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截至目前，国务院国资委共发布了19个规章和82件规范性文件，各地国资委共制订了1600多件地方规章和规范性文件。我国1093户省级国资委所出资企业中，已设立法律事务机构的企业有665户，已实行总法律顾问制度的企业有226户。在155户中央企业中，已设立企业法律事务机构的有147户，其中53户中央大型企业已实行总法律顾问制度的有47户。但是，目前，我国国有资产法尚未出台，而且关于国有资产监管体系的设置尚有很大争议。
一、我国国有资产监管实践的进程与启示
关于我国国有资产监管实践的进程，有“六阶段”论和“四阶段”论。前者认为：第一阶段(1956—1978年)，中共十一届三中全会以前的改革探索。第二阶段(1979—1984年)，以放权让利为标志的改革阶段。第三阶段(1984—1988年)，两权分离、政企分开，实行承包经营责任制的改革。第四阶段(1988—1993年)，转换企业经营机制，全面试点改革阶段。第五阶段(1993—2002年)，深化产权制度改革，建立现代企业制度阶段，第六阶段(2002年11月以后)，监管体制全面创新，完善现代企业制度阶段。后者认为：第一阶段(1979—1984年)，全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践。第二阶段(1985—1992年)，有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践。第三阶段(1993—2003年)，建立社会主义市场经济条件下国有资产监管的实践。第四阶段(2003年以后)，十六大确立的新国有资产监管体制的实践。对于每一个阶段的实践内容我们在此不再赘述。通过对实践进程的分析笔者发现：1、国有资产监管体系的完善是一个非常庞大的工程，涉及到的方方面面内容过多，各个阶段的经验实践效果并不明显，国有资产保值增值的压力很大，国有资产流失现象仍然严重，新的问题层出不穷，整个过程仍处于探索阶段。2、一个好的制度，如果执行不力，同样难以达到制定制度的目的。国有资产监管经验实践效果不明显与执行不力有关。3、国有资产监管的目的是为了国有资产更好地运营。国有资产保值增值的关键在于国有资产的营运。不能单纯地重视国有资产监管的建设而忽视国有资产整体经营能力和竞争能力的培养。4、由于目前我国市场经济体系尚不完善，各项配套制度和法规体系尚不健全，国有资产监管体制的建设自然是一个循序渐进的过程，是一个不断发现问题、解决问题和总结经验的过程。
二、西方国有资产监管的发展历程
世界各国均有一定数量的国有资产和国有企业，如何加强对国有资产的监管，是各国普遍关注和坚持探索的重要问题。由于市场经济的运行规律是不受国别限制的，西方发达国家在国有资产监管方面的很多经验是可以借鉴的。尽管不同国家由于政治经济体制不同、经济发展水平存在差异、历史文化背景和法律制度有别，在国有资产监管方面呈现出各自的特色，但强化法律在国有资产监管中的作用，实行国有资产监管的法治化，却是许多国家的基本做法。纵观一些国家国有资产法律监管的经验，以下五个方面的特征比较明显，一是完善的法律体系是国有资产监管法治化的前提：二是健全的管理体制是国有资产监管法治化的基础：三是清晰稳定的国家所有权政策是国有资产监管法治化的核心：四是完备的监督机制是国有资产监管法治化的保障，总体来看，许多国家非常重视议会的监督和审汁部门的监督机制：五是实行多元治理是国有资产监管法治化的重要举措。
三、监管体系初步建立，国资监管机构定位不够明确，运行尚不够规范
一是国有资产的三级监管体系(中央、省和地市)已基本建立起来了，但是有些地市国有企业已经寥寥无几，组建国资监管机构无从运作：而有些县区国有资产规模庞大却无权组建国资监管机构，形成监管的“真空”。
