。行政给付是给予相对人一次性的利益，而行政审批是赋予相对人从事某种活动的权利和资格。《审改五项原则解释》列出的14项行政审批适用范围，其中并没有行政给付，从侧面说明行政给付涉及的审批不属于《审改五项原则解釋》所指的行政审批。
4.税收管理。税收管理最大的特点，就是相对人的纳税行为几乎都要征得税务部门的同意。这就使税收管理具备了行政审批的形式特征。但是根据《审改五项原则解释》所列的行政审批适用范围来看，税收管理并不在其中，所以不是严格意义上的行政审批。
5.行政检查。目录中还包含了一些行政检查的内容，如“道路运输驾驶员诚信考核”、“律师事务所年度检查考核”，这些显然不属于行政审批事项。
三、非行政许可审批乱象的成因和后果
（一）乱象的成因
从上述实证分析可以看出，实务中的非许可审批外延，有泛滥之嫌。一些所谓有非许可审批，已经跨入了行政许可的领地，有些则超越了《审改五项原则解释》所定义的行政审批的范围，如行政备案等，被错当成了行政审批。究其原因，我们认为有以下几个方面。
第一，有意或无意曲解行政许可。《行政许可法》对设定行政许可规定了较为严格的条件。也许是行政审批制度改革的进程无法跟上立法的步伐，一些不符合行政许可要求，在实践中又暂时不能被清理的许可事项，为了规避《行政许可法》的规定，“通过执行机关自说自话的解释被纳入到非许可的审批范畴”。 例如，在国务院保留的211项非行政许可事项中，“在境外展示、展销国内出版物审批”、“车辆进京通行证核发”、“暂住证核发”等显然属于行政许可。但同时也必须承认，并非所有将行政许可归属到非许可审批的错误都是为了规避法律的监管。例如在丽水市被错误归类的行政许可项目，都是由法律设定的，并不存在违法的情形。这些错误的发生，也许只是由于没有正确理解法律造成。
第二，行政审批概念飘忽不定。对行政审批概念的认识，早在行政审批改革之前就存在分歧。主要有以下几种观点：（1）行政审批仅是“行政行为中的一个环节（审查、批准），既用于外行为，也可用于内部行为，并且只指行政机关作出的特定行为”。 （2）行政审批是指内部审批，外部审批就是行政许可。 （3）行政审批就是一种行政许可，但只是行政许可的内容之一。 （4）行政许可是行政审批的一部分。（5）行政审批就行政许可。行政审批一词，有时在同一场合都会有不同的含义。例如有人认为行政审批包括审批、核准、审核、备案四种形式，这里的审批既是父概念同时又是子概念。 作为行政审批改革指导性文件的《审改五项原则解释》，虽然对行政审批做出了明确的定义，但是该文件本身在界定行政审批时就存在矛盾。一方面，它在定义行政审批概念时，将其限定为行政许可和行政确认两类行为，但同时又强调其实质是“必须经过行政审批机关同意”，实际上就把它自己所定义的行政审批的内涵给扩大了，导致各地将许多具有这一特征的行政管理行为，无论其是否符合对行政审批所作的定义，都纳入到改革的范围。
第三，误读行政审批制度改革目标。我们认为，造成行政审批、行政许可和非许可审批三者概念混乱的深层次原因，是由于人们对行政审批制度改革的目标存在误读。仔细分析国务院《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的表述可以发现，它所确立的行政审批制度改革的目标有二。一是促使政府由管制型向服务型转变；二是通过减少审批环节，缩短审批时间，提高政府服务效率。这两个目标原本应当是主从关系，即主要目标是转变政府职能，减少政府对市场的行政干预和管制。它所要改革的对象，是那些与经济和市场直接相关的行政管制行为，即主要是指《行政许可法》所规定的行政许可行为，而不包括提供社会保障、行使行政征收权力等内容在内的所有行政审查和批准行为。而减少审批环节、提高审批效率，只是对减少行政管制的附带要求，两者并非并列的关系。但是，当人们忽略了第二目标的前提时，就把诸如社会保障、税收管理等内容，也列入到了行政审批改革的范围，从而无限扩大了非许可审批的外延。而实际上，这些行政行为要么是政府服务职能的体现，要么是政府的基本管理职能，不存在职能转变的问题，所以不应作为第一目标的改革对象。 （二）乱象带来的后果
非许可行政审批外延的泛滥，导致对行政审批改革成果难以进行准确的评价。一方面，在一定程度上造成行政审批制度改革“按下葫芦浮起瓢”的现象。当前对改革成果的一项重要评价内容是行政审批项目的减少比例，例如浙江省就提出过减少“两个三分之一”的目标。但是，当行政备案、公共服务等事项被纳入到非许可审批中时，就自然会出现“按下葫芦浮起瓢”的现象。例如，随着政府监管方式的转变，行政备案在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色。可以说，行政备案的增多，是当前行政审批制度改革的必然结果，是行政管理从事前监管向事后监管转变的必然产物。公共服务亦是如此。当政府向社会提供越来越多的公共服务时，相伴而来的是对提供服务的管理行为，而如果将这些行为都纳入行政审批改革的范围，就容易令人产生错觉，认为行政审批是在边精简边反弹。
