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菅直人内阁的外交政策带有大资产阶级的影子，而本质上代表了市民、中小资产阶级、工商业阶层的利益。其外交政策在内因上受到了日本历史文化因素、政府、舆论、社会民众等多层面因素的影响；在外因上受到了国际体制——发达国家、地区因素、大国的关系博弈，异质国家繁荣与崛起等因素的影响。
菅直人内阁于2010年6月8日开始执政以后，以现实主义外交思想为指导，以日美同盟为日本外交的基轴，日美双方不仅就日美两国关系，还包括双边政策、亚太地区局势、全球性课题进行紧密合作。除了对美国外交以外，亚洲外交成为菅直人内阁外交中最重要的课题，其重要性仅次于对美关系。本文尝试一种以定性为基本坐标，研究外交政策成因的要素因果分析方法，即以定性、内因、外因、内外联动因素、个人因素这五个核心要素来分析菅直人内阁外交政策的成因。
定 性
由于日本是发达的资本主义国家，因此，其在绝大多数国际政策上，和发达国家集团保持一致。首先，菅直人内阁不仅重视日美同盟，将其作为日本对外政策中的一个纲领性的指针，而且还要继续深化日美同盟，通过日美同盟与发达国家集团紧密联合，站稳本国在这一集团中一席之地。其他的国际政策，都随着这一纲领性的指针而展开。这种政策不仅取决于日本国家的性质，也和日本的民族性有关。日本的民族性中，谦虚谨慎，喜欢学习，向先进看齐，向强者学习，甚至依附于强者，是一个很重要的方面。因此，包括菅直人内阁在内的战后日本历届内阁的外交政策中，都有程度不同的表现。其次，作为资本主义政治经济体制的日本，必然以资本主义的意识形态、价值观念为主导。因此，无论日本任何政党或领导人上台执政，都不可避免地要在外交上带有这方面的属性与痕迹。所有这些都对日本菅直人内阁的外交政策产生了根本性的影响。
菅直人内阁的外交政策带有大资产阶级的影子，而本质上代表了市民、中小资产阶级、工商业阶层的利益。之所以说具有大资产阶级的影子，是因为日本的大资产阶级、财界普遍强调要搞好同美国的关系。尽管日美贸易已经退居日本对外贸易的第二位，但是，在投资和金融领域，美国仍然是日本依赖最大的国家。而菅直人内阁也强调了这一点，说明受到了这个阶层的影响，并在某种程度上代表他们。但从菅直人个人的出身和民主党主要领导人、成员的构成来看，尽管有一些属于大资产阶级出身的领导人，如鸠山、冈田克也等，但大多数并不属于大资产阶级，而主要是市民和中小资产阶级。尤其是菅直人本身，出身市民家庭，本人的议员薪金大部分发给了秘书和身边的工作人员，并没有因为从政而致富或改变阶级属性，仅仅属于工薪一族。他要更多地开辟中国市场的想法基本上属于市民阶级要利用中国市场提振日本经济，提高居民就业率和市民生活水平的阶层利益诉求。当然，这种要求也照顾到了工商业资产阶级、大资产阶级获取中国稳定市场，谋求更大发展的意愿。
内 因
一个国家外交政策的内因包括历史文化因素，生存安全需求，经济因素，价值实现需求因素，政府、舆论、社会民众等多层面的影响因素。
在历史文化因素方面，日本是一个曾经历过明治维新、中日甲午战争、日俄战争、第一次世界大战、第二次世界大战、战后经济崛起等历史，大成大败的发达资本主义国家。近代长期以来，在亚洲地区各方面都居于领先地位。作为一个经济上的大国，地理上的小国，日本始终具有一种矛盾的心态，既有君临天下的优越感，甚至是傲慢，主要表现在对亚洲等发展中国家和地区；又有一种极度谦虚的自卑感，主要表现在对欧美发达国家方面。菅直人内阁在一定程度上力争超越于欧美关系和亚太关系的矛盾状态，重视全球性课题的外交。
菅直人内阁为什么特别重视全球领域的外交问题？很重要的因素是沿袭了日本要争当大国的历史传统。这不仅由日本的经济实力所决定，而且，近代以后曾经多次辉煌，这种历史的精神遗产使日本领导人轻易不会遵循一种中小国家的国际战略，而必然要走一种大国路线。全球领域的问题是展示大国风采的国际舞台，日本在这些问题上一向积极参与，甚至要占据主导地位。而且，这一类问题和抽象的政治大国不同，是各国、各地区所面临、难以解决、关系到人类命运和民生的重要问题，致力于此容易赢得国际声望。菅直人内阁表明了这种意向，本质上也是追求大国影响力的一种外交政策。同时，也和日本追求实现自身的国家价值因素有关。但是，由于受美国的制约和近年来国力削弱的影响，日本虽然有心加大这方面的外交投入，但实际上也不可能有很大的投入，因此，影响效果也比较有限。这种情况也和日本民族性格中的矛盾心态有关。
