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摘 要 本文通过介绍我国就业补助支出的定义内容，纵观我国就业补助支出的现状，分析我国就业补助支出的积极作用及其存在的问题，进而提出了我国就业补助支出的改进意见。
关键词 社会保障补助支出 失业保险支出 就业补助支出
中图分类号：F812.45 文献标识码：A
一、背景介绍
（一）国际背景。
国际上很多国家设立了支持就业的专项财政支出项目，各国的具体名称与具体统计口径并不统一。按照国际劳工局的标准，“就业支出”一般包括公共就业服务与管理，劳动力市场培训（失业和面临失业成年人的培训、在业成年人的培训）、青年人就业促成（失业和残疾青年措施、学徒培训和一般青年培训支持）、补贴就业（私营部门正常就业补贴、失业者创业支持、直接创造就业）、残疾人补助（职业康复、工作）、失业补偿和提前退休补助等六大类十二项。
（二）我国就业补助支出具体内容。
2003年，我国在财政支出预算中设立了“社会保障补助支出——就业补助”科目。具体内容包括“再就业培训补贴”、“职业介绍补贴”、“社会保险补贴”、“公益性岗位补贴”、“小额担保贷款贴息”、“小额贷款担保基金”、“对农民工的就业服务支出”、“特定政策补助”和“劳动力市场建设”等项目。
二、我国就业补助支出基本概况
（一）国家投入就业补助支出力度不断加强。
数据来源：《中国统计年鉴》 单位（亿元）
如上表所示，随着我国GDP的不断增长，国家公共财政支出也逐年增长，而用于社会保障和就业的投入也是不断增加，占总体GDP的百分比也是上升趋势。这说明国家越来越重视社会保障补助支出中就业补助支出部分，把就业问题放在了比较重要的地位上。
自2003年以来，各级财政不断加大对就业工作的支持力度，投入的就业资金从2003年99.24亿元增加到2008年的410.79亿元，6年来共投入资金1517.33亿元，其中中央财政共投入918亿元。2009年中央财政安排就业支出资金420亿元，相当于2008年全国各级财政用于就业的总投入。
（二）就业补助支出覆盖范围不断扩大。
就业支出的政策覆盖人群范围随经济和就业形势的变化而调整，从我国就业支出的重点和扶持对象的角度来看大致可以分为三个阶段。2002年的就业政策，着力点是解决国有企业下岗失业人员再就业，扶持政策的实现范围局限于《再就业优惠证》；2005年的就业政策，扶持范围扩大到城镇新增劳动力和农村转移劳动力；2008年以来的就业政策，充分体现了平等就业的要求，将政策扶持范围扩大到全体失业人员，涵盖了原下岗职工、城镇登记失业员工、大学毕业生、进城务工的农村劳动者等各类就业群体。
（三）就业支出财务管理日益规范化。
2005年以来，随着就业支出资金使用管理制度的健全，就业支出资金财务管理的规范性显著提高，从源头上控制了不合理、不合规的支出，减少了资金拨付环节，提高了资金使用效率。目前就业支出的专户已普遍建立，但是有相当部分的地区尚未设立就业支出的专账，乃至存在账本残缺、凭证定制的混乱现象，也有部分地市就业支出资金滞留国库游离于财政专户之外。
三、财政就业资金对就业的积极影响
1、促进下岗失业人员再就业成绩显著，承接消化了下岗失业工人转轨成本。截至2007年底，全国共有2000万国有、集体企业下岗失业人员实现了再就业，其中女性40周岁以上，男性50周岁以上大龄人员537万人。企业下岗职工人数封顶回落，成功的承接了下岗失业工人再就业的冲击，维持了社会稳定。
2、城镇失业率控制在4.3%以下，确保了就业高峰期就业局势的稳定。2002—2006年城镇登记失业率均保持在4.0%—4.3%的较低水平。
3、宏观就业质量止降回升。从就业形态上面来看，分为单位就业和非单位就业两类。单位就业与非单位就业相比，工资水平高，职业稳定性强，就业质量高。我国城镇单位就业人员2004年起开始回升，到2006年末，城镇单位就业人员已经回升到11713万人。城镇单位就业人员止降回升表明了我国就业质量有所提高。
4、农村劳动力转移支付项目有力促进了农村劳动力转移和统筹城乡就业。截至2006年底，中央财政已累计安排“阳光工程”资金12.5亿元，培训农民880万人，760万人实现了就业转移，转移就业率达到了85%以上。2007年，中央财政进一步加大了投放力度，安排资金9亿元，人均补助标准由2006年的171元提高到257元，其中西部地区的人均月补助标准为300元。
四、我国就业补助支出所出现的问题
（一）非对称数据，财政就业资金“结构化”结余。
1、财政就业资金“结构化”结余现状。
