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4月30日下午中共中央政治局第二十二次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求，并提出要努力在统筹城乡关系上取得重大突破。为深入学习习近平总书记讲话精神，深刻领会现阶段加快推进城乡一体化的战略意义、基本目标以及工作重点，我刊专访了著名“三农”问题专家、中央党校研究室巡视员、研究员曾业松。
一、加快推进城乡一体化是全面建成小康社会、实现社会公平正义的重大战略举措
（一）加快推进城乡一体化发展的战略意义
记者：曾教授您好！习近平总书记提出加快推进城乡一体化是落实“四个全面”战略布局的必然要求，并提出要加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。您认为，在现今历史阶段，加快推进城乡一体化有哪些重要意义，其发展目标又该怎样理解？
曾业松：习近平总书记提出加快推进城乡一体化，对于落实“四个全面”战略部署意义极为重大。城乡一体化是世界经济社会发展的客观规律。人类社会不断发展都是科技革命推动的。科技革命推动产业革命，进而推动社会革命。城市化是产业化的产物，城乡一体化是城市化的必经阶段。在中国，从城镇化到城乡一体化，既体现了经济社会发展的客观规律，也充分体现了中国特色社会主义现代化发展的特点。新中国成立60多年来，我们一直在探索中国特色社会主义现代化的道路。改革开放后，尤其是进入新世纪，我们逐步从二元经济社会结构走出来。乡村工业化、城市化，农村转移人口职业化、市民化步伐不断加快，尤其是信息技术革命推动新型工业化、农业现代化和城镇化同步发展，进一步促进城乡一体化。农业发展持续向好，农民收入连年增长，农村社会保持和谐稳定。但总体上说，农业依然是产业发展的短腿，农村依然是全面建成小康社会的短板，农民增加收入依然渠道狭窄经常短路。特别是城乡生产要素交换不平等、公共资源配置严重不均衡，城乡居民公共服务权利明显不均等，城乡发展不协调、不同步依然是制约我国经济可持续发展的突出矛盾。这个问题不解决，势必影响全面建成小康社会目标的实现，影响整个国家现代化建设的进程。
（二）加快推进城乡一体化发展的基本目标
记者：您认为加快推进城乡一体化的基本目标是什么？
曾业松：所谓城乡一体化，就是统筹“城乡”两个方面，使城乡经济、政治、社会、文化和生态环境相互渗透、相互依赖、相互作用、协调发展、共同发展的过程。从城市学、经济学和社会学三者结合的角度看，城乡一体化是在保留城乡特点的基础上，创造优势互补、平等交换、协调统一的新型城乡关系，营造城乡经济社会协调发展的氛围，打造和谐宜人的城乡生态环境。需要指出的是，城乡是不同的空间区域，必然有不同的特点和各自的优势。这些差别是客观的，甚至是永恒的，是无法消灭的。正因此，城乡一体化不是乡村都变为城市，更不是城市乡村化，而是要实现城乡互补。国内外理论研究和历史发展的实践也充分证明，城乡一体化的基本目标都是走向更高阶段的城市化和现代化，就是通过转变发展方式、创新体制制度等一系列战略措施，建立城乡一体的经济社会结构和运行机制。在我国，推进城乡一体化，就是要实现全面建成小康社会和现代化国家的奋斗目标，实现中国特色社会主义公平公正的基本价值。
（三）现阶段加快推进城乡一体化发展的工作重点和具体目标
记者：那么，现阶段城乡一体化重点在哪里？具体目标是什么？