从1990年泡沫经济破灭，日本经济度过了大体上20年的历史性萧条时期，历届日本政府都想恢复经济，但却陷入回天乏力的困境。人民生活安定、富裕，但是，长期以来，相对于发展中经济体而言，一直缺乏明显的提高，甚至，在世界性金融危机中有一定程度的下降。对于国力的相对日趋下降和民众社会生活中存在的问题，整个日本社会处于一种空前焦虑的状态中。因此，菅直人内阁开始意识到经济问题的严重性。其经济政策基本上延续鸠山内阁时期重视环境、能源新技术，将医疗和看护作为促进经济的新增长点，大力发展旅游经济，将旅游提升到“旅游立国”的高度，面对亚洲等新兴市场国家振兴出口，发挥日本经济金融实力，扩大投资。
在生存安全需求方面，就内因而言，日本作为治理良好的发达国家，国内基本上没有大的问题，包括没有大的民族问题，没有大的贫富差距问题，也没有民众对制度的明显不满。虽然执政者政策也经常出现问题和失误，但是，民众不满的矛头一般仅仅是针对内阁领导人，而不是国家和制度本身。特别是由于天皇作为日本国家的象征，超脱于具体的政治之外，因此也不会出现政治错误，日本民众对于天皇和皇室都比较尊敬和爱戴，这对于日本国内的稳定发挥了很大的作用。但是，在菅直人内阁执政的今天，20年经济的漫长萧条和乏力，日本民众这种在世界上实现本国价值的心愿也有很大的减退。因此，菅直人内阁在国际问题上基本上保持一种比较低调的姿态，日本国家的价值实现需求更多地表现在解决人类遇到的生存与发展、一些带有全局性的问题上，这也是菅直人内阁着力关注全球性问题的原因所在。
菅直人内阁成员中，包括内阁以外民主党的主要领导人基本上不懂经济，因此，他们目前为止，尚没有表现出在外交层面上支撑日本经济恢复与发展的力度。但正是由于经济问题的严峻性，再不加大力度干预经济恢复将使日本的国力加速下降，因此，不懂经济的菅直人内阁也将被迫学习经济知识，通过加大外交力度来促进日本海外市场，尤其是扩大以中国为主的亚洲市场，菅直人首相在多次谈话中已经明确表现出了这一政策方向。这是日本政府加大对中国经济外交力度的原因。
另外，政府、舆论、社会民众的因素也影响了菅直人内阁的外交政策。国内多位知名日本问题专家张可喜、高洪等都指出，菅直人内阁的政治路线就是回归官僚，回归美国，回归自民党。①回归官僚就是依靠官僚制定政策，回归美国就是在国际政治和外交上向美国靠拢，回归自民党就是全面向自民党过去的内外路线靠拢。之所以出现这种情况和倾向，就与日本国内政府系统官僚对鸠山内阁的抵抗，国内舆论对其内外政策猛烈的抨击和关键时期民众舆论调查的政策倾向、内阁支持率有关。
外 因
影响菅直人内阁外交政策的外因是指日本国家以外的世界或国际性事物对日本政府发挥作用的一些要素。包括国际体制——发达国家主导国际政治经济局势的地位，地区因素的影响，既包括地区内正面因素的积极影响，也包括地区内不安定因素的威胁，大国的关系博弈，异质国家繁荣与崛起的喜忧等因素的影响。
战后以来，以美国为首的发达国家长期主导着国际政治经济局势，发展中国家只是这一体制的参与因素,难以真正影响国际政治经济格局。因此，日本外交习惯上不仅作为发达国家的一员，而且，也完全保持维护发达国家主导世界、与发达国家共进退的大政策与体制。八国首脑会议历来是日本最热衷参加的发达国家影响世界的体制之一，日本从来都尽可能地利用这一机制发挥影响。菅直人内内阁基本上延续了鸠山内阁作沟通发达国家与发展中国家之间桥梁的这一外交定位。实质上是要借重与发展中国家的沟通来加强日本在发达国家阵营中的地位，表明日本不仅仅是代表东方一国的发达国家，还具有身后众多亚洲中小国家的代表性。但本质上日本并没有脱离发达国家的定位，在世界气候等重大问题上都具有发达国家的政策特色，除了自身承担减排责任，也强烈要求发展中国家承减排担责任。甚至，将本国的减排和美国的减排相挂钩，而美国的减排又和中国等发展中国家的减排相挂钩。因此，日本的减排政策本质上是和发展中国家减排相挂钩的政策，也就是攀比发展中国家的政策。
美国是影响日本外交政策的最大外部因素。战后长期以来，日本的国际政策完全以美国的国际政策和国际战略为指针，所谓“日美基轴”本质上是日本以美国的国际政策为基轴。但是，到了民主党执政以后，由于民主党的三驾马车小泽、鸠山和菅直人三人中，主张与美国争取对等地位的小泽和鸠山在鸠山内阁时期占据主导地位，实行争取与美国对等地位的外交战略，在外交上明确脱离美国影响下的轨道，一方面推进回归亚洲的政策；一方面推行没有美国参加、甚至是忽略美国的东亚共同体构想。其结果，遭到美国的严厉报复，美国不仅在整体上冷淡和批评鸠山政权，在基地转移等问题上对鸠山内阁的要求毫不让步，迫使鸠山支持率急剧下降，被迫辞职。菅直人内阁汲取鸠山因抗衡美国失败的教训，不仅不再与美国抗衡，而且，走向另外一个极端，全面倒向追随美国。2010年上半年，美国在对台军售、南海等问题上采取了强力制约中国的政策。2010年夏季，因为黄海军演问题，中美两国相互抗衡颇为激烈。菅直人内阁对美国制约中国的政策心领神会，看到有机可乘，借9月7日发生的中日撞船事件采取了违反惯例，以日本国内法处理中国船长的强硬做法，明显带有紧跟美国制约中国战略、借机打压中国，向美国示好的意图。起码，这是强硬处理撞船事件的重要外部原因之一。
