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[摘 要] 从制度理论视角来看待美国多校园大学风险管理现象,能使人们了解该现象产生的制度环境因素,以及建立院校风险管理制度对多校园大学规避院校运行风险、提升运行效益所具有的积极意义。这也将为我国公立高校建立有关机制应对风险提供思路。
[关键词] 多校园大学 风险管理 体制因素
美国近一半的州都建有多校园大学①,此类大学由州政府举办,并能获得由财政拨款提供的全部或部分院校经费。进入20世纪80、90年代,美国多校园大学遭遇了外部环境的剧烈变化,包括高等教育公共财政资助持续下降;营利性高等教育机构崛起;高校外部问责范围不断扩大;市场型大学评价兴盛,等等。这些变化提升了多校园大学的运行风险与压力,为此,它们纷纷开始了院校风险管理②的实践与探索。
一、美国多校园大学风险管理实践探微
郭洁的相关调查显示,在20世纪70年代,美国仅有3所多校园大学开展院校风险管理。这一数字在20世纪80年代上升为13所,20世纪90年代达到22所,而截至2008年达到25所。当前,由于各多校园大学在对自身风险问题的识别程度,风险管理资金的投入情况,以及院校高层领导对风险管理实践的支持力度等方面存在差异,不同院校的风险管理实践各不相同,呈现出一定的阶段性(如图1)。
美国多校园大学院校风险管理实践的骄人成果表明,此类机构在遭遇外部环境变化所导致的风险与压力后能够从院校层面做出积极应对。那么,引发美国多校园大学开展自主性院校风险管理实践的动力又是什么呢?
二、制度理论视阈中的多校园大学的风险管理
美国经济学家诺思(North)指出:“制度是一个社会的搏弈规则,更规范地说,它们是为确定人们的相互作用而人为制订、设计的一些约束。”诺思还依据具体制度在制度系统中的作用而把制度分为制度环境和制度安排[2]。辛鸣也认为:“从完整意义上讲,制度其实是一个系统,绝不仅仅是一些规则的集成与组合。”[3]曹淑江在吸取前人研究成果的基础上,进一步明确了制度环境对制度安排的决定性作用:“制度环境可以说是限定了人们可以选择的制度安排的范围,使人们只能在制度环境规定的‘集合’内选择制度安排”。[4]
如果将美国多校园大学风险管理制度视作院校管理所选择的一种制度安排,而将其上位的,美国独特的经济制度、政治制度、教育制度、法律制度等更宏观的制度视作制度环境,那么这二者之间的关系是:美国独特的制度环境决定了多校园大学在院校管理中必须应用风险管理这一特定制度安排。
1. 经济制度环境的影响
在美国自由市场经济条件下,即使是政府举办的公立大学——多校园大学,由于其公共经费只占大学全部运营费用的30%~40%,为了充分获取维持院校存续与发展的经费以及其他资源,它们必然要介入与其他院校的激烈竞争之中。在这种“学术界的竞争”①中,院校所凭借的是各自所拥有的学术声誉,那些声誉高的院校能获得较大资源份额,包括较多的研究基金、私人捐赠、优秀的学者、学生等,从而为其后续发展创造先机;而那些声誉不高的院校所能获得的资源份额就会非常有限,其后续发展也会因之受到限制。因此,后一类院校为了提升学术声誉就必须加大在人力资源市场的投入,以高于市场平均水平的薪资标准来吸引那些具有学术发展前途的年轻教师和资深教授。这一做法迫使那些原本拥有高声誉的院校为确保本校人力资源水平的稳定而必须增加用于“购买”人力资源的资金。这一切所导致的结果是“学术界的竞争”)——一定程度演变为院校之间在资金与财力方面的竞争。
