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摘要：20世纪70年代末我国确立了农村集体土地的家庭联产承包责任制。此后该制度在相当长的历史时期内促进了我国农村经济的发展。正如任何一种制度都有其局限性并与特定历史环境想吻合一样，家庭联产承包责任制亦面临着需在新的历史时期内不断完善自身以适应社会发展不断出现的新情况的任务。实施并完善土地承包经营权退出的机制，势必成时代之所需。
关键词：土地承包经营权；退出；农民利益
中图分类号： D922.3 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）09-0044-01
上个世纪七十年代末我国确立了农村集体土地的家庭联产承包责任制。在此制度下，土地承包经营权成为我国广大农村的农民对于在其本村集体所有的土地上可以主张耕种作物并进行收获的最主要和最基本的权利。随着改革开放局面不断打开，到了上个世纪八十年代末，我国对土地的出租转让，也进一步从法律层面放开。然而，随着我国市场经济的进一步发展，农村土地承包经营权出现了流转不畅的局面，进一步物化农民权益并加快流转成为时代所需。本文拟以此为背景来论述农村土地承包经营权退出的相关法律问题。完善农村农户土地承包经营权退出机制，需要保证农民的自由选择权，重点建立并完善农村农户土地承包经营权退出的程序。
一、土地承包经营权流转不畅的原因
土地承包经营权的流转是指，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。
自这样的法律规定出台以后，土地承包经营权的流转，终于在一定程度上亦像城市的土地一样，能够成为了农民增加收入的一种方式。而且，这种方式是在法律框架内运行，并受到法律的保护。
现行的农村土地承包经营权之所以流转不畅，是因为我们现行的农村土地产权制度存在着很大的弊端，成为农村土地流转的主要障碍。”[1]笔者通过调查研究发现，主要存在着如下几方面的问题，依现行的法律规定尚难以解决：第一，所有权主体界定不清楚。从村小组、行政村到社区，到底哪一级集体才是享有土地所有权的集体，法律规定模糊不明。为了保护农村集体产权能够顺利行使不受非法侵害，首先应当界定谁是可以主张权利的主体、享有土地权利并承担义务。要稳定农村土地承包关系，前提就要先明确界定所有者。第二，法律属性问题难以达成统一的意见。如果承认土地承包经营权是一种债权，那么土地的承包者和发包方属于合同关系，发包方可以随意干涉承包者对土地的经营与使用，这样明显会打击承包者的生产积极性，与旧时的土地承租无异，而且也不利于承包权流转；但如果以物权论，则会出现农户过于强调其经营权绝对支配性，从而大大限制所有者的权利，无疑将动摇我国土地归集体所有的土地性质。[2]而如果集体不能对土地进行有效调整，将不利于维持农村社会的稳定。
二、农村土地承包经营权退出的概念及模式
土地承包经营权退出的概念是从农村的土地承包经营权引申出来的下位概念，要弄清此概念就要先弄清楚土地承包经营权这个上位概念。农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。[3]2002年8月29日通过《农村土地承包法》使之趋于完善并增强了可操作性。
土地承包经营权的退出，其实质是指农民退出土地承包经营合同，即根据《农村土地承包法》的规定，农民自愿或者非自愿退出土地承包经营合同，丧失土地的无偿经营使用权。
根据《农村土地承包法》的规定，农村土地承包经营权退出的模式主要有如下几种：（1）被动退出：因为公共利益的需要，国家或地方政府征用集体土地，导致设置于该土地上的权利消灭，农民丧失经营权。当前很多农民失去土地就属于这种情况，这种退出模式的社会成本较高。（2）制度性退出：是指一部分村民因升学或户口迁出，而丧失土地经营权的情况。（3）另有一种准退出模式：有些村民丧失劳动力并且没有子女照顾，不能自己经营所承包的土地，而将所承包的土地交由集体经营或者将土地承包经营权入股；有些村民在城市找到固定工作并能够脱离土地，但是受我国户籍制度的限制，户籍不能加入所在城市，因而暂时将土地交由集体经营或交给其它村民来耕种。
三、现行土地承包经营权退出的特点