日本的重要外交政策，大都和地区因素有关，十分关注地区形势。当然，日本最重视的地区政策就是本国所在亚洲地区的政策。因此，亚洲地区的态势变化对日本的外交政策调整发挥了很大的影响。东亚、印度等亚洲发展中国家经济的繁荣使日本要充分利用这一地区的活力，扩大对亚洲市场的占有率，让亚洲的活力滋养日本的经济恢复和增长。因此，菅直人内阁在经济政策上延续了鸠山内阁的做法——继续进行回归亚洲的政策。但是，在政治上，日本仍然没有放弃携美制亚的传统。日本对中国力量的崛起有些惴惴不安，甚至是恐惧。因此，菅直人内阁要通过强化与美国的合作来抑制亚洲地区对本国不利的因素。
同时，菅直人内阁的地区政策出现了改变鸠山地区政策大方向的迹象。鸠山内阁最重视的地区政策是要推进东亚共同体，菅直人内阁尽管仍然比较重视东亚共同体构想，但已经降低了其地位，停留在口头的重视上，而缺乏实际的推进行动。菅直人内阁在地区合作问题上最重视的是参加环太平洋伙伴合作协定（TPP），因为美国是这一合作机制的主导国家，菅直人内阁要加入这一机制，虽然有开拓日本新发展机遇的考虑，但也有追随美国就不会犯错误的心态。特别是其内阁中的亲美派前原外相更强烈地主张日本应该加入该机制。但是，由于这种主张受到了包括农民在内农业领域人士和相关机构的强烈抵制，这一靠近美国的政策能否最后实现尚未确定。
维系大国关系的平衡，也是影响菅直人内阁外交政策的一个重要外部因素。从历史和现实上的因素来看，日本有诸多的理由不喜欢俄国，但是，日本却努力拉近同俄国的关系，在不得不强调北方领土问题时强调一下，而实质上，菅直人内阁却想尽可能淡化这一难以解决的争端，推进与俄国政治经济两个关系的轮子强力运转②，以摆脱在东北亚地区外交上的薄弱环节，平衡大国关系。菅直人内阁继承了小泉时期在亚洲重视印度，平衡中国的方针。日印双方正在加紧缔结促进两国间贸易、投资自由化的经济伙伴关系协定（EPA）谈判。日印相互靠近，加强经济上的战略合作固然有自身国家的政治经济发展需要，但也包含有制约中国的战略考虑。
内外联动因素
对于外交政策发挥影响和制约的一些因素有时既不能将其看作是单纯的内因，也不能将其看作是单纯的外因，难以截然分开内外的特点。在影响菅直人内阁外交政策的因素中，也存在着这样的因素。
普天间和冲绳美国军事基地问题对日本政府外交政策的制定来说，既有内因，又有外因，内外联动的因素十分密切。从内因的角度而言，转移普天间基地是冲绳当地受害民众心底的呼声。如何处理这一问题关系到中央政府与地方的关系，对比较特殊的地区——冲绳民众的态度问题。因为在近代历史上，不仅明治政府灭亡了一个对中国保有朝贡关系的独立国家——琉球王国，而且，在第二次世界大战中，冲绳地区成为最残酷的战场之一。而在二战以后，这个地区又成为日本经济最落后的地区。因此，无论是冲绳地方，还是日本中央政府，都感到对冲绳的欠债太多。在这种情况下，迫于冲绳地方的压力，日本政府不得不首先提出对居民生活危害最大的普天间基地的转移问题。但是，就外部因素的美国而言，不可能轻易对日本做出让步，即使美国可以答应搬迁，也必须由日本做出相应保证，给美国提供不损害美国战略战术地位和打击力量发挥的替代场所。这个问题处理不好，不仅要损害日本政府在国内的统治威信，而且也将损害日美关系。在此问题上，菅直人内阁继承了鸠山内阁的外交成果，采取内外俱压的两面政策。一方面，对美国表示必须不打折扣地实行搬迁；而另一方面，则更主要的是对冲绳施压，让冲绳不能提出过高、过分的要求，能在冲绳县内实现搬迁已经是日本政府尽了最大努力的结果。这种对策，总算解决了对冲绳、对美国政策的两难困境。