曾业松：城市化重点是建设城市，城乡一体化重点是建设新农村。党的十六大后，我们着力在发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面推进城乡一体化。十八大后，重点放在促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快完善城乡发展一体化体制机制等方面。客观地说，我们过去解决的是城乡分割的问题，现在必须解决城乡如何融合的问题；过去解决的是农村居民“有没有享受”公共产品和公共服务权利的问题，现在需要解决的是农村居民“享受多少”公共产品和公共服务权利的问题；过去解决的是破除城乡二元结构和体制的问题，现在要解决的是如何构建城乡一体化结构和体制的问题。根本上说，要进一步解决好城乡之间如何实现平等原则、如何实现协调发展等问题。党的十八届三中全会强调健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。这就要求城乡统筹向深度、广度发展，逐步走向城乡发展质量标准一体化、城乡主体权利一体化。
记者：为什么要这样说？
曾业松：从我国改革发展的实践来看，城乡一体化的重点是调整发展布局、公共政策，重构社会治理结构，其实质是经济社会体制和机制的全面创新。我国城乡二元格局是在一整套城乡区别对待的制度基础上形成的。城乡体制制度不平等，造成城乡发展不平衡。农村落后发展缓慢，致使农业发展受制约，农民权益受损害。30多年来的改革开放，触动了传统经济社会的体制根基，并未完全解决城乡之间深层次问题，并未彻底改变不平等的城乡体制和机制。当前，城乡统筹发展遇到许多卡点、堵点，充分说明城乡之间体制机制改革仍是一个“半拉子工程”。新一轮改革必须实现城乡各项体制机制的创新，建立科学、文明、高效的现代城乡制度。在生产力越来越发达的情况下，推进城乡结合、以城带乡，消除农民与市民等其他阶层之间的地位之差、权利之差、能力之差和收益之差；赋予农民平等的人权、财富分配权和公共产品、公共福利共享权等国民待遇；真正实现城乡平等、和谐发展。
二、城乡一体化发展的基本经验和面临的主要问题
记者：新世纪以来，我国进入“以工促农、以城带乡”的新阶段。从十六大提出统筹城乡发展，到十七届三中全会提出加快形成城乡一体化新格局，不断加大统筹城乡力度，城乡一体化有了明确的目标和全新的思路。党的十八大强调继续把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近年来加快推进城乡发展布局、公共服务、治理结构和体制机制一体化，取得了重大进展。您这些年来深入全国多半县市进行调研，并提出了许多有参考价值的信息和建议。您认为，我们在城乡一体化方面取得了哪些重要经验，还有哪些问题？ 曾业松：这个问题我想可以从以下几个方面来分析。
（一）城乡发展布局一体化不断完善
统筹城乡土地利用和空间规划，是城乡一体化的前提。优化城乡产业布局、基础设施、加强环境保护建设是城乡一体化的经济基础。近年来，城乡土地利用、产业发展布局、基础设施建设、环境治理规划等不断完善，基本形成一体化格局。有的地方探索“多规合一”，正在构建新型的城乡一体规划体系。
从城乡土地利用和空间布局一体化来看，许多地方都已提出城乡共建蓝图，提出城乡一体化发展的空间部署图和推进路线图，力求形成城乡经济、社会、文化互动互补，并且生态融合、良性循环的复合系统。既在空间功能布局上追求城乡协调，在经济社会资源配置上谋求城乡均衡，同时根据五年计划在不同时段上设定发展目标。重点是把规划覆盖到农村广大地区，合理安排城市城镇建设、村落分布、区域功能、生态涵养等，使城市和农村无缝对接，建立分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构和经济社会结构，营造城乡经济社会协调发展和生态相互适应的环境。出现的问题是，一些地方规划中把城市化简单变成房地产化，大规模征用农田变成建设用地。政府建立了土地财政，城市变成了建设工地，部分群众的利益受到了严重损害。一些地方规划失控，生态资源和环境受到严重破坏，土地资源等保护和利用失去控制。面对经济发展新常态，我们要切实维护人民利益，保护资源和环境，实现可持续发展，必须科学地编制并适时修订城乡发展规划，优化发展思路，加快城乡共同建设、共同发展的步伐。
