新型农村社会养老保险制度研究

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  摘要:2009年9月1日,国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》,标志着新型农村养老保险试点工作在全国开始正式启动。但是,结合试点地区实施效果进行研究,发现该制度在促进农民参保的过程中仍然存在许多不足。在这样特殊的背景下,对新型农村养老保险的研究具有重要的意义。
  关键词:农村社会养老保险;制度;建设
  一、我国农村社会养老保险制度的发展过程
  我国政府从上世纪80年代中期开始,探索建立农村社会养老保险制度,到目前为止已有20多年的历史。第一阶段,1986-1992年,为探索试点阶段。一些经济较发达的地区成为首批试点地区;第二阶段,1992-1998年,为平稳发展阶段。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广;第三阶段,1998-2002年,为衰退整顿阶段。这一阶段由于政府机构改革、通货膨胀等因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。;第四阶段是2003年至今开始进入新型农村社会养老保险探索试点阶段。
  二、我国农村社会养老保险制度存在的问题
  (1)新型农村社会养老保险政府财政补贴低,补贴机制不完善。一是地方政府对参保人缴费给予不低于每人每年30 元补贴,激励性不强。二是政府补贴在新农保基金中的比例低。三是政府补贴机制有待完善。调查发现,农民参保时,在进行定补的情况下,很多人选择少缴,参保的目的是为了能拿到政府补贴。四是基层地方政府事权与财权不统一,基层地方政府财政负担较重。
  (2)农保基金的管理不够规范与完善,1998 年以前民政部门集各地农保基金的征缴、管理和发放三权于一身,1998 年以后劳动与社会保障部仍集三权于一身,缺乏有效的监督和制约。而且由于我国的农保基金是县级管理,这样很容易受地方政府的干涉,地方官员很容易利用权力侵占、挪用农保基金。
  (3)农保基金保值增值能力差,《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。由于农保基金实行县级管理,运营主体过多、运营层次过低,资金过于分散,其保值增值受到人才、信息、投资能力的限制,难以形成规模效益。
  (4)参保意识不强,部分农民参保意识有待增强。一些中青年农民认为,养老问题离自己很遥远,对参保关心程度低,存在观望。
  (5)养老金有限,农民积极性不够,现行的新农保保障水平偏低,与快速发展的农村经济以及消费水平不太适应,参加养老保险的农民,退休后他们每月拿到的养老金是有限的,这些养老金只能作为老年人养老的一小部分生活补贴而已,这也大大地打击了农民投保的积极性。
  三、 国外农村社会养老保险制度
  国外社会养老保险制度是养老保障体系中的重要内容,由于各自国情、历史文化、风俗习惯和社会背景的不同,各国的社会养老保险制度也是存在很大差别,但是都根据自己实际情况建立了比较完善的包括农民在内的社会养老保险制度。
  (1)福利公平方面。一种观点认为农村居民与城市职工应当享有同等的福利待遇,主张将农村居民纳入全民社会保障制度中。另一种观点则认为农民建立了缴费型的农保制度,强调养老的个人责任,政府在筹资上给予一定的补贴。
  (2)筹资模式方面。养老保险的筹资模式主要有两种,即现收现付制和基金制。例如德国采用的是现收现付制模式,智利和新加坡采用的是个人账户基金积累制模式,而瑞典在改革后实行的是部分积累制。
  (3)政府财政责任方面。第一种是社会保险模式下的政府财政责任,以德国、美国等为代表。第二种是福利保险模式下的政府财政责任,例如英国、瑞典等为代表。第三种是储蓄保险模式下的政府财政责任,以新加坡和智利为代表。
  目前国外学者关于新型农村社会养老保险制度的研究成果,使得我们对新型农村养老保险制度有了进一步的认识,为我们进行下一步的探索、研究夯实了基础。
  四、完善我国新型农村社会养老保险制度的建议
  我国新型农村社会养老保险制度正在逐步建立,还存在不少急需解决的突出问题,具体而言,可以从以下几个方面入手:
  (1)在政府补贴方面,新型农村社会养老保险政府财政参保人缴费补贴和最低标准基础养老金补贴都存在正负面效应,在经济发展水平不同的地区,各级地方政府应该采取不同的补贴分担机制。参保人缴费补贴能提高农民缴费意愿,激励效果较好,能提高农民参保人缴费能力和保障水平 ,具有扩大内需,促进经济增长的作用,但也增加了新农保基金保值增值的压力,加重了财政困难的地方政府负担,多缴多补的鼓励办法有可能产生逆向选择问题;最低标准基础养老金补贴直接提高了参保人的养老保障水平,减缓了基金的保值增值的压力,体现了新农 保的公平性、普惠性,但没有缴费补贴的激励效果大。目前中央政府只进行最低标准基础养老金补贴 ,在条件成熟时,中央政府也应该两头补贴。目前我国政府对新农保补贴与国外政府对农村社会养老保险补贴相比,还缺少对基金保值增值及最低回报率保证的财政补贴以及养老保险账户特别是个人账户存额发放养老待遇时全部支付完后政府财政兜底的承诺,国外在这方面基金不足时由政府财政兜底。
  (2)在缴费机制方面,目前新型农村社会养老保险的缴费标准缺乏动态调整机制,应该借鉴城镇企业职工基本养老保险内含部分调整机制的相对标准确定方法从而使其更加合理。目前缴费标准按照绝对额度进行设计和调整,这种调整机制简单,易于操作,但此种调整机制动态调整性不强。应该采取相对缴费率的方式缴费,借鉴城镇职工基本养老保险缴费方式,以职工的工资水平作为缴费基数,按照一定的缴费率进行缴费,这种缴费方式内含了部分调整机制。城镇职工的缴费基数为职工月平均工资,农村居民可以人均纯收入为缴费基数,并规定一个缴费率的范围供不同的经济水平的参保人选择。待遇调整机制也应该逐步与城镇企业职工基本养老保险一致。
  (3)在基金保值方面,经办处及财政厅等有关政府单位负责基金管理的日常业务操作,基金的保值增值由选定的信誉较好及实力较强的基金或者金融投资公司负责的基础上,提出分别负责基金日常业务操作管理和基金保值增值风险控制的“两条线”内部监督机制,有效管理我国新型农村社会养老保险基金,保障养老保险基金的安全。
  (4)在未来发展方向,建设“一号一网一卡”全国统一社会保障信息管理系统, 让国民社会保障建设插上“信息化”翅膀。利用“一号(咨询服务热线)、一网( 社 会保障系统网站)、一卡(社会保障卡)”三项信息化公共服务手段,逐步建立起覆 盖城乡的制度化、专业化、社会化和网络化的公共服务体系。社会保障卡在现有医保卡的基础上增加养老保险等社会保障业务,国民只需用一张卡,便能全面享受政府提供的各类社会保障及相关服务,切实维护群众利益。
  总之,建立并完善新农保制度,使更多的农村居民能够纳入到制度化的社会保障轨道,对于稳定社会公众的预期,减少对未来保障不确定性的压力,促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以,构建新农保制度,不仅有利于农民的养老保障,更有利于和谐社会的构建。(作者单位:武汉工程大学)
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