菅直人内阁在全球问题上的抱负与尴尬也体现了内外联动因素的制约。在全球核不扩散问题上，日本作为核武器受害国一直坚持无核三原则，即“不拥有、不制造、不运进核武器”。在日本国内，日本一部分右派、右翼势力长期主张日本要开发核武器。冷战结束以后，一部分鼓吹日本成为普通国家的政治势力主张日本推行无核三原则不利于日本成为普通国家，菅直人内阁的冈田克也外相，仙谷由人官房长官都曾经表示反对“无核三原则”的法制化。③其理由在于法制化将束缚日本的手脚，不利于日本可能具有的核遏制威慑能力。所以，即使菅直人首相个人想推进日本国内“无核三原则”的法制化，实现比现在的无核政策更彻底的无核法制，在其国内也将遭遇巨大的阻力。而推动国际上的无核化运动则更不乐观。不仅作为日本死对头的朝鲜已经掌握有核武器，对于英、法、俄、巴、以等有核国家日本几乎没有什么影响力。而对美国这样的盟主国家，日本则更难以施加影响。只有当美国倡导无核化的时候，日本辅助加以推动才可能发挥一些作用，而当美国仅仅是口头表态，仅仅将其作为一种姿态和政治口号时，日本其实很难发挥什么作用。因此，日本作为无核国家在推进全球无核化这样的问题上，无论是国内，还是国际，都在制约着其政策的实效性。
个人因素
领导人的个人因素经常会对国家政策发挥各种各样的影响，当然也会对外交政策产生影响。菅直人内阁的外交政策也受菅直人本人、前原诚司外相等个人因素的影响。菅直人的个人经历、个性和信念等也开始对日本的外交政策发挥影响。
菅直人在东京工业大学读书期间就热衷于政治运动，曾经是该大学红卫兵运动的领袖。70年代，菅直人加入了日本的的市民运动，凭着对政治的满腔热情和能言善辩的口才逐渐成为一个政治新秀。在遭遇3次议员竞选失败以后，终于在1980年首次当选众议员。1983年曾经作为3000名日本青年中的一员访问中国，以后十多次访华，对中国具有较好的感情。在2003年他追查小泉内阁3位大臣未缴纳养老金事件时，突然被曝出他自己也曾经几个月未纳年金。这使他迫于压力不得不辞掉民主党代表的职务，远离政界，云游四国88个观音寺参禅。之后被发现是行政部门忘记记录的一次疏漏，而并非他个人有意偷漏。作为平民政治家的菅直人一身清廉，被认为是日本战后最廉洁的政治家之一。即使在任首相以后，他还没有自有产权的住房，而租住别人的公寓。这在全世界各国政要人物中也极其罕见。这些经历给他的政治生涯和政策以深刻的影响。使他既务实顽强，关心民众的疾苦，又具有现实主义精神。他坚决主张建立一个不被金钱涂污的清廉政治，最大的重点是关注民生，增加就业，提高社会保障水平。④
现实主义的外交路线使他更倾向于密切与美国的关系，以日美基轴关系为基础开展日本外交。同时，也不放弃利用中国经济增长的机遇。他坚持大力发展与中国的经贸合作关系，和中国共同推动地区合作。但是，也希望通过将中国拉入八国集团等组织，以国际社会的力量制约中国，规范中国。这说明菅直人首先在对中国比较友好的同时，也怀有深刻的戒心和无奈。同时，他善于搞市民运动的作风也不恰当地带入了外交决策之中。在中日撞船事件发生以后，他在初期决策中完全不考虑中国的要求，而一味顺从舆论的风向，采取强硬的对策，带有很大的市民运动的习气。因为市民运动中争取民心、赢得舆论支持至关重要，只要能够吸引民众的眼球，赢得支持，作为市民运动的领袖就不遗余力地加以推动。但是，有关于中日撞船事件的外交决策背景要远比一般的市民运动复杂得多，他还沿用那种老旧、一味强硬的做法只能说明他缺乏政治经验，不懂得中日关系对于日本前途利害攸关的大局，给日本外交打上了消极的烙印。但是，在中国强烈反制措施出台以后，他能本着现实主义的灵活性，及时做出让步和妥协，通过幕后决策提前释放中国船长，并积极谋求同中国最高领导人的直接会晤，以此期待能够尽快修复受到严重损害的日中关系，也说明日本外交纠正失误的灵活性。（作者为外交学院国际关系研究所教授、博导；本文系北京对外交流与外事管理研究基地研究成果，受北京市教育委员会专项资助）
注释
①张可喜：“政策回归笼罩日本新内阁”，《半月谈》，2010年第12期，http://news.xinhuanet.com/world/2010-06/30/c_12280173_2.htm。
②［日］菅直人：『第174回国会における菅内閣総理大臣所信表明演説』，日本首相官邸网站，平成22年6月11日（金）、http://www.kantei.go.jp/jp/kan/statement/201006/11syosin.html。
③［日］『首相、非核三原則法制化に慎重姿勢「経緯含め検討」』，日本『朝日新聞』网站，2010年8月9日23時50分，http://www.asahi.com/politics/update/0809/TKY201008090287.html。