一方是就业紧张，另一方确是大量的失业保险基金累积。这是非对称现状。2007年末失业保险基金累计结存979亿元，到2008年9月全国失业保险基金已经结余1200亿元。
结余原因并非地方“失责”。吕学静称，90年代末失业保险制度出台时，主要基于当时大规模职工下岗失业的特殊背景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出因而非常有限。
一边是基金的大量结余，一边是失业保障范围和水平的低下。2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为11645万人，不足城镇就业人数的一半。这是吕学静告诉本报记者的一组数据。
2、导致财政就业资金“结构化”结余的原因。
（1）预算管理方面的原因导致账面结余高，主要表现有三。
①预算编制审批滞后。我国每年财政预算审批通过往往会在当年2—3月份才完成，这样客观上导致了每年1—3月份形成了一个预算管理的真空期。
②部分地方财政的就业支出预算流于形式。采用报账管理的方式，劳动部门申报一点财政就拨付一点，到年底同意决算。在实际审批过程中一般都奉行谨慎原则，造成大量的结余。
③就业支付的账面资金余额远高于实际结余额。就业资金接近年底才拨付的现象比较普遍。元旦到春节前后3个月的时间恰好就是就业支付资金到位的高峰期和就业支出的低谷期，因此形成较高的账面结余额。
（2）资金周转的客观需要。
就业支出预算管理过程中按季度或半年度进行核算和拨付，因此客观需要至少一个季度到半年的周转以保障资金。预借预支制度虽然能够在一定程度上缓解就业支出资金时间上分配不均衡的状况，但在预算不到位的情况下，其实施也必须有一定的资金结余为前提。
（3）执行不畅导致的就业支出结余。
一是来自不同地区的资金分流使用。二是地方财政在运用中央转移支付的就业资金时决策慎重，安全为上，“惜支”造成资金结余。
（4）就业支出制度前景不明朗导致项目开展滞后造成结余。例如，各地对于灵活就业人员进行社会保险补贴和开展农村就业支出工作方面的顾虑较大，因为这些项目潜在的覆盖人群庞大，工作基础也较薄弱，一旦开展后由于攀比效应可能导致需求剧增而资金供应难以为继，因此多抱着宁缺毋滥的态度慎重开展。
（二）就业补助资金管理较为混乱。
在就业补助资金的筹集过程中，中央与地方的责任分担管理混乱。
自2003年以来，中央财政针对西部地区和老工业基地所安排的转移支付性质的就业支出增长迅速。例如，新疆乌鲁木齐市2006年就业支出资金总量为2003年的5.72倍。与之相比，东部经济比较发达的省份主要依靠自筹资金解决其就业问题，来自中央财政的就业支出资金增长缓慢。
与中央财政转移支付的就业资金增长较快相比，一些地区的就业资金配套比例较低。一是中央财政转移支付力度大，地方财政拮据时，难以维持就业支出的高增长。二是中央财政安排的就业支出在使用范围方面有很强的限定性，地方财政即便就业资金不足，但是又需要谨慎保全中央转移支付就业自己弄，导致就业支出结余总额较大，既然有结余，地方财政的配套动力不足。
五、改进财政就业支出体系的思路
（一）统一规范管理各项就业资金。
地方就业支出源于几个部分：中央转移支付资金、地方配套资金和社会筹集资金。其中，中央转移支付资金只能用于少数几项就业支出。其实无论是转移支付的资金还是地方配套的资金都属于就业支出，应当合并，统一管理，统一使用，统一核算。地方可以根据实际情况将就业支出用足、用活。这也是解决就业支出结余过大问题的一个有效途径。
目前，就業支出与社会保障基金等在一个预算科目账户内核算。建议财政拨付就业支出时不再通过“财政社会保障补助资金专户”，而是设立“就业支出”财政专户直接拨入，杜绝随意变更资金用途、扩大支出范围、变相弥补工作经费现象的发生。
（二）充分发挥财政就业资金对失业保险金调剂功能。
我国应该按照“失业保险＋公共就业服务”模式，通过立法建立正式的“就业支出基金”制度，据此建立失业促进与失业保险的分工模式；而公共就业服务负责就业促进，资金来源于国家拨款，享受就业服务实行普惠制，不以缴费为前提。
（三）建立财政就业资金绩效评估观念。
这对就业支出的特点，制定就业支出绩效评价管理办法，建立起一套有效的绩效评价指标体系，提高财政资金的管理效能和使用效益。□
（作者：武汉大学经济与管理学院，主修保险学）
参考文献：
[1]孙勇.实施积极的财政政策 促进和扩大就业——访谈财政部部长王军.经济日.
[2]数据来自.十七大经济社会发展报告.
[3]李力 .“阳光工程”影响.
[4]郭士征.社会保险基金管理.
[5]张伯生、叶欣梁、周晋.工商与失业保险：政策与务实.
