论文部分内容阅读
摘要：“民以食为天，食以安为先”。食品安全关系到人们的生命健康，也关系到社会的稳定与发展。近年来，河北省食品安全事件时有发生，全社会对河北省的食品安全提出质疑。在分析河北省食品安全监管现状以及存在问题的基础上，提出“五位一体”食品安全监管创新模式，指出该模式的构建原则、运行机理和运行机制。
关键词：“五位一体”；食品安全；监管；模式
中图分类号：F27文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）09-0120-03
食品安全关系到人们的生命健康以及社会的稳定与发展。但是，河北省内食品安全事件时有发生，其中“三鹿奶粉事件”更是影响恶劣。2009年6月1日，《食品安全法》出台，全国掀起加强食品安全监管的热潮。加强食品安全监管，创新食品安全监管模式，已成为河北省亟待解决的问题。
一、河北省食品安全监管模式现状评述
1.食品安全监管体系已建立并逐渐完善。首先，河北省已经建立管理清晰、权责明确的食品安全监管组织机构，于2003年成立由省委领导任组长、省卫生厅等18家职能部门为成员单位的省食品安全监管协调领导小组，协调和管理全省的食品安全工作；其次，河北省以《食品安全法》为法律依据，以国家食品安全政策为政策依托，根据河北省食品安全的实际情况不断制定各项地方性行政法规，使食品安全监管有法可依、有律可循；此外，河北省已形成以食品安全信息网为主、新闻媒体为辅的食品安全信息体系；初步建立食品安全检验检测体系和食品安全预警体系 [1]。这些都标志着河北省的食品安全监管体系已建立起来并日臻完善。
2.食品安全监管体系若干问题凸显。当前，河北省食品安全监管过程中仍存在很多问题。首先，目前的食品安全监管机构管理分散，对食品安全实行分段管理，监督执行力仍有待提高 [2]；其次，河北省对于地方性行政法规的制定缺乏主动性，只是跟着国家的思路走，没有根据河北省食品安全的实情及时、有效地制定本省更为适用的行政法规 [3]；此外，河北省食品安全信息体系建立时间不长，信息覆盖面以及信息更新速度都有待改善；食品安全检验检测体系和食品安全预警体系都只是初步建立，检验、检测软硬件条件建设不足，食品安全风险监测方案还未出台。
二、“五位一体”食品安全监管创新模式的构建
（一）创新模式的构建原则
1.以提高执行力为重点。河北省能够紧跟国家食品安全监管的步伐，严格执行国家规定的各项规章制度，按照国家的要求制定符合本省实际的地方性行政法规，出台各项食品安全监管的行为规范。各种食品安全的要求不可谓不详细，不可谓不具体。但是，食品安全事故仍时有发生，食品安全风险依然存在。究其原因，在于食品安全监督的执行力不够，各项规章、规范不能落到实处，空有标准，不能执行。因此，要以提高执行力为重点，保证各项决策全面、有效地落实。
2.以预防为焦点。当前河北省已经建立起“地方政府负总责、监管部门各尽其责、企业是第一责任人”的食品安全责任体系，在加强食品安全专项整治、打击假冒伪劣上往往不惜重拳出击，但在防患于未然的细节上仍处于劣势 [4]。河北省乃至全国食品安全监管存在的主要问题都是在食品安全事故出现后进行严惩，而无法做到事前有效地预防。必须以预防为监管焦点，从源头上防范食品安全风险，避免食品安全事故的发生。
3.以农产品监管为核心。在河北省食品产品中，初级农产品占有很高的比重：其食品工业的优势产品主要有方便面、小麦粉、葡萄酒、味精、饼干、精制食用植物油、白酒、罐头等产品；蔬菜辐射27个省市区，占北京市场的50%左右，天津的40%以上。而2006“红心”鸭蛋案源于鸭子饲料中加入苏丹红；2008年 “三鹿毒奶粉”案迅速蔓延为全国性的重大食品安全事故，事故原因为奶源中添加低毒性化工产品——三聚氰胺。由此可见，河北省食品安全的主要风险在于初级农产品，要针对该省特点，将监管核心放在对初级农产品的监管上，这样才能有效地避免食品安全事故的发生。
（二）“五位一体”食品安全监管创新模式
借鉴美国、英国、德国等发达国家以及北京、上海的发达城市的食品安全监管模式，根据河北省食品安全的实际提出“五位一体”食品安全监管创新模式[5]。“五位一体”指五个子系统共同组成一个综合系统，五个子系统之间紧密联系，共同起作用，依靠其合力发挥最大的效能。本文中的五个子系统分别指政策法规子系统、组织管理子系统、预警评估子系统、信息子系统和检验检测子系统。五个子系统发挥各自优势，取长补短，共同发挥作用预防食品事故，提高食品安全监管执行力。值得说明的是，五个子系统并不是孤立的物理组织，而是在逻辑和功能上都互相联系的主体。具体（如图2）。
三、“五位一体”食品安全监管创新模式的运行机理