从院校内部看,人力资源投入比例的增长将打破院校的预算平衡,使多数院校都面临对额外资金的需求。因此,一方面院校必须积极寻求新的资金源(这将非常困难),另一方面,努力节省现有运营经费则成为更现实的应对策略,而积极运行有效的风险管理能使院校免除一部分原本必须要消耗的运营经费,从而使院校获得一笔事实上的“额外资金”。此外,运行风险管理还能有效确保院校的平稳运营,使其拥有良好的财务资信,为院校充分利用各类融资手段获取资金以用于自身的规划发展提供条件。由此,运行风险管理制度成为美国多校园大学(以及其他类型高等院校)为提高院校声誉,增强市场竞争力而必然采取的管理措施之一。可以说,美国独特的经济制度环境对多校园大学风险管理制度的产生发挥着强大的作用力。
2. 政治制度环境的影响
美国独特的政治制度环境对多校园大学风险管理制度的产生具有重要影响。美国多校园大学董事会的成员通过民主选举产生,因此董事会成员认为他们首先应当对选民而不是对大学负责。为此,他们要求大学行政管理部门所做的一些工作(如运行院校风险管理制度)可能更多是出于一种政治性的考虑——因为州选民“认为”这样做会收到很好的成效。此外,由于很大程度上依赖州政府的拨款资助,多校园大学必须积极寻求州选民对其组织存在合法性的认同。然而,受一些媒体不公正报道的影响,公立大学往往被牵扯进一些滥用公共资金的丑闻中,这极易破坏院校在公众心目中的良好形象。为此,向公众展示院校内部已经建立起一套完善的风险管理制度,这一做法成为多校园大学证明自身内部运营活动具有合法性与规范性,从而避免在公共资金竞争中丧失自己应得份额而必须采取的应对措施。
3. 教育制度环境的影响
在美国独特的教育制度环境(高等教育管理体制)下,联邦政府仅通过立法和拨款来影响高校的行为,州政府对州内的高校也主要从统筹和协调的角度进行引导和管理,而在政府和高校之间,美国各类高教专业协会积极发挥对高校运营的引导和规范作用。其中,专业协会对高校风险管理实践方面的影响具体体现为以下三方面。第一,高教专业协会积极倡导高校开展院校风险管理。如美国高校董事会联合会、美国大专院校事务官组织,它们联合普华永道公司、全美反舞弊性财务报告委员会发起组织等机构陆续发起了一系列关于在高等教育机构中实施内部控制与风险管理的倡议性公告。第二,高教风险服务相关机构致力于不断提高大学风险管理的实践水平,如全美高等教育风险管理中心(National Center for Higher Education Risk Management)、大学风险管理与保险学会(University Risk Management and Insurance Association)等通过为其会员提供与高校风险管理相关的信息咨询、专业人员培训等服务,提高大学风险管理的实践水平。第三,一些高教专业协会还承担着规范大学院校风险管理的职责。例如,美国公共会计师注册组织(American Institute of Certified Public Accountants,该组织吸纳了全美范围内公立高校的会计师,其颁布的专业规范具有法律约束力)于2006年5月1日发布了关于公共机构财务审计标准的112号公告。该公告特别指出:“如果一个院校的风险管理项目是无效的,审计人员要将之总结为:该院校的内部控制存在实质性缺陷”[5]。
美国独特的教育制度环境决定了多校园大学风险管理是在承受外部环境压力下院校的一种自主性管理活动,就这一点看,教育制度环境决定了多校园大学风险管理制度的具体形式。
4. 法律制度环境的影响
在美国的法律制度环境中,用法人制度来处理大学与政府、大学与社会,乃至大学与个人的关系是一种基本的做法。法人制度的一个基本特点是财产独立性。在将多校园大学视为一般民法意义上的法人时,这一特点的具体体现之一是:大学要承担起自身在各类运营活动中可能遭遇的法律赔偿责任(这仅是就法人财产权的“责”这一方面而言)。美国大学作为一个一般民事主体遭受来自社会各方面的诉讼本不是一个新鲜的话题,但是,随着近年来法律赔偿数额的飚升,此类事件对美国大学财务运营可持续性的影响开始发生了从量到质的转变,尤其是对多数一直以来受到政府持续递减财政拨款之危害的多校园大学,巨额法律赔偿所可能带来的财务压力令其难以为继[6]。为此,在相当多的多校园大学中,以大学系统为单位运行的各类风险自保计划为院校面对此类事件提供了必要的融资手段。此外,院校还不断扩大内部风险管理的范围,以控制和降低法律赔偿风险对院校财务的危害。因此,法律制度环境对多校园大学风险管理制度的产生也具有重要影响。