④ ［日］菅直人、小沢一郎：『【公開討論会·詳報】小沢氏「日本人の精神崩壊、始まりつつある」（２日午後）』（１）（2）（3）（4）（5）（6）等，日本『産経新聞』网站，2010年9月2日，このニュースのトピックス：民主党，http://sankei.jp.msn.com/politics/policy/100902/plc1009021350010-n2.htm。
菅直人内阁于2010年6月8日开始执政以后，以现实主义外交思想为指导，以日美同盟为日本外交的基轴，日美双方不仅就日美两国关系，还包括双边政策、亚太地区局势、全球性课题进行紧密合作。除了对美国外交以外，亚洲外交成为菅直人内阁外交中最重要的课题，其重要性仅次于对美关系。本文尝试一种以定性为基本坐标，研究外交政策成因的要素因果分析方法，即以定性、内因、外因、内外联动因素、个人因素这五个核心要素来分析菅直人内阁外交政策的成因。
定 性
由于日本是发达的资本主义国家，因此，其在绝大多数国际政策上，和发达国家集团保持一致。首先，菅直人内阁不仅重视日美同盟，将其作为日本对外政策中的一个纲领性的指针，而且还要继续深化日美同盟，通过日美同盟与发达国家集团紧密联合，站稳本国在这一集团中一席之地。其他的国际政策，都随着这一纲领性的指针而展开。这种政策不仅取决于日本国家的性质，也和日本的民族性有关。日本的民族性中，谦虚谨慎，喜欢学习，向先进看齐，向强者学习，甚至依附于强者，是一个很重要的方面。因此，包括菅直人内阁在内的战后日本历届内阁的外交政策中，都有程度不同的表现。其次，作为资本主义政治经济体制的日本，必然以资本主义的意识形态、价值观念为主导。因此，无论日本任何政党或领导人上台执政，都不可避免地要在外交上带有这方面的属性与痕迹。所有这些都对日本菅直人内阁的外交政策产生了根本性的影响。
菅直人内阁的外交政策带有大资产阶级的影子，而本质上代表了市民、中小资产阶级、工商业阶层的利益。之所以说具有大资产阶级的影子，是因为日本的大资产阶级、财界普遍强调要搞好同美国的关系。尽管日美贸易已经退居日本对外贸易的第二位，但是，在投资和金融领域，美国仍然是日本依赖最大的国家。而菅直人内阁也强调了这一点，说明受到了这个阶层的影响，并在某种程度上代表他们。但从菅直人个人的出身和民主党主要领导人、成员的构成来看，尽管有一些属于大资产阶级出身的领导人，如鸠山、冈田克也等，但大多数并不属于大资产阶级，而主要是市民和中小资产阶级。尤其是菅直人本身，出身市民家庭，本人的议员薪金大部分发给了秘书和身边的工作人员，并没有因为从政而致富或改变阶级属性，仅仅属于工薪一族。他要更多地开辟中国市场的想法基本上属于市民阶级要利用中国市场提振日本经济，提高居民就业率和市民生活水平的阶层利益诉求。当然，这种要求也照顾到了工商业资产阶级、大资产阶级获取中国稳定市场，谋求更大发展的意愿。
内 因
一个国家外交政策的内因包括历史文化因素，生存安全需求，经济因素，价值实现需求因素，政府、舆论、社会民众等多层面的影响因素。
在历史文化因素方面，日本是一个曾经历过明治维新、中日甲午战争、日俄战争、第一次世界大战、第二次世界大战、战后经济崛起等历史，大成大败的发达资本主义国家。近代长期以来，在亚洲地区各方面都居于领先地位。作为一个经济上的大国，地理上的小国，日本始终具有一种矛盾的心态，既有君临天下的优越感，甚至是傲慢，主要表现在对亚洲等发展中国家和地区；又有一种极度谦虚的自卑感，主要表现在对欧美发达国家方面。菅直人内阁在一定程度上力争超越于欧美关系和亚太关系的矛盾状态，重视全球性课题的外交。
菅直人内阁为什么特别重视全球领域的外交问题？很重要的因素是沿袭了日本要争当大国的历史传统。这不仅由日本的经济实力所决定，而且，近代以后曾经多次辉煌，这种历史的精神遗产使日本领导人轻易不会遵循一种中小国家的国际战略，而必然要走一种大国路线。全球领域的问题是展示大国风采的国际舞台，日本在这些问题上一向积极参与，甚至要占据主导地位。而且，这一类问题和抽象的政治大国不同，是各国、各地区所面临、难以解决、关系到人类命运和民生的重要问题，致力于此容易赢得国际声望。菅直人内阁表明了这种意向，本质上也是追求大国影响力的一种外交政策。同时，也和日本追求实现自身的国家价值因素有关。但是，由于受美国的制约和近年来国力削弱的影响，日本虽然有心加大这方面的外交投入，但实际上也不可能有很大的投入，因此，影响效果也比较有限。这种情况也和日本民族性格中的矛盾心态有关。