构成食品安全监管综合系统的五个子系统中，政策法规子系统是基础，其他四个子系统都以国家、地方的政策法规为准绳运作；组织管理子系统是工具，通过组织管理机构，以政策法规为基础，推动信息、检验检测和预警评估的运行；信息子系统是条件，通过信息的收集和发布，带动整个食品安全监管综合系统的运转；检验检测子系统和预警评估子系统是保障，通过对食品进行检验和评估，对食品安全风险进行预警和预测，推进食品安全监管的纵深发展。五个子系统环环相扣，相互关联，共同构成食品安全监管综合系统的内循环和外循环。
外循环：国家和地方制定政策法规→组织管理机构依据政策法规对食品安全进行监管→通过社会监督和行政监管两个渠道收集食品安全相关信息→从信息中提炼潜在的食品安全风险进行检验检测→对食品安全进行评估，必要时发出预警→通过食品安全实际完善政策法规。
内循环：国家和地方制定政策法规，要求建立食品安全预警和评估体系→对食品安全的风险监测和预警，对食品的检验检测能力提出新的要求→提高检验检测能力，及时掌握国内外关于食品安全的最新、最先进的检验技术等信息→为了更好更快的收集信息要求组织管理机构要高效能的工作→组织管理的高效要求完善政策法规。
四、“五位一体”食品安全监管创新模式的运行机制
“五位一体”食品安全监管创新模式由五个子系统循环带动，各子系统具体运行如下：
1．政策法规子系统运行机制。根据河北省食品安全的实际和“以农产品监管为核心”的模式构建原则，政策法规子系统的最终目的是制定符合河北省省情的地方性政策和法规。因此，该系统始于对农产品相关的食品安全信息的收集，通过各级食品安全协调小组的工作，从普通农户、农产品生产企业和新闻媒体三个途径收集信息，将信息传递给负责草拟政策法规的河北省食品药品监督管理局政策法规处，凭借食品安全专家委员会的专业协助，形成符合实际的政策法规草案，最终通过省人民代表大会和省政府的审议，发布符合河北省省情的政策法规。
2．组织管理子系统运行机制。据前文分析，组织管理子系统要解决的主要问题就是“提高执行力”。省食品安全监管协调领导小组组长由河北省副省长担任，食品安全监管只是其多项职责之一。为提高监管效率和效力，首先在组长下设秘书处，为食品安全监管协调领导小组的日常工作机构，如考虑运行成本，可直接由各职能部门抽调人员组成。秘书处直接对协调小组组长负责，直接管辖各职能部门和下级协调小组，直接咨询专家委员会的意见，直接受理举报和投诉。同时，为了提高秘书处以下监管机构的执行力，专家委员会可以根据监管机构的实际工作向秘书处提出意见和建议；举报投诉可以通过市、县、乡、村逐级向上反映也可以直接向秘书处投诉，用以监督各级监管部门的实际工作。由此自上至下同时提高监管执行力。值得一提的是，根据《食品安全法》，省食品药品监督管理局归卫生厅管辖。
3.信息子系统运行机制。信息子系统致力于完善“信息收集”和“信息发布”的全过程。信息收集主要是通过社会监督网络和政府监管网络共同进行。通过各个社会团体和个人的举报，以及新闻媒体的传播，整个社会对食品安全进行监督，自下而上的形成信息通道；通过省、市、县、乡、村各级监管机构收集信息，政府对食品安全进行监督，自上而下的形成信息通道。信息收集后通过各级食品安全网和广播电视等新闻网络向大众传播，为了避免农户不上网，不关注电视新闻，农村大队要在村内广播，并将重要的食品安全信息定期制作板报，以引起农户的关注。
4．检验检测子系统运行机制。检验检测子系统的主要目的是提高检验检测能力，作为食品安全综合系统的有力保障。主要通过硬件建设和软件建设两方面提高检验检测能力。加强硬件建设，重点攻关检验检测实验室建设，立足于重点项目，从改造环境和更新设备两方面着手；加强软件建设，主要是提高检验检测技术和人才质量，根据河北省实际，重点提高农产品药残和食品添加剂的检测能力，同时提高检验人才和管理人才的学历构成和工作能力。
5．预警评估子系统运行机制。预警评估子系统要完成预警、评估、应急处理三方面的任务。首先，对食品安全风险进行检测，根据《食品安全法》，主要监测食品污染物、食源性疾病和食品中的有害因素[6]；其次，根据《食品安全法》建立“食品安全风险评估委员会”，协助卫生行政部门对可能的食品风险进行评估；最后，对已确定的食品安全风险以及已发生的食品安全事故进行应急处理，建立各级食品安全应急指挥部，设立日常管理机构，接受专家意见，进行事故处理和事故调查。
五、结论
综上所述，由政策法规子系统、组织管理子系统、信息子系统、检验检测子系统和预警评估子系统共同构成的食品安全监管综合系统能够有效地解决河北省食品安全中存在的执行力不强、检验检测能力不足、预警评估体系不完善问题，对中国其他省份的食品安全监管也有一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]河北省技术质量监督局.河北省质监系统食品安全检验检测体系重点实验室建设方案[Z]，2009.