二是国有资产监管与经营的“三层架构”(即监管层、营运层、经营层)或“二层架构”(有的将营运层划入经营层)，都没有真正建立起来，尤其是中间层“缺位”即营运主体缺位比较突出。按国有资产监管体制的总体设计，国资监管机构要在企业集团基础上建立中间层次来具体运营企业资产，包括授权经营模式、投资公司模式和资产经营公司模式。现在由于中间层次的建立相对滞后，使国有资产经营缺少真正的运营主体。现有的集团公司多是以行政隶属关系而不是资本纽带关系建立起来的，其子公司间业务没有梳理，研究、开发和营销机构没有融合，母公司只是简单的管理层，不仅增加了管理层次和管理费用，而且也很难避免对下属企业的过度干预。
三是国有资产监管体系没有理顺。国资监管机构如何正确定位是一个重大的问题，理论界要求国资委监督和管理分离的呼声越来越高，最终确立监管体制仍是一个难题。国有资产既存在出资人意义上的监管，又包括法律意义上的监管。出资人意义上的监管主要体现为以国资委为代表，专门行使出资人职责，具有唯一性。而法律意义上的监管，源于国有资产国家所有，由政府部门有限行使职能，包括市场监管、财务监督、行业监管、投资和规划管理等，涉及到发改委、财政、税收、工商、国土资源、审计等部门。黄勇(2007)认为，一方面，目前大量经营性国有资产仍分散在各个部门管理，没有纳入到集中统一的国有资产监管体系，一些政府公共管理部门仍在行使出资人的部分职责。另一方面，国资委作为出资人机构的一些职能没能真正落实。
四、对策与建议
关于监管机构体系设置，第一种观点认为，1、在全国人大内设立一个类似于预算委员会的专门委员会，称为国有资产委员会(以下称为“全国人大国资委”)，专司国有资产监管和所有权行使的法律、规则起草，以及相应的守法、合规的检查工作，行使国有资产“处置权”，决定利润的分配与使用。2、全国人大委托一个专门机构来执行国有资产的法律和规则，这个专门机构可称之为国有资产监督管理委员会(以下称为“国资监管委”)。该委员会是全国人大派出的事业性单位，由全国人大国资委负责监督，由国务院代管，作为国有资产出资人代表，实施国有资产所有权管理。国资监管委作为一个事业性机构，不具有行政权力，即它行使国有资产所有权不能依靠行政权力。为了彻底割断行政权力对企业国有资产(即经营性国有资产)市场运作的渗透，还必须规定国资监管委不具有直接经营国有资产的权利。实际上，国有资产监管机构不直接经营国有资产是国际通行的做法。3、国资监管委将部分股东权利授予国有资产经营公司(以下简称“国资公司”)，由国资公司完全按照商法和市场原则来经营国有资产。需要强调的是，授予国资公司的权力不是所有权，而是投资、融资权、一定 的资产处置权和资产收益使用权、选择管理者权(主要是向国资公司的全资和控股子公司通过委派董事控制其董事会，对于参股企业则仅仅是派出董事)。4、在国资监管委授权的基础上，国资公司与国有资产实体占用企业之间则完全按照市场规则运行，形成国有资产所有权行使的第四层委托一代理关系。这种观点实际上将现在的国资委一分为二：国资委和国资监管委，相应规则的制定、监督和所有权管理两者清楚地分开。同时将国资委的地位提高到政府之上，可以彻底改变受政府干预和指使的状况，更能有效发挥其监管作用。
第二种观点(李曙光，2007)建议：建立委托人、出资人、经营人、监管人和司法人五种角色，即由全国人大和各级人大以及政府作为委托人：由几个国资委(经营性资产国资委、金融国资委、资源性资产国资委、行政事业资产国资委等)作为出资人：由国有控股公司作为经营人：由独立的政府机构出任监管人：由司法部门履行司法管辖职能和司法救济的程序。处理好这五种角色的关系，五种职能相分离，就可以有效地避免国有资产流失，并实现国有资产的股东权益最大化。国资委的职责重点就是出资人，纯粹的出资人，干净的出资人，不履行其他职责，不履行监督的职责，不履行做婆婆的职责，不履行制定法规的职责。它所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。只负责国有资产的保值增值，负责股东权益的最大化。这种观点强调出资人代表是“纯粹的股东”，同时实现了将国有资产进行分类管理。我们认为人大作为终极委托人最为恰当，不应包括政府。