另一方面，在一定程度上为行政审批制度改革成果带来了水份。当行政审批充斥着大量的非许可审批后，改革者的精力，被更多地牵扯到如何减少审批项目的数量上来。地方官方也乐于简单地把数量和比例作为衡量改革成功与否的标准，从而相对忽视了行政审批制度改革真正的目标——减少行政对市场的管制。这也为一些部门为了应付检查，上报一些无关紧要的审批，而保留有实质权力的项目提供了空间。行政审批项目表面上的数字减少，并不能反映制度改革的真实情况。
四、改革之道
（一）调整行政审批制度改革的目标
最初的行政审批制度改革以减少行政管制作为自己的主要目标。然而随着改革的推进，其改革目标被掺杂进许多其他的愿景。如有的要把它作为加强行政效能建设的重要载体；有的要把它作为行政管理体制改革的突破口；有的要通过它加强反腐倡廉；还有的想把它作为一项“民心工程”。不同的群体有不同的期望，于是越来越多的所谓非行政许可审批被纳入到行政审批制度改革中来，使这项改革承担了许多不堪承受之重。但是，民众对提高政府行政效能的呼声并不容忽视。无论是行政许可，还是当前的非许可审批，凡是涉及到需要行政机关盖章确认的事项，民众都希望政府能够提高办事效率。如果行政审批制度改革仍然坚持以缩减行政许可项目为主要目标，那么出于对民众需求的呼应，就应当在这项改革之外，另行启动一项可以涵盖更多行政行为，以提高服务效率为主要目标的改革。但是这项改革，必然会覆盖当前的行政审批制度改革。因为转变政府职能、减少行政对市场的管制，本身就是提高行政效率的应有之义。因此，与其另起炉灶进行效能改革，不如把提高服務效率作为行政审批制度改革的首要目标，把减少管制作为提高服务效率的手段之一，从而使改革更加符合实际的需要，目标定位也更加的清晰。
（二）扩大行政审批的内涵和外延
当行政审批制度改革的目标定位于提行政服务效率时，行政审批的概念就需要做重大的调整，使其不再是一个与行政许可基本同义的名词，而是涵盖了行政许可，以及大量当前被纳入非行政许可审批进行管理的行政行为的概念。此时，行政审批可以定义为：行政机关根据法律、法规、行政规章等规范性文件的规定，对相对人申请的行政事项作出同意或者提交的材料予以认可的行为。此时，行政审批就包含了行政许可、行政确认、行政备案、行政给付等行政行为。换言之，就是要承认当前实践对行政审批概念的扩展。
（三）精细化管理行政审批事项
承认对行政审批概念的扩展，并不等于我们认可当前各地以数字论英雄的粗放式改革。如果仅仅是调整行政审批的概念，那么对于实践而言，并没有多大的指导意义。扩展行政审批的概念，不仅是要把众多依申请的行政行为纳入管理的范围，更是要在充分认识被管理对象的基础上，对它们进行更为科学化和精细化的管理。这就需要对各类行政审批进行合理的分类。可以根据审查强度的不同，区分实质审查类审批和形式审查类审批，从而规定不同的审批期限；根据监管的方式不同，区分事前管制类审批和事后监管类审批，努力减少事前管制类审批，转而采用行政备案、行政检查等事后监管手段；根据行政作用的不同，区分秩序类审批（如税收管理审批）、整序类审批（如各类行政许可）和给付类审批（如社会保障审批） ，主要对整序类审批的项目进行削减，而不对秩序类和给付类审批进行数量上的控制，只要求其减少不必要的手续和环节；等等。只有对各类审批行为进行精细化的分类管理，才能准确评估改革的进程，避免行政审批改革变成一场数字游戏。
注释：
冯威，朱恒顺.认真对待“非行政许可审批”.政治论丛.2009（1）.
胡建淼.行政法学.法律出版社.2003年版.第270页，第257页.
《丽水市人民政府关于公布市直单位非行政许可审批项目保留目录的通知》，丽政发（2011）18号.
姜雪.行政备案的概念及法律属性分析.中国政法大学2011年硕士学位论文.
徐邦友.自负的制度——政府管制的政治学研究.学林出版社.2008年版.第91页.
王克稳.我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范.中国法学.2007（4）.
张兴祥.中国行政许可法的理论与实务.北京大学出版社.2003年版.第19页.
熊文钊.现代行政法原理.法律出版社.2000年版.第301页.
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吴先国.试论行政许可与行政审批的对接.国家行政学院学报.2008（4）.
日本学者南博方对行政作用的分类。他把行政作用大致分为秩序行政作用、整序行政作用和给付行政作用。秩序行政作用是指以维持国家或者公共团体的存续为目的的作用，主要有防卫、警察、财政；整序行政作用是指以整备和形成秩序为目的的作用，主要有环境整序、经济整序、空间整序；给付行政作用是以生活考虑而提供给付为目的的作用，主要有供给行政、社会保障行政、助成行政。[日]南博方著.杨建顺译.行政法（第六版）.中国人民大学出版社.2009年版.第25-33页.