从1990年泡沫经济破灭，日本经济度过了大体上20年的历史性萧条时期，历届日本政府都想恢复经济，但却陷入回天乏力的困境。人民生活安定、富裕，但是，长期以来，相对于发展中经济体而言，一直缺乏明显的提高，甚至，在世界性金融危机中有一定程度的下降。对于国力的相对日趋下降和民众社会生活中存在的问题，整个日本社会处于一种空前焦虑的状态中。因此，菅直人内阁开始意识到经济问题的严重性。其经济政策基本上延续鸠山内阁时期重视环境、能源新技术，将医疗和看护作为促进经济的新增长点，大力发展旅游经济，将旅游提升到“旅游立国”的高度，面对亚洲等新兴市场国家振兴出口，发挥日本经济金融实力，扩大投资。
在生存安全需求方面，就内因而言，日本作为治理良好的发达国家，国内基本上没有大的问题，包括没有大的民族问题，没有大的贫富差距问题，也没有民众对制度的明显不满。虽然执政者政策也经常出现问题和失误，但是，民众不满的矛头一般仅仅是针对内阁领导人，而不是国家和制度本身。特别是由于天皇作为日本国家的象征，超脱于具体的政治之外，因此也不会出现政治错误，日本民众对于天皇和皇室都比较尊敬和爱戴，这对于日本国内的稳定发挥了很大的作用。但是，在菅直人内阁执政的今天，20年经济的漫长萧条和乏力，日本民众这种在世界上实现本国价值的心愿也有很大的减退。因此，菅直人内阁在国际问题上基本上保持一种比较低调的姿态，日本国家的价值实现需求更多地表现在解决人类遇到的生存与发展、一些带有全局性的问题上，这也是菅直人内阁着力关注全球性问题的原因所在。
菅直人内阁成员中，包括内阁以外民主党的主要领导人基本上不懂经济，因此，他们目前为止，尚没有表现出在外交层面上支撑日本经济恢复与发展的力度。但正是由于经济问题的严峻性，再不加大力度干预经济恢复将使日本的国力加速下降，因此，不懂经济的菅直人内阁也将被迫学习经济知识，通过加大外交力度来促进日本海外市场，尤其是扩大以中国为主的亚洲市场，菅直人首相在多次谈话中已经明确表现出了这一政策方向。这是日本政府加大对中国经济外交力度的原因。
另外，政府、舆论、社会民众的因素也影响了菅直人内阁的外交政策。国内多位知名日本问题专家张可喜、高洪等都指出，菅直人内阁的政治路线就是回归官僚，回归美国，回归自民党。①回归官僚就是依靠官僚制定政策，回归美国就是在国际政治和外交上向美国靠拢，回归自民党就是全面向自民党过去的内外路线靠拢。之所以出现这种情况和倾向，就与日本国内政府系统官僚对鸠山内阁的抵抗，国内舆论对其内外政策猛烈的抨击和关键时期民众舆论调查的政策倾向、内阁支持率有关。
外 因
影响菅直人内阁外交政策的外因是指日本国家以外的世界或国际性事物对日本政府发挥作用的一些要素。包括国际体制——发达国家主导国际政治经济局势的地位，地区因素的影响，既包括地区内正面因素的积极影响，也包括地区内不安定因素的威胁，大国的关系博弈，异质国家繁荣与崛起的喜忧等因素的影响。
战后以来，以美国为首的发达国家长期主导着国际政治经济局势，发展中国家只是这一体制的参与因素,难以真正影响国际政治经济格局。因此，日本外交习惯上不仅作为发达国家的一员，而且，也完全保持维护发达国家主导世界、与发达国家共进退的大政策与体制。八国首脑会议历来是日本最热衷参加的发达国家影响世界的体制之一，日本从来都尽可能地利用这一机制发挥影响。菅直人内内阁基本上延续了鸠山内阁作沟通发达国家与发展中国家之间桥梁的这一外交定位。实质上是要借重与发展中国家的沟通来加强日本在发达国家阵营中的地位，表明日本不仅仅是代表东方一国的发达国家，还具有身后众多亚洲中小国家的代表性。但本质上日本并没有脱离发达国家的定位，在世界气候等重大问题上都具有发达国家的政策特色，除了自身承担减排责任，也强烈要求发展中国家承减排担责任。甚至，将本国的减排和美国的减排相挂钩，而美国的减排又和中国等发展中国家的减排相挂钩。因此，日本的减排政策本质上是和发展中国家减排相挂钩的政策，也就是攀比发展中国家的政策。
美国是影响日本外交政策的最大外部因素。战后长期以来，日本的国际政策完全以美国的国际政策和国际战略为指针，所谓“日美基轴”本质上是日本以美国的国际政策为基轴。但是，到了民主党执政以后，由于民主党的三驾马车小泽、鸠山和菅直人三人中，主张与美国争取对等地位的小泽和鸠山在鸠山内阁时期占据主导地位，实行争取与美国对等地位的外交战略，在外交上明确脱离美国影响下的轨道，一方面推进回归亚洲的政策；一方面推行没有美国参加、甚至是忽略美国的东亚共同体构想。其结果，遭到美国的严厉报复，美国不仅在整体上冷淡和批评鸠山政权，在基地转移等问题上对鸠山内阁的要求毫不让步，迫使鸠山支持率急剧下降，被迫辞职。菅直人内阁汲取鸠山因抗衡美国失败的教训，不仅不再与美国抗衡，而且，走向另外一个极端，全面倒向追随美国。2010年上半年，美国在对台军售、南海等问题上采取了强力制约中国的政策。2010年夏季，因为黄海军演问题，中美两国相互抗衡颇为激烈。菅直人内阁对美国制约中国的政策心领神会，看到有机可乘，借9月7日发生的中日撞船事件采取了违反惯例，以日本国内法处理中国船长的强硬做法，明显带有紧跟美国制约中国战略、借机打压中国，向美国示好的意图。起码，这是强硬处理撞船事件的重要外部原因之一。