来自国资法起草专家的观点认为，应该建立一个i层次的监管体系：首先是委托人层次，由最高权力机构作为全民的代表充当国资管理的委托人，在全国人大设立国有资产委员会负责国资的占有、使用、分配、处分、转换等重大决策；第二层次是经营者层次，有一个或数个国有资产经营委员会负责国资的经营，其下设有具体的经营机构：第三个层次则是监管者层次，由一个独立的政府机构负责全部国资的监管，可以让监察部来承担。
针对上述国资法起草专家的观点，有的学者指出，现在的监察部可能担负不起这一职责来。原因在于，现有的对政府各部门及其领导的监察已经够监察部忙活了，再去监察庞大的国有资产，监察部极可能分身无术。另外，对国企和国资的监督涉及到复杂的专业知识，比如，对欺诈性交易、MB0中的不公平定价交易等引发的国资流失问题的监管，需要有相关的知识背景和人才，监察部也缺乏这方面的人才。于是有人建议把现在的国资委改造成一个独立的监管机构，类似银监会和保监会，可以叫国监会，专门监督国资，它既懂行又有经验。至于第二层次的国资经营部门，可以按照金融性国资、非金融性国资和行政性国资三块，成立三个国有资产经营委员会，作为控股公司，负责具体经营。国监会和国资经营委员会直接对全国人大负责。
综合上述观点，笔者认为有几点是较为明确的：一是监管体制中的出资人必须是纯粹的出资人，他只能履行作为所有者的权利和职责，不能享有代表国家同时履行与国有资产管理相关的公共职能，也不能同时享有规则制定和监督的职能。二是国有资产的监督机构的地位必须高于或至少不低于国有资产管理机构和国有资产出资人的地位。否则，监督只能流于形式，不可能发挥作用。三是国有资产的监督应该是有效的多元监督。比如企业内部监督、企业外部监督、财务监督、审计监督、媒体监督等等。
(作者单位：安阳工学院)
一、我国国有资产监管实践的进程与启示
关于我国国有资产监管实践的进程，有“六阶段”论和“四阶段”论。前者认为：第一阶段(1956—1978年)，中共十一届三中全会以前的改革探索。第二阶段(1979—1984年)，以放权让利为标志的改革阶段。第三阶段(1984—1988年)，两权分离、政企分开，实行承包经营责任制的改革。第四阶段(1988—1993年)，转换企业经营机制，全面试点改革阶段。第五阶段(1993—2002年)，深化产权制度改革，建立现代企业制度阶段，第六阶段(2002年11月以后)，监管体制全面创新，完善现代企业制度阶段。后者认为：第一阶段(1979—1984年)，全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践。第二阶段(1985—1992年)，有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践。第三阶段(1993—2003年)，建立社会主义市场经济条件下国有资产监管的实践。第四阶段(2003年以后)，十六大确立的新国有资产监管体制的实践。对于每一个阶段的实践内容我们在此不再赘述。通过对实践进程的分析笔者发现：1、国有资产监管体系的完善是一个非常庞大的工程，涉及到的方方面面内容过多，各个阶段的经验实践效果并不明显，国有资产保值增值的压力很大，国有资产流失现象仍然严重，新的问题层出不穷，整个过程仍处于探索阶段。2、一个好的制度，如果执行不力，同样难以达到制定制度的目的。国有资产监管经验实践效果不明显与执行不力有关。3、国有资产监管的目的是为了国有资产更好地运营。国有资产保值增值的关键在于国有资产的营运。不能单纯地重视国有资产监管的建设而忽视国有资产整体经营能力和竞争能力的培养。4、由于目前我国市场经济体系尚不完善，各项配套制度和法规体系尚不健全，国有资产监管体制的建设自然是一个循序渐进的过程，是一个不断发现问题、解决问题和总结经验的过程。