综上所述,美国多校园大学风险管理制度正是受到院校所处其中的经济、政治、教育和法律制度环境的共同作用影响而产生并得以发展的[7]。该项管理制度的运行对多校园大学不断提高自身运行效益,从而更好应对外部环境变化所导致的风险和压力提供了帮助。
三、启示
基于制度理论视角对美国多校园大学风险管理现象进行解读,有助于人们理解、把握导致中国公立高校风险现象的体制诱因。众所周知,当前我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期,这导致公立高校院校管理制度这一微观制度安排的外部制度环境处于一种“已破非立”的过渡状态:一方面是原有制度环境的作用力在不断弱化、消解,另一方面是新的制度环境尚未充分发展成熟,难以发挥其正向作用力。对比美国多校园大学外部制度环境的作用力而言,我国公立高校所处的外部制度环境对院校管理制度这一微观制度安排所能发挥的积极影响非常有限,这出于以下几方面原因:法律制度环境中的部分规则尚不完善(如关于公立大学法人制度的法律文本的阐述偏于概括,既可能导致高校在实际行使自主权时僭越,也可能为外部机构侵害高校自主权埋下伏笔);经济制度环境所应具有的调节功能孱弱(社会主义市场机制尚未臻于成熟);高教制度环境中存在功能“怪圈”——政府与大学在相互权责关系上的“越位”,政治制度环境中的有效公立大学治理制度缺失。正是这些来自外部制度环境的影响导致高校缺乏风险意识,缺乏规避风险的内在动力,并进而诱发公立高校诸多现实风险问题。如何有效推进公立高校自主运行院校层次的风险管理制度,成为从根本上治理当前中国公立高校风险问题的关键。因此,研究与分析美国多校园大学风险管理现象产生与发展的外部制度环境,能为我们今后探索环绕在中国公立高校风险问题之外的体制因素提供一个对比分析的框架,为我们构建出一套更加缜密,同时也更加切实可行的公立高校风险治理策略提供借鉴。
参考文献:
[1] 郭洁.美国多校园大学的风险管理[M].北京:教育科学出版社,2010:78、81.
[2] Douglass C North. Institution,Institutional Change and Economics Performance[M]. Cambridge:Cambridge University Press,1985:3-4.
[3] 辛鸣.关于制度哲学的理论建构[M].北京:人民出版社,2005:93-102.
[4] 曹淑江.教育制度和教育组织的经济学分析[M].北京:北京师范大学出版社,2004:13-14.
[5] AICPA. Statement of Auditing No. 112[EB/OL]:5-6. [2010-2-3].http://www.aicpa.org/download/members/div/auditstd/AU-00325.pdf.
[6] Farrell F. Elizabeth. Colleges’ Risk Managers Face a Rising Tide of Litigation[J/OL] The Chronicle of Higher Education,http://www.eric.ed.gov.2007-10-08.
[7] 郭洁.美国多校园大学的风险管理[M].北京:教育科学出版社,2010:143-148.