[2]张晓涛，孙长学.中国食品安全监管体制:现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革，2008，(1): 45-48.
[3]陈立峰.河北省农产食品安全标准体系和法律保护研究[D].西安:西北农林科技大学硕士学位论文，2008:15.
[4]贺银凤.河北省食品安全的社会学思考[J].河北学刊，2009，(1):219-222.
[5]Bernd van der Meulen and Menno van der Velde，Food Safety Law in the European Union，Wageningen Academic Publishers，2007.
[6]中华人民共和国食品安全法[Z].
Study on “Five in One” Food Safety Supervision Innovation Mode
——Based on the Analysis of Food Safety Supervision in Hebei Province
ZHENG Zu-ting1，2，ZHENG Fei3
（1.Hebei Polytechnic University，Economy College，Tangshan063009，China; 2.Tianjin University，Department of Management and Economics， Tianjin 300000，China；3.Foreign Languages Institute of Hebei Technology University，Tianjin 300000，China）
Abstract: People regard food as the prime want and regard safety as the first necessity.Food safety concerns not only people’s lives and health but also social stability and development.In recent years，food safety incidents often occur in Hebei Province，the whole society question the safety of the food in Hebei Province.This paper analyzes the current condition of food safety supervision in Hebei Province; proposes “five in one” innovative mode of food safety supervision; puts forward the construction principle and the operation mechanism of the model.
Key words: “five in one”; food safety; supervision; mode
[责任编辑 陈凤雪]
关键词：“五位一体”；食品安全；监管；模式
中图分类号：F27文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）09-0120-03
食品安全关系到人们的生命健康以及社会的稳定与发展。但是，河北省内食品安全事件时有发生，其中“三鹿奶粉事件”更是影响恶劣。2009年6月1日，《食品安全法》出台，全国掀起加强食品安全监管的热潮。加强食品安全监管，创新食品安全监管模式，已成为河北省亟待解决的问题。
一、河北省食品安全监管模式现状评述
1.食品安全监管体系已建立并逐渐完善。首先，河北省已经建立管理清晰、权责明确的食品安全监管组织机构，于2003年成立由省委领导任组长、省卫生厅等18家职能部门为成员单位的省食品安全监管协调领导小组，协调和管理全省的食品安全工作；其次，河北省以《食品安全法》为法律依据，以国家食品安全政策为政策依托，根据河北省食品安全的实际情况不断制定各项地方性行政法规，使食品安全监管有法可依、有律可循；此外，河北省已形成以食品安全信息网为主、新闻媒体为辅的食品安全信息体系；初步建立食品安全检验检测体系和食品安全预警体系 [1]。这些都标志着河北省的食品安全监管体系已建立起来并日臻完善。
2.食品安全监管体系若干问题凸显。当前，河北省食品安全监管过程中仍存在很多问题。首先，目前的食品安全监管机构管理分散，对食品安全实行分段管理，监督执行力仍有待提高 [2]；其次，河北省对于地方性行政法规的制定缺乏主动性，只是跟着国家的思路走，没有根据河北省食品安全的实情及时、有效地制定本省更为适用的行政法规 [3]；此外，河北省食品安全信息体系建立时间不长，信息覆盖面以及信息更新速度都有待改善；食品安全检验检测体系和食品安全预警体系都只是初步建立，检验、检测软硬件条件建设不足，食品安全风险监测方案还未出台。
二、“五位一体”食品安全监管创新模式的构建
（一）创新模式的构建原则