从产业布局一体化来看，各地把完善产业布局作为统筹城乡发展的重要抓手。在城乡资源共享、优化配置的基础上，确定主导产业体系，理顺城乡一二三产业之间和各个产业上下游之间的关系，促进城乡产业合理分工、互补互促，推动城乡之间产业集聚和转型升级，造了一大批投资千百亿元的园区、产值千百亿元的产业，构建了一大批城乡一体、多元发展、多极支撑、各具特色、有竞争优势的现代产业体系。一些地方在创新驱动、产城融合、业居一体、持续发展等方面探索了许多有益经验。需要关注的是，农业一直是城乡产业发展的难题。资金、技术等生产要素向农业流动渠道不顺畅，农业基础设施建设效果不明显，农业补贴等支持保护制度不健全。实现确保粮食主产区人均公共财力和收入不低于全国平均水平，确保产粮大县和种粮农民在经济上不吃亏的目标，还有很多障碍。
（二）城乡公共产品和服务一体化形成架构
公共资源是全体社会成员共同所有、共同享有的自然与社会资源。中央一再强调，调整国民经济分配格局，均衡配置城乡公共资源，加大对农业农村的投入，推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化。各地积极推进城市基础设施向农村延伸，同时完善和优化城乡公共服务设施，努力建立覆盖城乡的基础设施网络，实现城乡基础设施共建、共享、共保，优化农村发展环境。但城乡公共资源共享机制尚未健全，城乡配置不均衡、发展不协调依然是突出问题。
基础设施一体化，是城乡经济社会统筹发展的重要条件。目前，城乡水利、交通、电力、通讯、燃气、生态环境等基础设施网络基本形成，但农村基础设施质量不高，使用效率不高。要坚持“共同建设、共同分享”原则，实现城乡基础设施无缝对接，质量效益同步提高。
公共服务一体化，是城乡经济社会统筹发展的重要环节。城乡义务教育权力平等基本实现，新型合作医疗制度基本形成，新型农村养老保险制度基本覆盖。但城乡公共服务标准不统一，存在着显著的差别。要按照城乡平等、共同分享的宗旨，进一步增加农村公共服务的品种，扩大公共服务的范围，提高公共服务的质量，逐步建立城乡统一的公共服务制度，让农民同市民一样共享改革发展的经济实惠和文明成果。
（三）城乡社会治理一体化正在探路
城乡社会治理方式不统一，是城乡发展不协调的关键因素。改革开放以来，逐步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会一体的治理格局。顺应城乡关系的新变化，要求社会治理一体化，改变传统的社会管理思路和方式，建立新型的一体化的城乡社会治理结构和体制，提高城乡社会治理的效率。具体说，就是按照法治化、信息化、现代化思路，重构城乡社会治理结构。
法治化是城乡治理一体化的根本遵循。就是使宪法和法律成为城乡社会治理的根本价值标准，将城乡各个主体的行为管理纳入法律轨道。目前，中央和地方都在加强城乡一体化的立法工作，包括制定新法，修订旧法和废除恶法。努力在城乡规划、城乡建设、城乡生态、城乡公共秩序、城乡社区居民自治、城乡公共参与等领域，形成城乡统一的治理法规体系，同时加强城乡法治队伍建设，为开创城乡法治一体化新格局提供保障。
信息化是城乡治理一体化的技术支撑。国家全面实施光缆通乡、网络进村工程，搭建社会服务管理信息化平台。地方也在积极整合政府各部门信息、采集社会各方面信息，构建社会治理数据中心；建立“集中式办公、超市式服务”的行政服务中心；建立贯通市县（区）、街道乡镇、社区村庄的“电子政务网”；建立综合信息“一网清”、居民办事“一站通”的网格化管理系统。努力用信息化引领社会治理方式改革创新，提升科学决策能力、服务群众能力、政府管理能力。
现代化是城乡治理一体化的根本目标。顺应“乡村中国、传统管理”走向“城乡一体、智慧中国”的发展趋势，各地都应深入推进城乡体制和方式的改革创新，努力实现城乡治理科学化、民主化；全方位推进户籍、土地、劳动就业、社会保障、教育、医疗、住房、公共产品分配等制度改革，努力探索建立城乡统一的现代治理体系，促进治理体系和治理能力现代化。
（四）城乡体制机制一体化已经破题