二、西方国有资产监管的发展历程
世界各国均有一定数量的国有资产和国有企业，如何加强对国有资产的监管，是各国普遍关注和坚持探索的重要问题。由于市场经济的运行规律是不受国别限制的，西方发达国家在国有资产监管方面的很多经验是可以借鉴的。尽管不同国家由于政治经济体制不同、经济发展水平存在差异、历史文化背景和法律制度有别，在国有资产监管方面呈现出各自的特色，但强化法律在国有资产监管中的作用，实行国有资产监管的法治化，却是许多国家的基本做法。纵观一些国家国有资产法律监管的经验，以下五个方面的特征比较明显，一是完善的法律体系是国有资产监管法治化的前提：二是健全的管理体制是国有资产监管法治化的基础：三是清晰稳定的国家所有权政策是国有资产监管法治化的核心：四是完备的监督机制是国有资产监管法治化的保障，总体来看，许多国家非常重视议会的监督和审汁部门的监督机制：五是实行多元治理是国有资产监管法治化的重要举措。
三、监管体系初步建立，国资监管机构定位不够明确，运行尚不够规范
一是国有资产的三级监管体系(中央、省和地市)已基本建立起来了，但是有些地市国有企业已经寥寥无几，组建国资监管机构无从运作：而有些县区国有资产规模庞大却无权组建国资监管机构，形成监管的“真空”。
二是国有资产监管与经营的“三层架构”(即监管层、营运层、经营层)或“二层架构”(有的将营运层划入经营层)，都没有真正建立起来，尤其是中间层“缺位”即营运主体缺位比较突出。按国有资产监管体制的总体设计，国资监管机构要在企业集团基础上建立中间层次来具体运营企业资产，包括授权经营模式、投资公司模式和资产经营公司模式。现在由于中间层次的建立相对滞后，使国有资产经营缺少真正的运营主体。现有的集团公司多是以行政隶属关系而不是资本纽带关系建立起来的，其子公司间业务没有梳理，研究、开发和营销机构没有融合，母公司只是简单的管理层，不仅增加了管理层次和管理费用，而且也很难避免对下属企业的过度干预。
三是国有资产监管体系没有理顺。国资监管机构如何正确定位是一个重大的问题，理论界要求国资委监督和管理分离的呼声越来越高，最终确立监管体制仍是一个难题。国有资产既存在出资人意义上的监管，又包括法律意义上的监管。出资人意义上的监管主要体现为以国资委为代表，专门行使出资人职责，具有唯一性。而法律意义上的监管，源于国有资产国家所有，由政府部门有限行使职能，包括市场监管、财务监督、行业监管、投资和规划管理等，涉及到发改委、财政、税收、工商、国土资源、审计等部门。黄勇(2007)认为，一方面，目前大量经营性国有资产仍分散在各个部门管理，没有纳入到集中统一的国有资产监管体系，一些政府公共管理部门仍在行使出资人的部分职责。另一方面，国资委作为出资人机构的一些职能没能真正落实。
四、对策与建议
关于监管机构体系设置，第一种观点认为，1、在全国人大内设立一个类似于预算委员会的专门委员会，称为国有资产委员会(以下称为“全国人大国资委”)，专司国有资产监管和所有权行使的法律、规则起草，以及相应的守法、合规的检查工作，行使国有资产“处置权”，决定利润的分配与使用。2、全国人大委托一个专门机构来执行国有资产的法律和规则，这个专门机构可称之为国有资产监督管理委员会(以下称为“国资监管委”)。该委员会是全国人大派出的事业性单位，由全国人大国资委负责监督，由国务院代管，作为国有资产出资人代表，实施国有资产所有权管理。国资监管委作为一个事业性机构，不具有行政权力，即它行使国有资产所有权不能依靠行政权力。