1.以提高执行力为重点。河北省能够紧跟国家食品安全监管的步伐，严格执行国家规定的各项规章制度，按照国家的要求制定符合本省实际的地方性行政法规，出台各项食品安全监管的行为规范。各种食品安全的要求不可谓不详细，不可谓不具体。但是，食品安全事故仍时有发生，食品安全风险依然存在。究其原因，在于食品安全监督的执行力不够，各项规章、规范不能落到实处，空有标准，不能执行。因此，要以提高执行力为重点，保证各项决策全面、有效地落实。
2.以预防为焦点。当前河北省已经建立起“地方政府负总责、监管部门各尽其责、企业是第一责任人”的食品安全责任体系，在加强食品安全专项整治、打击假冒伪劣上往往不惜重拳出击，但在防患于未然的细节上仍处于劣势 [4]。河北省乃至全国食品安全监管存在的主要问题都是在食品安全事故出现后进行严惩，而无法做到事前有效地预防。必须以预防为监管焦点，从源头上防范食品安全风险，避免食品安全事故的发生。
3.以农产品监管为核心。在河北省食品产品中，初级农产品占有很高的比重：其食品工业的优势产品主要有方便面、小麦粉、葡萄酒、味精、饼干、精制食用植物油、白酒、罐头等产品；蔬菜辐射27个省市区，占北京市场的50%左右，天津的40%以上。而2006“红心”鸭蛋案源于鸭子饲料中加入苏丹红；2008年 “三鹿毒奶粉”案迅速蔓延为全国性的重大食品安全事故，事故原因为奶源中添加低毒性化工产品——三聚氰胺。由此可见，河北省食品安全的主要风险在于初级农产品，要针对该省特点，将监管核心放在对初级农产品的监管上，这样才能有效地避免食品安全事故的发生。
（二）“五位一体”食品安全监管创新模式
借鉴美国、英国、德国等发达国家以及北京、上海的发达城市的食品安全监管模式，根据河北省食品安全的实际提出“五位一体”食品安全监管创新模式[5]。“五位一体”指五个子系统共同组成一个综合系统，五个子系统之间紧密联系，共同起作用，依靠其合力发挥最大的效能。本文中的五个子系统分别指政策法规子系统、组织管理子系统、预警评估子系统、信息子系统和检验检测子系统。五个子系统发挥各自优势，取长补短，共同发挥作用预防食品事故，提高食品安全监管执行力。值得说明的是，五个子系统并不是孤立的物理组织，而是在逻辑和功能上都互相联系的主体。具体（如图2）。
三、“五位一体”食品安全监管创新模式的运行机理
构成食品安全监管综合系统的五个子系统中，政策法规子系统是基础，其他四个子系统都以国家、地方的政策法规为准绳运作；组织管理子系统是工具，通过组织管理机构，以政策法规为基础，推动信息、检验检测和预警评估的运行；信息子系统是条件，通过信息的收集和发布，带动整个食品安全监管综合系统的运转；检验检测子系统和预警评估子系统是保障，通过对食品进行检验和评估，对食品安全风险进行预警和预测，推进食品安全监管的纵深发展。五个子系统环环相扣，相互关联，共同构成食品安全监管综合系统的内循环和外循环。
外循环：国家和地方制定政策法规→组织管理机构依据政策法规对食品安全进行监管→通过社会监督和行政监管两个渠道收集食品安全相关信息→从信息中提炼潜在的食品安全风险进行检验检测→对食品安全进行评估，必要时发出预警→通过食品安全实际完善政策法规。
内循环：国家和地方制定政策法规，要求建立食品安全预警和评估体系→对食品安全的风险监测和预警，对食品的检验检测能力提出新的要求→提高检验检测能力，及时掌握国内外关于食品安全的最新、最先进的检验技术等信息→为了更好更快的收集信息要求组织管理机构要高效能的工作→组织管理的高效要求完善政策法规。
四、“五位一体”食品安全监管创新模式的运行机制
“五位一体”食品安全监管创新模式由五个子系统循环带动，各子系统具体运行如下：
1．政策法规子系统运行机制。根据河北省食品安全的实际和“以农产品监管为核心”的模式构建原则，政策法规子系统的最终目的是制定符合河北省省情的地方性政策和法规。因此，该系统始于对农产品相关的食品安全信息的收集，通过各级食品安全协调小组的工作，从普通农户、农产品生产企业和新闻媒体三个途径收集信息，将信息传递给负责草拟政策法规的河北省食品药品监督管理局政策法规处，凭借食品安全专家委员会的专业协助，形成符合实际的政策法规草案，最终通过省人民代表大会和省政府的审议，发布符合河北省省情的政策法规。
2．组织管理子系统运行机制。据前文分析，组织管理子系统要解决的主要问题就是“提高执行力”。省食品安全监管协调领导小组组长由河北省副省长担任，食品安全监管只是其多项职责之一。为提高监管效率和效力，首先在组长下设秘书处，为食品安全监管协调领导小组的日常工作机构，如考虑运行成本，可直接由各职能部门抽调人员组成。秘书处直接对协调小组组长负责，直接管辖各职能部门和下级协调小组，直接咨询专家委员会的意见，直接受理举报和投诉。同时，为了提高秘书处以下监管机构的执行力，专家委员会可以根据监管机构的实际工作向秘书处提出意见和建议；举报投诉可以通过市、县、乡、村逐级向上反映也可以直接向秘书处投诉，用以监督各级监管部门的实际工作。由此自上至下同时提高监管执行力。值得一提的是，根据《食品安全法》，省食品药品监督管理局归卫生厅管辖。