(作者单位:郭宁,浙江理工大学外国语学院;郭洁,陕西师范大学教育学院)
编辑:邓明茜
注:
① 多校园大学(系统)在英文中的对应词汇为“multi-campus university”,此类大学是由两个或两个以上校园共同组成的集合体。美国多校园大学均为公立大学。
② 本文所论及的大学风险是指那些对大学组织实现自身各个层次目标与使命的能力可能造成负面影响的事件或状态。大学风险管理是大学院校在建立一定的风险管理机构,委任专职的风险管理人员,设立一定的风险管理制度与程序的基础上,通过对院校的各类活动进行规划、领导、控制,从而达到使意外或不良事件对院校所造成的负面影响最小化,使损失控制在一个合理范围内的过程。全面风险管理是指大学院校风险管理的范围容纳了院校运行的不同方面与层次,是院校风险管理的最高阶段。
① “学术界的竞争”在丹尼尔·若雷等的著作《从战略到变革,高校战略规划实施》中有详细的描述,这里笔者只是从最抽象的意义上对其展开描述。
[关键词] 多校园大学 风险管理 体制因素
美国近一半的州都建有多校园大学①,此类大学由州政府举办,并能获得由财政拨款提供的全部或部分院校经费。进入20世纪80、90年代,美国多校园大学遭遇了外部环境的剧烈变化,包括高等教育公共财政资助持续下降;营利性高等教育机构崛起;高校外部问责范围不断扩大;市场型大学评价兴盛,等等。这些变化提升了多校园大学的运行风险与压力,为此,它们纷纷开始了院校风险管理②的实践与探索。
一、美国多校园大学风险管理实践探微
郭洁的相关调查显示,在20世纪70年代,美国仅有3所多校园大学开展院校风险管理。这一数字在20世纪80年代上升为13所,20世纪90年代达到22所,而截至2008年达到25所。当前,由于各多校园大学在对自身风险问题的识别程度,风险管理资金的投入情况,以及院校高层领导对风险管理实践的支持力度等方面存在差异,不同院校的风险管理实践各不相同,呈现出一定的阶段性(如图1)。
美国多校园大学院校风险管理实践的骄人成果表明,此类机构在遭遇外部环境变化所导致的风险与压力后能够从院校层面做出积极应对。那么,引发美国多校园大学开展自主性院校风险管理实践的动力又是什么呢?
二、制度理论视阈中的多校园大学的风险管理
美国经济学家诺思(North)指出:“制度是一个社会的搏弈规则,更规范地说,它们是为确定人们的相互作用而人为制订、设计的一些约束。”诺思还依据具体制度在制度系统中的作用而把制度分为制度环境和制度安排[2]。辛鸣也认为:“从完整意义上讲,制度其实是一个系统,绝不仅仅是一些规则的集成与组合。”[3]曹淑江在吸取前人研究成果的基础上,进一步明确了制度环境对制度安排的决定性作用:“制度环境可以说是限定了人们可以选择的制度安排的范围,使人们只能在制度环境规定的‘集合’内选择制度安排”。[4]
如果将美国多校园大学风险管理制度视作院校管理所选择的一种制度安排,而将其上位的,美国独特的经济制度、政治制度、教育制度、法律制度等更宏观的制度视作制度环境,那么这二者之间的关系是:美国独特的制度环境决定了多校园大学在院校管理中必须应用风险管理这一特定制度安排。
1. 经济制度环境的影响
在美国自由市场经济条件下,即使是政府举办的公立大学——多校园大学,由于其公共经费只占大学全部运营费用的30%~40%,为了充分获取维持院校存续与发展的经费以及其他资源,它们必然要介入与其他院校的激烈竞争之中。在这种“学术界的竞争”①中,院校所凭借的是各自所拥有的学术声誉,那些声誉高的院校能获得较大资源份额,包括较多的研究基金、私人捐赠、优秀的学者、学生等,从而为其后续发展创造先机;而那些声誉不高的院校所能获得的资源份额就会非常有限,其后续发展也会因之受到限制。因此,后一类院校为了提升学术声誉就必须加大在人力资源市场的投入,以高于市场平均水平的薪资标准来吸引那些具有学术发展前途的年轻教师和资深教授。这一做法迫使那些原本拥有高声誉的院校为确保本校人力资源水平的稳定而必须增加用于“购买”人力资源的资金。这一切所导致的结果是“学术界的竞争”)——一定程度演变为院校之间在资金与财力方面的竞争。