第一，土地承包经营权退出多为强制性退出方面的规定，主动退出的途径则比较少。像全家迁入设区的市、土地征收等，多是因为土地被国家或集体强行剥夺而导致承包人丧失土地承包经营权，而非自愿退出。即使法律规定可以通过转让的方式退出土地承包经营权，但是由于法律对土地承包经营权的转让范围进行了严格的限制，从而导致农民想要通过转让的方式来达到退出土地承包经营权的目的，大打折扣。第二，我国法律关于土地承包经营权退出的规定缺乏程序性规定，多为实体性规定。我国法律关于土地承包经营权退出的规定多集中在退出的方式、条件等实体性规定方面，而对于如何退出，具体要履行哪些手续则规定较少，甚至没有。
四、加强退出土地承包经营权登记部门的监管责任
由于历史和现实的原因，我国农民在合法权益受到侵害尤其是来自于集体或者国家的侵害时，往往无所适从。因此，我们应加强登记部门把好土地退出时的监管这一关。这样做的理由在于：
其一，根据我国法律规定，农业行政部门作为土地经营权的登记部门，本身就对当地农业生产经营负有监管责任。而土地承包经营权退出是农业生产经营的重要内容，因此由登记部门进行监管是其中应有之义。其二，与其他部门相比，土地承包经营权登记部门更便于了解土地承包经营权退出过程中是否存在违法行为。因其在办理撤销登记或变更登记时，必然会对相对人提供的承包合同等相关文件进行审查。
无论是从职责还是便利监管的角度出发，登记部门都有着对土地承包经营权退出进行监管的有利条件，但是登记部门在监管过程中还应该注意以下两点：一是登记部门监管的主要手段是对登记进行审查，以形式审查为主兼有对某些登记进行实质审查；二是针对不同的退出途径登记部门应采取不同的登记方式。对强制退出应采取严格的监管方式，即在办理登记时进行实质审查。对自愿退出的可以采取相对较宽松的监管方式，在登记时可以只进行形式审查即可。
结语
农业作为我国的第一产业，关系到广大农民群众的切身利益，关系着国家的粮食安全、农村社会的稳定乃至国家的长治久安，而农村土地承包经营权作为我国农村土地的基本经营方式，其制度的完善与健全的重要性不言而喻。新中国成立以来，我国每次改革都是从土地制度改革开始的。当前我国农村土地制度及农村改革的重要内容就是建立健全农村土地承包经营权的退出机制。要增强农民自主性，只有赋予了农民完整的土地权利，才能促进农村经济的迅速发展，进而推动我国经济整体腾飞。
参考文献：
[1]董金平.《关于农村土地承包经营权流转的研究综述》[J].《经济研究导刊》，2010（02）.
[2]吴元波.《我国农村土地承包经营权的债权与物权分析》[J].《探索》，2007（05）.
[3]刘金海，宁玲玲.《土地承包经营权：农民的财产权利》[J].《经济体制改革》，2003（06）.
作者简介：梁美荣，女，山西运城人，达州市政府法制办科员，法律硕士，研究方向为行政法学。
关键词：土地承包经营权；退出；农民利益
中图分类号： D922.3 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）09-0044-01
上个世纪七十年代末我国确立了农村集体土地的家庭联产承包责任制。在此制度下，土地承包经营权成为我国广大农村的农民对于在其本村集体所有的土地上可以主张耕种作物并进行收获的最主要和最基本的权利。随着改革开放局面不断打开，到了上个世纪八十年代末，我国对土地的出租转让，也进一步从法律层面放开。然而，随着我国市场经济的进一步发展，农村土地承包经营权出现了流转不畅的局面，进一步物化农民权益并加快流转成为时代所需。本文拟以此为背景来论述农村土地承包经营权退出的相关法律问题。完善农村农户土地承包经营权退出机制，需要保证农民的自由选择权，重点建立并完善农村农户土地承包经营权退出的程序。
一、土地承包经营权流转不畅的原因
土地承包经营权的流转是指，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。
自这样的法律规定出台以后，土地承包经营权的流转，终于在一定程度上亦像城市的土地一样，能够成为了农民增加收入的一种方式。而且，这种方式是在法律框架内运行，并受到法律的保护。
现行的农村土地承包经营权之所以流转不畅，是因为我们现行的农村土地产权制度存在着很大的弊端，成为农村土地流转的主要障碍。”[1]笔者通过调查研究发现，主要存在着如下几方面的问题，依现行的法律规定尚难以解决：第一，所有权主体界定不清楚。从村小组、行政村到社区，到底哪一级集体才是享有土地所有权的集体，法律规定模糊不明。为了保护农村集体产权能够顺利行使不受非法侵害，首先应当界定谁是可以主张权利的主体、享有土地权利并承担义务。要稳定农村土地承包关系，前提就要先明确界定所有者。第二，法律属性问题难以达成统一的意见。如果承认土地承包经营权是一种债权，那么土地的承包者和发包方属于合同关系，发包方可以随意干涉承包者对土地的经营与使用，这样明显会打击承包者的生产积极性，与旧时的土地承租无异，而且也不利于承包权流转；但如果以物权论，则会出现农户过于强调其经营权绝对支配性，从而大大限制所有者的权利，无疑将动摇我国土地归集体所有的土地性质。[2]而如果集体不能对土地进行有效调整，将不利于维持农村社会的稳定。