日本的重要外交政策，大都和地区因素有关，十分关注地区形势。当然，日本最重视的地区政策就是本国所在亚洲地区的政策。因此，亚洲地区的态势变化对日本的外交政策调整发挥了很大的影响。东亚、印度等亚洲发展中国家经济的繁荣使日本要充分利用这一地区的活力，扩大对亚洲市场的占有率，让亚洲的活力滋养日本的经济恢复和增长。因此，菅直人内阁在经济政策上延续了鸠山内阁的做法——继续进行回归亚洲的政策。但是，在政治上，日本仍然没有放弃携美制亚的传统。日本对中国力量的崛起有些惴惴不安，甚至是恐惧。因此，菅直人内阁要通过强化与美国的合作来抑制亚洲地区对本国不利的因素。
同时，菅直人内阁的地区政策出现了改变鸠山地区政策大方向的迹象。鸠山内阁最重视的地区政策是要推进东亚共同体，菅直人内阁尽管仍然比较重视东亚共同体构想，但已经降低了其地位，停留在口头的重视上，而缺乏实际的推进行动。菅直人内阁在地区合作问题上最重视的是参加环太平洋伙伴合作协定（TPP），因为美国是这一合作机制的主导国家，菅直人内阁要加入这一机制，虽然有开拓日本新发展机遇的考虑，但也有追随美国就不会犯错误的心态。特别是其内阁中的亲美派前原外相更强烈地主张日本应该加入该机制。但是，由于这种主张受到了包括农民在内农业领域人士和相关机构的强烈抵制，这一靠近美国的政策能否最后实现尚未确定。
维系大国关系的平衡，也是影响菅直人内阁外交政策的一个重要外部因素。从历史和现实上的因素来看，日本有诸多的理由不喜欢俄国，但是，日本却努力拉近同俄国的关系，在不得不强调北方领土问题时强调一下，而实质上，菅直人内阁却想尽可能淡化这一难以解决的争端，推进与俄国政治经济两个关系的轮子强力运转②，以摆脱在东北亚地区外交上的薄弱环节，平衡大国关系。菅直人内阁继承了小泉时期在亚洲重视印度，平衡中国的方针。日印双方正在加紧缔结促进两国间贸易、投资自由化的经济伙伴关系协定（EPA）谈判。日印相互靠近，加强经济上的战略合作固然有自身国家的政治经济发展需要，但也包含有制约中国的战略考虑。
内外联动因素
对于外交政策发挥影响和制约的一些因素有时既不能将其看作是单纯的内因，也不能将其看作是单纯的外因，难以截然分开内外的特点。在影响菅直人内阁外交政策的因素中，也存在着这样的因素。
普天间和冲绳美国军事基地问题对日本政府外交政策的制定来说，既有内因，又有外因，内外联动的因素十分密切。从内因的角度而言，转移普天间基地是冲绳当地受害民众心底的呼声。如何处理这一问题关系到中央政府与地方的关系，对比较特殊的地区——冲绳民众的态度问题。因为在近代历史上，不仅明治政府灭亡了一个对中国保有朝贡关系的独立国家——琉球王国，而且，在第二次世界大战中，冲绳地区成为最残酷的战场之一。而在二战以后，这个地区又成为日本经济最落后的地区。因此，无论是冲绳地方，还是日本中央政府，都感到对冲绳的欠债太多。在这种情况下，迫于冲绳地方的压力，日本政府不得不首先提出对居民生活危害最大的普天间基地的转移问题。但是，就外部因素的美国而言，不可能轻易对日本做出让步，即使美国可以答应搬迁，也必须由日本做出相应保证，给美国提供不损害美国战略战术地位和打击力量发挥的替代场所。这个问题处理不好，不仅要损害日本政府在国内的统治威信，而且也将损害日美关系。在此问题上，菅直人内阁继承了鸠山内阁的外交成果，采取内外俱压的两面政策。一方面，对美国表示必须不打折扣地实行搬迁；而另一方面，则更主要的是对冲绳施压，让冲绳不能提出过高、过分的要求，能在冲绳县内实现搬迁已经是日本政府尽了最大努力的结果。这种对策，总算解决了对冲绳、对美国政策的两难困境。
菅直人内阁在全球问题上的抱负与尴尬也体现了内外联动因素的制约。在全球核不扩散问题上，日本作为核武器受害国一直坚持无核三原则，即“不拥有、不制造、不运进核武器”。在日本国内，日本一部分右派、右翼势力长期主张日本要开发核武器。冷战结束以后，一部分鼓吹日本成为普通国家的政治势力主张日本推行无核三原则不利于日本成为普通国家，菅直人内阁的冈田克也外相，仙谷由人官房长官都曾经表示反对“无核三原则”的法制化。③其理由在于法制化将束缚日本的手脚，不利于日本可能具有的核遏制威慑能力。所以，即使菅直人首相个人想推进日本国内“无核三原则”的法制化，实现比现在的无核政策更彻底的无核法制，在其国内也将遭遇巨大的阻力。而推动国际上的无核化运动则更不乐观。不仅作为日本死对头的朝鲜已经掌握有核武器，对于英、法、俄、巴、以等有核国家日本几乎没有什么影响力。而对美国这样的盟主国家，日本则更难以施加影响。只有当美国倡导无核化的时候，日本辅助加以推动才可能发挥一些作用，而当美国仅仅是口头表态，仅仅将其作为一种姿态和政治口号时，日本其实很难发挥什么作用。因此，日本作为无核国家在推进全球无核化这样的问题上，无论是国内，还是国际，都在制约着其政策的实效性。