为了彻底割断行政权力对企业国有资产(即经营性国有资产)市场运作的渗透，还必须规定国资监管委不具有直接经营国有资产的权利。实际上，国有资产监管机构不直接经营国有资产是国际通行的做法。3、国资监管委将部分股东权利授予国有资产经营公司(以下简称“国资公司”)，由国资公司完全按照商法和市场原则来经营国有资产。需要强调的是，授予国资公司的权力不是所有权，而是投资、融资权、一定 的资产处置权和资产收益使用权、选择管理者权(主要是向国资公司的全资和控股子公司通过委派董事控制其董事会，对于参股企业则仅仅是派出董事)。4、在国资监管委授权的基础上，国资公司与国有资产实体占用企业之间则完全按照市场规则运行，形成国有资产所有权行使的第四层委托一代理关系。这种观点实际上将现在的国资委一分为二：国资委和国资监管委，相应规则的制定、监督和所有权管理两者清楚地分开。同时将国资委的地位提高到政府之上，可以彻底改变受政府干预和指使的状况，更能有效发挥其监管作用。
第二种观点(李曙光，2007)建议：建立委托人、出资人、经营人、监管人和司法人五种角色，即由全国人大和各级人大以及政府作为委托人：由几个国资委(经营性资产国资委、金融国资委、资源性资产国资委、行政事业资产国资委等)作为出资人：由国有控股公司作为经营人：由独立的政府机构出任监管人：由司法部门履行司法管辖职能和司法救济的程序。处理好这五种角色的关系，五种职能相分离，就可以有效地避免国有资产流失，并实现国有资产的股东权益最大化。国资委的职责重点就是出资人，纯粹的出资人，干净的出资人，不履行其他职责，不履行监督的职责，不履行做婆婆的职责，不履行制定法规的职责。它所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。只负责国有资产的保值增值，负责股东权益的最大化。这种观点强调出资人代表是“纯粹的股东”，同时实现了将国有资产进行分类管理。我们认为人大作为终极委托人最为恰当，不应包括政府。
来自国资法起草专家的观点认为，应该建立一个i层次的监管体系：首先是委托人层次，由最高权力机构作为全民的代表充当国资管理的委托人，在全国人大设立国有资产委员会负责国资的占有、使用、分配、处分、转换等重大决策；第二层次是经营者层次，有一个或数个国有资产经营委员会负责国资的经营，其下设有具体的经营机构：第三个层次则是监管者层次，由一个独立的政府机构负责全部国资的监管，可以让监察部来承担。
针对上述国资法起草专家的观点，有的学者指出，现在的监察部可能担负不起这一职责来。原因在于，现有的对政府各部门及其领导的监察已经够监察部忙活了，再去监察庞大的国有资产，监察部极可能分身无术。另外，对国企和国资的监督涉及到复杂的专业知识，比如，对欺诈性交易、MB0中的不公平定价交易等引发的国资流失问题的监管，需要有相关的知识背景和人才，监察部也缺乏这方面的人才。于是有人建议把现在的国资委改造成一个独立的监管机构，类似银监会和保监会，可以叫国监会，专门监督国资，它既懂行又有经验。至于第二层次的国资经营部门，可以按照金融性国资、非金融性国资和行政性国资三块，成立三个国有资产经营委员会，作为控股公司，负责具体经营。国监会和国资经营委员会直接对全国人大负责。
综合上述观点，笔者认为有几点是较为明确的：一是监管体制中的出资人必须是纯粹的出资人，他只能履行作为所有者的权利和职责，不能享有代表国家同时履行与国有资产管理相关的公共职能，也不能同时享有规则制定和监督的职能。二是国有资产的监督机构的地位必须高于或至少不低于国有资产管理机构和国有资产出资人的地位。否则，监督只能流于形式，不可能发挥作用。三是国有资产的监督应该是有效的多元监督。比如企业内部监督、企业外部监督、财务监督、审计监督、媒体监督等等。
(作者单位：安阳工学院)