从院校内部看,人力资源投入比例的增长将打破院校的预算平衡,使多数院校都面临对额外资金的需求。因此,一方面院校必须积极寻求新的资金源(这将非常困难),另一方面,努力节省现有运营经费则成为更现实的应对策略,而积极运行有效的风险管理能使院校免除一部分原本必须要消耗的运营经费,从而使院校获得一笔事实上的“额外资金”。此外,运行风险管理还能有效确保院校的平稳运营,使其拥有良好的财务资信,为院校充分利用各类融资手段获取资金以用于自身的规划发展提供条件。由此,运行风险管理制度成为美国多校园大学(以及其他类型高等院校)为提高院校声誉,增强市场竞争力而必然采取的管理措施之一。可以说,美国独特的经济制度环境对多校园大学风险管理制度的产生发挥着强大的作用力。
2. 政治制度环境的影响
美国独特的政治制度环境对多校园大学风险管理制度的产生具有重要影响。美国多校园大学董事会的成员通过民主选举产生,因此董事会成员认为他们首先应当对选民而不是对大学负责。为此,他们要求大学行政管理部门所做的一些工作(如运行院校风险管理制度)可能更多是出于一种政治性的考虑——因为州选民“认为”这样做会收到很好的成效。此外,由于很大程度上依赖州政府的拨款资助,多校园大学必须积极寻求州选民对其组织存在合法性的认同。然而,受一些媒体不公正报道的影响,公立大学往往被牵扯进一些滥用公共资金的丑闻中,这极易破坏院校在公众心目中的良好形象。为此,向公众展示院校内部已经建立起一套完善的风险管理制度,这一做法成为多校园大学证明自身内部运营活动具有合法性与规范性,从而避免在公共资金竞争中丧失自己应得份额而必须采取的应对措施。
3. 教育制度环境的影响
在美国独特的教育制度环境(高等教育管理体制)下,联邦政府仅通过立法和拨款来影响高校的行为,州政府对州内的高校也主要从统筹和协调的角度进行引导和管理,而在政府和高校之间,美国各类高教专业协会积极发挥对高校运营的引导和规范作用。其中,专业协会对高校风险管理实践方面的影响具体体现为以下三方面。第一,高教专业协会积极倡导高校开展院校风险管理。如美国高校董事会联合会、美国大专院校事务官组织,它们联合普华永道公司、全美反舞弊性财务报告委员会发起组织等机构陆续发起了一系列关于在高等教育机构中实施内部控制与风险管理的倡议性公告。第二,高教风险服务相关机构致力于不断提高大学风险管理的实践水平,如全美高等教育风险管理中心(National Center for Higher Education Risk Management)、大学风险管理与保险学会(University Risk Management and Insurance Association)等通过为其会员提供与高校风险管理相关的信息咨询、专业人员培训等服务,提高大学风险管理的实践水平。第三,一些高教专业协会还承担着规范大学院校风险管理的职责。例如,美国公共会计师注册组织(American Institute of Certified Public Accountants,该组织吸纳了全美范围内公立高校的会计师,其颁布的专业规范具有法律约束力)于2006年5月1日发布了关于公共机构财务审计标准的112号公告。该公告特别指出:“如果一个院校的风险管理项目是无效的,审计人员要将之总结为:该院校的内部控制存在实质性缺陷”[5]。
美国独特的教育制度环境决定了多校园大学风险管理是在承受外部环境压力下院校的一种自主性管理活动,就这一点看,教育制度环境决定了多校园大学风险管理制度的具体形式。
4. 法律制度环境的影响
在美国的法律制度环境中,用法人制度来处理大学与政府、大学与社会,乃至大学与个人的关系是一种基本的做法。法人制度的一个基本特点是财产独立性。在将多校园大学视为一般民法意义上的法人时,这一特点的具体体现之一是:大学要承担起自身在各类运营活动中可能遭遇的法律赔偿责任(这仅是就法人财产权的“责”这一方面而言)。美国大学作为一个一般民事主体遭受来自社会各方面的诉讼本不是一个新鲜的话题,但是,随着近年来法律赔偿数额的飚升,此类事件对美国大学财务运营可持续性的影响开始发生了从量到质的转变,尤其是对多数一直以来受到政府持续递减财政拨款之危害的多校园大学,巨额法律赔偿所可能带来的财务压力令其难以为继[6]。为此,在相当多的多校园大学中,以大学系统为单位运行的各类风险自保计划为院校面对此类事件提供了必要的融资手段。此外,院校还不断扩大内部风险管理的范围,以控制和降低法律赔偿风险对院校财务的危害。因此,法律制度环境对多校园大学风险管理制度的产生也具有重要影响。