3.信息子系统运行机制。信息子系统致力于完善“信息收集”和“信息发布”的全过程。信息收集主要是通过社会监督网络和政府监管网络共同进行。通过各个社会团体和个人的举报，以及新闻媒体的传播，整个社会对食品安全进行监督，自下而上的形成信息通道；通过省、市、县、乡、村各级监管机构收集信息，政府对食品安全进行监督，自上而下的形成信息通道。信息收集后通过各级食品安全网和广播电视等新闻网络向大众传播，为了避免农户不上网，不关注电视新闻，农村大队要在村内广播，并将重要的食品安全信息定期制作板报，以引起农户的关注。
4．检验检测子系统运行机制。检验检测子系统的主要目的是提高检验检测能力，作为食品安全综合系统的有力保障。主要通过硬件建设和软件建设两方面提高检验检测能力。加强硬件建设，重点攻关检验检测实验室建设，立足于重点项目，从改造环境和更新设备两方面着手；加强软件建设，主要是提高检验检测技术和人才质量，根据河北省实际，重点提高农产品药残和食品添加剂的检测能力，同时提高检验人才和管理人才的学历构成和工作能力。
5．预警评估子系统运行机制。预警评估子系统要完成预警、评估、应急处理三方面的任务。首先，对食品安全风险进行检测，根据《食品安全法》，主要监测食品污染物、食源性疾病和食品中的有害因素[6]；其次，根据《食品安全法》建立“食品安全风险评估委员会”，协助卫生行政部门对可能的食品风险进行评估；最后，对已确定的食品安全风险以及已发生的食品安全事故进行应急处理，建立各级食品安全应急指挥部，设立日常管理机构，接受专家意见，进行事故处理和事故调查。
五、结论
综上所述，由政策法规子系统、组织管理子系统、信息子系统、检验检测子系统和预警评估子系统共同构成的食品安全监管综合系统能够有效地解决河北省食品安全中存在的执行力不强、检验检测能力不足、预警评估体系不完善问题，对中国其他省份的食品安全监管也有一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]河北省技术质量监督局.河北省质监系统食品安全检验检测体系重点实验室建设方案[Z]，2009.
[2]张晓涛，孙长学.中国食品安全监管体制:现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革，2008，(1): 45-48.
[3]陈立峰.河北省农产食品安全标准体系和法律保护研究[D].西安:西北农林科技大学硕士学位论文，2008:15.
[4]贺银凤.河北省食品安全的社会学思考[J].河北学刊，2009，(1):219-222.
[5]Bernd van der Meulen and Menno van der Velde，Food Safety Law in the European Union，Wageningen Academic Publishers，2007.
[6]中华人民共和国食品安全法[Z].
Study on “Five in One” Food Safety Supervision Innovation Mode
——Based on the Analysis of Food Safety Supervision in Hebei Province
ZHENG Zu-ting1，2，ZHENG Fei3
（1.Hebei Polytechnic University，Economy College，Tangshan063009，China; 2.Tianjin University，Department of Management and Economics， Tianjin 300000，China；3.Foreign Languages Institute of Hebei Technology University，Tianjin 300000，China）
Abstract: People regard food as the prime want and regard safety as the first necessity.Food safety concerns not only people’s lives and health but also social stability and development.In recent years，food safety incidents often occur in Hebei Province，the whole society question the safety of the food in Hebei Province.This paper analyzes the current condition of food safety supervision in Hebei Province; proposes “five in one” innovative mode of food safety supervision; puts forward the construction principle and the operation mechanism of the model.
Key words: “five in one”; food safety; supervision; mode
[责任编辑 陈凤雪]