二、农村土地承包经营权退出的概念及模式
土地承包经营权退出的概念是从农村的土地承包经营权引申出来的下位概念，要弄清此概念就要先弄清楚土地承包经营权这个上位概念。农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。[3]2002年8月29日通过《农村土地承包法》使之趋于完善并增强了可操作性。
土地承包经营权的退出，其实质是指农民退出土地承包经营合同，即根据《农村土地承包法》的规定，农民自愿或者非自愿退出土地承包经营合同，丧失土地的无偿经营使用权。
根据《农村土地承包法》的规定，农村土地承包经营权退出的模式主要有如下几种：（1）被动退出：因为公共利益的需要，国家或地方政府征用集体土地，导致设置于该土地上的权利消灭，农民丧失经营权。当前很多农民失去土地就属于这种情况，这种退出模式的社会成本较高。（2）制度性退出：是指一部分村民因升学或户口迁出，而丧失土地经营权的情况。（3）另有一种准退出模式：有些村民丧失劳动力并且没有子女照顾，不能自己经营所承包的土地，而将所承包的土地交由集体经营或者将土地承包经营权入股；有些村民在城市找到固定工作并能够脱离土地，但是受我国户籍制度的限制，户籍不能加入所在城市，因而暂时将土地交由集体经营或交给其它村民来耕种。
三、现行土地承包经营权退出的特点
第一，土地承包经营权退出多为强制性退出方面的规定，主动退出的途径则比较少。像全家迁入设区的市、土地征收等，多是因为土地被国家或集体强行剥夺而导致承包人丧失土地承包经营权，而非自愿退出。即使法律规定可以通过转让的方式退出土地承包经营权，但是由于法律对土地承包经营权的转让范围进行了严格的限制，从而导致农民想要通过转让的方式来达到退出土地承包经营权的目的，大打折扣。第二，我国法律关于土地承包经营权退出的规定缺乏程序性规定，多为实体性规定。我国法律关于土地承包经营权退出的规定多集中在退出的方式、条件等实体性规定方面，而对于如何退出，具体要履行哪些手续则规定较少，甚至没有。
四、加强退出土地承包经营权登记部门的监管责任
由于历史和现实的原因，我国农民在合法权益受到侵害尤其是来自于集体或者国家的侵害时，往往无所适从。因此，我们应加强登记部门把好土地退出时的监管这一关。这样做的理由在于：
其一，根据我国法律规定，农业行政部门作为土地经营权的登记部门，本身就对当地农业生产经营负有监管责任。而土地承包经营权退出是农业生产经营的重要内容，因此由登记部门进行监管是其中应有之义。其二，与其他部门相比，土地承包经营权登记部门更便于了解土地承包经营权退出过程中是否存在违法行为。因其在办理撤销登记或变更登记时，必然会对相对人提供的承包合同等相关文件进行审查。
无论是从职责还是便利监管的角度出发，登记部门都有着对土地承包经营权退出进行监管的有利条件，但是登记部门在监管过程中还应该注意以下两点：一是登记部门监管的主要手段是对登记进行审查，以形式审查为主兼有对某些登记进行实质审查；二是针对不同的退出途径登记部门应采取不同的登记方式。对强制退出应采取严格的监管方式，即在办理登记时进行实质审查。对自愿退出的可以采取相对较宽松的监管方式，在登记时可以只进行形式审查即可。
结语
农业作为我国的第一产业，关系到广大农民群众的切身利益，关系着国家的粮食安全、农村社会的稳定乃至国家的长治久安，而农村土地承包经营权作为我国农村土地的基本经营方式，其制度的完善与健全的重要性不言而喻。新中国成立以来，我国每次改革都是从土地制度改革开始的。当前我国农村土地制度及农村改革的重要内容就是建立健全农村土地承包经营权的退出机制。要增强农民自主性，只有赋予了农民完整的土地权利，才能促进农村经济的迅速发展，进而推动我国经济整体腾飞。
参考文献：
[1]董金平.《关于农村土地承包经营权流转的研究综述》[J].《经济研究导刊》，2010（02）.
[2]吴元波.《我国农村土地承包经营权的债权与物权分析》[J].《探索》，2007（05）.
[3]刘金海，宁玲玲.《土地承包经营权：农民的财产权利》[J].《经济体制改革》，2003（06）.
作者简介：梁美荣，女，山西运城人，达州市政府法制办科员，法律硕士，研究方向为行政法学。