综上所述,美国多校园大学风险管理制度正是受到院校所处其中的经济、政治、教育和法律制度环境的共同作用影响而产生并得以发展的[7]。该项管理制度的运行对多校园大学不断提高自身运行效益,从而更好应对外部环境变化所导致的风险和压力提供了帮助。
三、启示
基于制度理论视角对美国多校园大学风险管理现象进行解读,有助于人们理解、把握导致中国公立高校风险现象的体制诱因。众所周知,当前我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期,这导致公立高校院校管理制度这一微观制度安排的外部制度环境处于一种“已破非立”的过渡状态:一方面是原有制度环境的作用力在不断弱化、消解,另一方面是新的制度环境尚未充分发展成熟,难以发挥其正向作用力。对比美国多校园大学外部制度环境的作用力而言,我国公立高校所处的外部制度环境对院校管理制度这一微观制度安排所能发挥的积极影响非常有限,这出于以下几方面原因:法律制度环境中的部分规则尚不完善(如关于公立大学法人制度的法律文本的阐述偏于概括,既可能导致高校在实际行使自主权时僭越,也可能为外部机构侵害高校自主权埋下伏笔);经济制度环境所应具有的调节功能孱弱(社会主义市场机制尚未臻于成熟);高教制度环境中存在功能“怪圈”——政府与大学在相互权责关系上的“越位”,政治制度环境中的有效公立大学治理制度缺失。正是这些来自外部制度环境的影响导致高校缺乏风险意识,缺乏规避风险的内在动力,并进而诱发公立高校诸多现实风险问题。如何有效推进公立高校自主运行院校层次的风险管理制度,成为从根本上治理当前中国公立高校风险问题的关键。因此,研究与分析美国多校园大学风险管理现象产生与发展的外部制度环境,能为我们今后探索环绕在中国公立高校风险问题之外的体制因素提供一个对比分析的框架,为我们构建出一套更加缜密,同时也更加切实可行的公立高校风险治理策略提供借鉴。
参考文献:
[1] 郭洁.美国多校园大学的风险管理[M].北京:教育科学出版社,2010:78、81.
[2] Douglass C North. Institution,Institutional Change and Economics Performance[M]. Cambridge:Cambridge University Press,1985:3-4.
[3] 辛鸣.关于制度哲学的理论建构[M].北京:人民出版社,2005:93-102.
[4] 曹淑江.教育制度和教育组织的经济学分析[M].北京:北京师范大学出版社,2004:13-14.
[5] AICPA. Statement of Auditing No. 112[EB/OL]:5-6. [2010-2-3].http://www.aicpa.org/download/members/div/auditstd/AU-00325.pdf.
[6] Farrell F. Elizabeth. Colleges’ Risk Managers Face a Rising Tide of Litigation[J/OL] The Chronicle of Higher Education,http://www.eric.ed.gov.2007-10-08.
[7] 郭洁.美国多校园大学的风险管理[M].北京:教育科学出版社,2010:143-148.
(作者单位:郭宁,浙江理工大学外国语学院;郭洁,陕西师范大学教育学院)
编辑:邓明茜
注:
① 多校园大学(系统)在英文中的对应词汇为“multi-campus university”,此类大学是由两个或两个以上校园共同组成的集合体。美国多校园大学均为公立大学。
② 本文所论及的大学风险是指那些对大学组织实现自身各个层次目标与使命的能力可能造成负面影响的事件或状态。大学风险管理是大学院校在建立一定的风险管理机构,委任专职的风险管理人员,设立一定的风险管理制度与程序的基础上,通过对院校的各类活动进行规划、领导、控制,从而达到使意外或不良事件对院校所造成的负面影响最小化,使损失控制在一个合理范围内的过程。全面风险管理是指大学院校风险管理的范围容纳了院校运行的不同方面与层次,是院校风险管理的最高阶段。
① “学术界的竞争”在丹尼尔·若雷等的著作《从战略到变革,高校战略规划实施》中有详细的描述,这里笔者只是从最抽象的意义上对其展开描述。