城乡资源配置不均衡、要素交换不平等是城乡发展不协调的深层次问题。党的十八届三中全会提出健全城乡一体化体制机制，突出强调市场对资源配置起决定性作用，建立公平开放透明的市场规则，实现城乡要素按市场规律公平交换，维护农民生产要素权益。 劳动要素方面，人是城乡发展中最重要最有活力的要素，是新型城镇化和新农村建设的生力军。鉴于大量农业转移人口没有真正获得城镇居民身份，无法在公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇，《决定》提出加快户籍制度改革，改革不平等的就业和劳动报酬制度，建立城乡统一的劳动就业制度，明确要求推进农业转移人口市民化，保障农民工同工同酬、同城同待遇。
土地要素方面，针对农民拥有的集体土地等资产所有权缺乏有效的实现形式，没有充分拥有集体资产资源、承包地、宅基地的权利，《决定》提出推进集体产权制度改革，强调保障农民承包土地和宅基地的权能，保障农民公平分享土地增值收益的权利，赋予农民更多财产权利。
资金要素方面，针对农村大量存款流向非农产业和城市，而农民和农业企业却长期“贷款难”，中央提出实施普惠金融，要求金融机构农村存款主要用于农业农村，赋予农民对土地承包经营权、宅基地等拥有抵押、担保等权利，同时鼓励社会资本投向农业，在农村兴办各类事业。
三、进一步加快推进城乡一体化的思考和建议
记者：通过曾教授的分析，我们认识到目前城乡一体化发展中，既有发展战略不够完善的问题，也有政策措施不够到位的问题，更重要的是体制机制的障碍尚未完全清除。那么，您认为下一步工作应该着重哪几个方面？
曾业松：城乡一体化是一场深刻的社会变革。不仅是产业结构、就业结构的调整，也是社会结构和利益格局的调整；是发展思路和增长方式的转变，也是领导方式和工作方法的转变；是思想观念的更新，也是体制机制、法律政策的创新。加快推进城乡一体化的着力点主要应在以下四个方面。
（一）拓展城乡一体化发展思路
长期以来，城乡发展不协调，重要原因是城乡之间实行两种体制、两种政策、两种管理方法，导致城乡生产要素向城市流动，城乡资源向城市集中。其关键是城乡体制机制不平等，城乡居民权利不平等。进一步推进城乡一体化，要在按照市场规律进行城乡生产要素平等交换、按照普惠制原则均衡配置城乡公共资源的同时，更好地发挥政府作用，把解决三农问题放在各项工作重中之重，推进城乡体制机制一体化、公共政策一体化，实现城乡主体权利平等化，促进城乡协调发展均衡发展。城乡之间各个方面都应按照这个要求，进一步完善各项工作思路。
记者：请曾教授具体解释一下。
曾业松：例如，在城乡一体化布局中，要纠正土地利用和空间功能规划中“重城市轻农村”“重开发轻保护”的偏向。引导各地按照城乡并重的原则，采取精细化开发+控制性保护的方式，确保城乡资源利用效益最大化，确保资源开发不碰环保底线，实现城乡可持续发展。特别要引导各地像开发城市房地产一样，开发利用好每一寸土地和山地、林地、草地、水源等自然资源。同时进一步深化细化法规和政策，严格设定生态环境保护的底线和红线，限制土地财政规模，禁止扩大农地变建设用地规模，坚决纠正改变农地用途、破坏生态环境、损害文物和历史文化遗产等错误做法。
再如，在城乡一体化政策制定中，要纠正城市倾斜现象，做到城乡兼顾，利益共享。过去农产品价格实行最低收购价制度，目的是防止农产品价格下滑伤及农民利益。但这几年农产品价格只涨不跌，国家库存压力越来越大，需要探索新的政策机制。现在实行目标价格补贴制度，可以充分发挥市场在农产品价格形成方面的作用。但同时也要重视发挥政府的作用，当农产品市场价格低于目标价格，政府可直接补给农民；农产品市场价格高于目标价格，政府可直接补给市民，也就是说，政府不干预价格形成机制，但应该从城乡一体化角度，以调控的方式平衡城乡各方利益。
（二）加快城乡一体化发展步伐
记者：近年来城乡一体化取得重大进展，但是与群众的期待和愿望相比还有很大距离。
曾业松：确实存在这些问题，有些工作特别是群众拥护的改革进展缓慢，总是“只听楼梯响、不见人下来”。因此，改革要加快步伐，加大力度，要有更大突破。