[6]钱俊文.关于我国再就业税收优惠政策的法律思考.税务与经济.
关键词 社会保障补助支出 失业保险支出 就业补助支出
中图分类号：F812.45 文献标识码：A
一、背景介绍
（一）国际背景。
国际上很多国家设立了支持就业的专项财政支出项目，各国的具体名称与具体统计口径并不统一。按照国际劳工局的标准，“就业支出”一般包括公共就业服务与管理，劳动力市场培训（失业和面临失业成年人的培训、在业成年人的培训）、青年人就业促成（失业和残疾青年措施、学徒培训和一般青年培训支持）、补贴就业（私营部门正常就业补贴、失业者创业支持、直接创造就业）、残疾人补助（职业康复、工作）、失业补偿和提前退休补助等六大类十二项。
（二）我国就业补助支出具体内容。
2003年，我国在财政支出预算中设立了“社会保障补助支出——就业补助”科目。具体内容包括“再就业培训补贴”、“职业介绍补贴”、“社会保险补贴”、“公益性岗位补贴”、“小额担保贷款贴息”、“小额贷款担保基金”、“对农民工的就业服务支出”、“特定政策补助”和“劳动力市场建设”等项目。
二、我国就业补助支出基本概况
（一）国家投入就业补助支出力度不断加强。
数据来源：《中国统计年鉴》 单位（亿元）
如上表所示，随着我国GDP的不断增长，国家公共财政支出也逐年增长，而用于社会保障和就业的投入也是不断增加，占总体GDP的百分比也是上升趋势。这说明国家越来越重视社会保障补助支出中就业补助支出部分，把就业问题放在了比较重要的地位上。
自2003年以来，各级财政不断加大对就业工作的支持力度，投入的就业资金从2003年99.24亿元增加到2008年的410.79亿元，6年来共投入资金1517.33亿元，其中中央财政共投入918亿元。2009年中央财政安排就业支出资金420亿元，相当于2008年全国各级财政用于就业的总投入。
（二）就业补助支出覆盖范围不断扩大。
就业支出的政策覆盖人群范围随经济和就业形势的变化而调整，从我国就业支出的重点和扶持对象的角度来看大致可以分为三个阶段。2002年的就业政策，着力点是解决国有企业下岗失业人员再就业，扶持政策的实现范围局限于《再就业优惠证》；2005年的就业政策，扶持范围扩大到城镇新增劳动力和农村转移劳动力；2008年以来的就业政策，充分体现了平等就业的要求，将政策扶持范围扩大到全体失业人员，涵盖了原下岗职工、城镇登记失业员工、大学毕业生、进城务工的农村劳动者等各类就业群体。
（三）就业支出财务管理日益规范化。
2005年以来，随着就业支出资金使用管理制度的健全，就业支出资金财务管理的规范性显著提高，从源头上控制了不合理、不合规的支出，减少了资金拨付环节，提高了资金使用效率。目前就业支出的专户已普遍建立，但是有相当部分的地区尚未设立就业支出的专账，乃至存在账本残缺、凭证定制的混乱现象，也有部分地市就业支出资金滞留国库游离于财政专户之外。
三、财政就业资金对就业的积极影响
1、促进下岗失业人员再就业成绩显著，承接消化了下岗失业工人转轨成本。截至2007年底，全国共有2000万国有、集体企业下岗失业人员实现了再就业，其中女性40周岁以上，男性50周岁以上大龄人员537万人。企业下岗职工人数封顶回落，成功的承接了下岗失业工人再就业的冲击，维持了社会稳定。
2、城镇失业率控制在4.3%以下，确保了就业高峰期就业局势的稳定。2002—2006年城镇登记失业率均保持在4.0%—4.3%的较低水平。
3、宏观就业质量止降回升。从就业形态上面来看，分为单位就业和非单位就业两类。单位就业与非单位就业相比，工资水平高，职业稳定性强，就业质量高。我国城镇单位就业人员2004年起开始回升，到2006年末，城镇单位就业人员已经回升到11713万人。城镇单位就业人员止降回升表明了我国就业质量有所提高。
4、农村劳动力转移支付项目有力促进了农村劳动力转移和统筹城乡就业。截至2006年底，中央财政已累计安排“阳光工程”资金12.5亿元，培训农民880万人，760万人实现了就业转移，转移就业率达到了85%以上。2007年，中央财政进一步加大了投放力度，安排资金9亿元，人均补助标准由2006年的171元提高到257元，其中西部地区的人均月补助标准为300元。
四、我国就业补助支出所出现的问题
（一）非对称数据，财政就业资金“结构化”结余。
1、财政就业资金“结构化”结余现状。
一方是就业紧张，另一方确是大量的失业保险基金累积。这是非对称现状。2007年末失业保险基金累计结存979亿元，到2008年9月全国失业保险基金已经结余1200亿元。