个人因素
领导人的个人因素经常会对国家政策发挥各种各样的影响，当然也会对外交政策产生影响。菅直人内阁的外交政策也受菅直人本人、前原诚司外相等个人因素的影响。菅直人的个人经历、个性和信念等也开始对日本的外交政策发挥影响。
菅直人在东京工业大学读书期间就热衷于政治运动，曾经是该大学红卫兵运动的领袖。70年代，菅直人加入了日本的的市民运动，凭着对政治的满腔热情和能言善辩的口才逐渐成为一个政治新秀。在遭遇3次议员竞选失败以后，终于在1980年首次当选众议员。1983年曾经作为3000名日本青年中的一员访问中国，以后十多次访华，对中国具有较好的感情。在2003年他追查小泉内阁3位大臣未缴纳养老金事件时，突然被曝出他自己也曾经几个月未纳年金。这使他迫于压力不得不辞掉民主党代表的职务，远离政界，云游四国88个观音寺参禅。之后被发现是行政部门忘记记录的一次疏漏，而并非他个人有意偷漏。作为平民政治家的菅直人一身清廉，被认为是日本战后最廉洁的政治家之一。即使在任首相以后，他还没有自有产权的住房，而租住别人的公寓。这在全世界各国政要人物中也极其罕见。这些经历给他的政治生涯和政策以深刻的影响。使他既务实顽强，关心民众的疾苦，又具有现实主义精神。他坚决主张建立一个不被金钱涂污的清廉政治，最大的重点是关注民生，增加就业，提高社会保障水平。④
现实主义的外交路线使他更倾向于密切与美国的关系，以日美基轴关系为基础开展日本外交。同时，也不放弃利用中国经济增长的机遇。他坚持大力发展与中国的经贸合作关系，和中国共同推动地区合作。但是，也希望通过将中国拉入八国集团等组织，以国际社会的力量制约中国，规范中国。这说明菅直人首先在对中国比较友好的同时，也怀有深刻的戒心和无奈。同时，他善于搞市民运动的作风也不恰当地带入了外交决策之中。在中日撞船事件发生以后，他在初期决策中完全不考虑中国的要求，而一味顺从舆论的风向，采取强硬的对策，带有很大的市民运动的习气。因为市民运动中争取民心、赢得舆论支持至关重要，只要能够吸引民众的眼球，赢得支持，作为市民运动的领袖就不遗余力地加以推动。但是，有关于中日撞船事件的外交决策背景要远比一般的市民运动复杂得多，他还沿用那种老旧、一味强硬的做法只能说明他缺乏政治经验，不懂得中日关系对于日本前途利害攸关的大局，给日本外交打上了消极的烙印。但是，在中国强烈反制措施出台以后，他能本着现实主义的灵活性，及时做出让步和妥协，通过幕后决策提前释放中国船长，并积极谋求同中国最高领导人的直接会晤，以此期待能够尽快修复受到严重损害的日中关系，也说明日本外交纠正失误的灵活性。（作者为外交学院国际关系研究所教授、博导；本文系北京对外交流与外事管理研究基地研究成果，受北京市教育委员会专项资助）
注释
①张可喜：“政策回归笼罩日本新内阁”，《半月谈》，2010年第12期，http://news.xinhuanet.com/world/2010-06/30/c_12280173_2.htm。
②［日］菅直人：『第174回国会における菅内閣総理大臣所信表明演説』，日本首相官邸网站，平成22年6月11日（金）、http://www.kantei.go.jp/jp/kan/statement/201006/11syosin.html。
③［日］『首相、非核三原則法制化に慎重姿勢「経緯含め検討」』，日本『朝日新聞』网站，2010年8月9日23時50分，http://www.asahi.com/politics/update/0809/TKY201008090287.html。
④ ［日］菅直人、小沢一郎：『【公開討論会·詳報】小沢氏「日本人の精神崩壊、始まりつつある」（２日午後）』（１）（2）（3）（4）（5）（6）等，日本『産経新聞』网站，2010年9月2日，このニュースのトピックス：民主党，http://sankei.jp.msn.com/politics/policy/100902/plc1009021350010-n2.htm。