比如，建立城乡统一的建设用地市场。2008年党的十七届三中全会就提出来了，这是推进市场配置资源、维护农民集体生产要素合法权益的重大改革部署。农民翘首以盼，希望早日实施。时间已经过去七年了，才开始启动改革试点，而且试点范围有限。主要原因就是：一旦集体建设用地与国有土地同地同价直接进入市场，土地增值收益主要为农民集体所有，政府土地财政就将崩塌，推动改革的热情自然不高。很显然，城乡一体化能否切实推进，需要真正推进城乡市场一体化，使城乡要素按照公平开放透明的市场规则平等交换，同时更需要政府勇于自我改革，舍弃那些本来就不该属于自己的利益，担当起推进城乡一体化的时代责任，拿出积极推进城乡一体化的具体行动。
再比如，实现城乡居民权利平等。这是群众要求最普遍呼声强烈的问题，也是国家决策和立法部门一再宣示的目标和原则。但有的只是写在纸上，说在嘴上，没有真正落实在行动上；有的只起个“望梅止渴”“画饼充饥”的作用。比如“同命同价”的问题，实际生活中出了工伤和意外事故，没有统一的赔偿标准，农村死亡人口的赔偿往往低于城镇。再如，城乡人口按同等比例选举人大代表，事实上由于候选人产生办法与选举程序设计及操作上的问题，结果选出的代表与此原则大相径庭，甚至差之万里。从全国人大代表的结构来看，占全国人口一半以上的农村人口，真正由他们选举并能代表他们的代表比例很低，这就说明实现城乡一体化的一些目标和政策，要下功夫落到实处。
（三）夯实城乡一体化发展基础
记者：城乡一体化过程中，新情况、新问题不断出现，推动城乡经济社会一体化向纵深发展，打牢城乡经济社会一体化发展基础非常重要。
曾业松：是的，发展基础主要包括经济基础和制度基础。城乡经济一体化发展中，金融是现代经济发展的杠杆。农村金融发展滞后，资金成为农业农村发展最稀缺的生产要素。一方面，发展现代农业、农村工业、服务业急需大量投资；另一方面，农村大量存款流向非农产业和城市。推进城乡一体化，要建立一个符合农村实际、农业特点和农民需求的普惠性农村金融体系，推动商业金融、政策金融和合作金融三位一体服务农民和农业企业，还要采取优惠的政策措施，支持农村金融多元发展。比如，允许具备条件的民间资本到县级地区依法发起设立中小型银行，鼓励发展村镇银行等。鉴于农民贷款受抵押担保制约，国家应赋予农民土地承包经营权、宅基地等用于抵押贷款的权力。但承包土地、宅基地等抵押权，无法在银行和农户之间直接实现，因为一旦农民还不了贷款，银行无法把土地经营权变成资金还账，这就需要进一步改革探索。如重庆、哈尔滨、长春等地，政府投入一定资金或与民间资本混合，成立担保基金及相关机构，一边帮农民盘活土地经营权，一边帮农民承担银行债务，进而找到了承包地、宅基地抵押权的实现形式。 在城乡社会一体化发展中，治理结构和体系是治理现代化的关键环节。随着城镇化的加速发展，有条件的地方应扩大“县改市”和“镇改市”规模，探索建立市县镇乡村复合型治理结构和机制。适应农村居住集中化、生活社区化的新特点，各地应探索居民自治与村民自治并轨的路径，把城市管理系统和服务功能延伸到乡村，探索建立政府部门公共服务和管理与村（居）委会自我服务和管理结合的新型公共事务管理体系，努力把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。顺应社会分化和利益主体多样化的需要，应大力培育发展各类社会组织，充分发挥他们社会治理主体的功能，发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用。
（四）提高城乡一体化发展水平
记者：目前，城乡经济社会一体化新格局已逐步形成，这一点已形成共识，但是城乡基础设施、公共服务、社会治理等一体化发展水平还有待提高，特别是公共产品和公共服务一体化还有待进一步提升，大家也是有目共睹。很想听听您对这个问题的看法。
曾业松：提高城乡一体化发展水平，一个重要的措施就是统一城乡公共产品和公共服务标准，使其横向到边，纵向到底，得以贯彻，真正实现公共服务均等化。