结余原因并非地方“失责”。吕学静称，90年代末失业保险制度出台时，主要基于当时大规模职工下岗失业的特殊背景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，促进就业的资金支出因而非常有限。
一边是基金的大量结余，一边是失业保障范围和水平的低下。2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为11645万人，不足城镇就业人数的一半。这是吕学静告诉本报记者的一组数据。
2、导致财政就业资金“结构化”结余的原因。
（1）预算管理方面的原因导致账面结余高，主要表现有三。
①预算编制审批滞后。我国每年财政预算审批通过往往会在当年2—3月份才完成，这样客观上导致了每年1—3月份形成了一个预算管理的真空期。
②部分地方财政的就业支出预算流于形式。采用报账管理的方式，劳动部门申报一点财政就拨付一点，到年底同意决算。在实际审批过程中一般都奉行谨慎原则，造成大量的结余。
③就业支付的账面资金余额远高于实际结余额。就业资金接近年底才拨付的现象比较普遍。元旦到春节前后3个月的时间恰好就是就业支付资金到位的高峰期和就业支出的低谷期，因此形成较高的账面结余额。
（2）资金周转的客观需要。
就业支出预算管理过程中按季度或半年度进行核算和拨付，因此客观需要至少一个季度到半年的周转以保障资金。预借预支制度虽然能够在一定程度上缓解就业支出资金时间上分配不均衡的状况，但在预算不到位的情况下，其实施也必须有一定的资金结余为前提。
（3）执行不畅导致的就业支出结余。
一是来自不同地区的资金分流使用。二是地方财政在运用中央转移支付的就业资金时决策慎重，安全为上，“惜支”造成资金结余。
（4）就业支出制度前景不明朗导致项目开展滞后造成结余。例如，各地对于灵活就业人员进行社会保险补贴和开展农村就业支出工作方面的顾虑较大，因为这些项目潜在的覆盖人群庞大，工作基础也较薄弱，一旦开展后由于攀比效应可能导致需求剧增而资金供应难以为继，因此多抱着宁缺毋滥的态度慎重开展。
（二）就业补助资金管理较为混乱。
在就业补助资金的筹集过程中，中央与地方的责任分担管理混乱。
自2003年以来，中央财政针对西部地区和老工业基地所安排的转移支付性质的就业支出增长迅速。例如，新疆乌鲁木齐市2006年就业支出资金总量为2003年的5.72倍。与之相比，东部经济比较发达的省份主要依靠自筹资金解决其就业问题，来自中央财政的就业支出资金增长缓慢。
与中央财政转移支付的就业资金增长较快相比，一些地区的就业资金配套比例较低。一是中央财政转移支付力度大，地方财政拮据时，难以维持就业支出的高增长。二是中央财政安排的就业支出在使用范围方面有很强的限定性，地方财政即便就业资金不足，但是又需要谨慎保全中央转移支付就业自己弄，导致就业支出结余总额较大，既然有结余，地方财政的配套动力不足。
五、改进财政就业支出体系的思路
（一）统一规范管理各项就业资金。
地方就业支出源于几个部分：中央转移支付资金、地方配套资金和社会筹集资金。其中，中央转移支付资金只能用于少数几项就业支出。其实无论是转移支付的资金还是地方配套的资金都属于就业支出，应当合并，统一管理，统一使用，统一核算。地方可以根据实际情况将就业支出用足、用活。这也是解决就业支出结余过大问题的一个有效途径。
目前，就業支出与社会保障基金等在一个预算科目账户内核算。建议财政拨付就业支出时不再通过“财政社会保障补助资金专户”，而是设立“就业支出”财政专户直接拨入，杜绝随意变更资金用途、扩大支出范围、变相弥补工作经费现象的发生。
（二）充分发挥财政就业资金对失业保险金调剂功能。
我国应该按照“失业保险＋公共就业服务”模式，通过立法建立正式的“就业支出基金”制度，据此建立失业促进与失业保险的分工模式；而公共就业服务负责就业促进，资金来源于国家拨款，享受就业服务实行普惠制，不以缴费为前提。
（三）建立财政就业资金绩效评估观念。
这对就业支出的特点，制定就业支出绩效评价管理办法，建立起一套有效的绩效评价指标体系，提高财政资金的管理效能和使用效益。□
（作者：武汉大学经济与管理学院，主修保险学）
参考文献：
[1]孙勇.实施积极的财政政策 促进和扩大就业——访谈财政部部长王军.经济日.
[2]数据来自.十七大经济社会发展报告.
[3]李力 .“阳光工程”影响.
[4]郭士征.社会保险基金管理.
[5]张伯生、叶欣梁、周晋.工商与失业保险：政策与务实.
[6]钱俊文.关于我国再就业税收优惠政策的法律思考.税务与经济.