例如，公共服务领域，2014年国务院决定合并农村和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致，开启了城乡养老制度融合之路。接下来，应进一步推进全国城乡公共服务并轨，解决城乡服务标准不统一的问题。文化方面，惠民项目建设实现了广播电视“村村通”，但还需向“户户通”升级。教育方面，城市师资和教育质量的优势将长期存在，但是城乡校舍建设质量可以有统一标准，城乡学生人均教育经费、师生配备比例等应该基本相等。医疗卫生服务方面，城市医院拥有的资源和服务质量优势短期内无法改变，但城乡医疗保险制度应创造条件逐步合并，城乡医疗卫生设施建设的投入比例，用于卫生防疫的人均费用、用于参加医疗保险的人均补贴等，应大致平等。最低生活保障方面，城乡低保对象的条件认定、低保的资金保障等，要从当地实际出发，但差距不能太大。城市住房方面，已经落户城市的新市民应和本地居民一样，享受同等标准的购买商品房和获得保障房的权力。
再如，城乡居民人均收入，2014年国家统计局发布的报告，统一使用“人均可支配收入”的概念，改变了过去采用“农民人均纯收入”和“居民人均可支配收入”两种不同概念的做法，这是城乡一体化的又一个突破，它使我们看到了城乡居民收入的实际差距。当然，这几年城乡居民的收入差距有所缩小，但是绝对值还在扩大。我们应继续努力，力争使城乡居民收入水平的差距进一步缩小。
记者：谢谢曾教授的精彩分析，谢谢曾教授接受我们的采访！
责任编辑：李 颖
一、加快推进城乡一体化是全面建成小康社会、实现社会公平正义的重大战略举措
（一）加快推进城乡一体化发展的战略意义
记者：曾教授您好！习近平总书记提出加快推进城乡一体化是落实“四个全面”战略布局的必然要求，并提出要加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。您认为，在现今历史阶段，加快推进城乡一体化有哪些重要意义，其发展目标又该怎样理解？
曾业松：习近平总书记提出加快推进城乡一体化，对于落实“四个全面”战略部署意义极为重大。城乡一体化是世界经济社会发展的客观规律。人类社会不断发展都是科技革命推动的。科技革命推动产业革命，进而推动社会革命。城市化是产业化的产物，城乡一体化是城市化的必经阶段。在中国，从城镇化到城乡一体化，既体现了经济社会发展的客观规律，也充分体现了中国特色社会主义现代化发展的特点。新中国成立60多年来，我们一直在探索中国特色社会主义现代化的道路。改革开放后，尤其是进入新世纪，我们逐步从二元经济社会结构走出来。乡村工业化、城市化，农村转移人口职业化、市民化步伐不断加快，尤其是信息技术革命推动新型工业化、农业现代化和城镇化同步发展，进一步促进城乡一体化。农业发展持续向好，农民收入连年增长，农村社会保持和谐稳定。但总体上说，农业依然是产业发展的短腿，农村依然是全面建成小康社会的短板，农民增加收入依然渠道狭窄经常短路。特别是城乡生产要素交换不平等、公共资源配置严重不均衡，城乡居民公共服务权利明显不均等，城乡发展不协调、不同步依然是制约我国经济可持续发展的突出矛盾。这个问题不解决，势必影响全面建成小康社会目标的实现，影响整个国家现代化建设的进程。
（二）加快推进城乡一体化发展的基本目标
记者：您认为加快推进城乡一体化的基本目标是什么？
曾业松：所谓城乡一体化，就是统筹“城乡”两个方面，使城乡经济、政治、社会、文化和生态环境相互渗透、相互依赖、相互作用、协调发展、共同发展的过程。从城市学、经济学和社会学三者结合的角度看，城乡一体化是在保留城乡特点的基础上，创造优势互补、平等交换、协调统一的新型城乡关系，营造城乡经济社会协调发展的氛围，打造和谐宜人的城乡生态环境。需要指出的是，城乡是不同的空间区域，必然有不同的特点和各自的优势。这些差别是客观的，甚至是永恒的，是无法消灭的。正因此，城乡一体化不是乡村都变为城市，更不是城市乡村化，而是要实现城乡互补。国内外理论研究和历史发展的实践也充分证明，城乡一体化的基本目标都是走向更高阶段的城市化和现代化，就是通过转变发展方式、创新体制制度等一系列战略措施，建立城乡一体的经济社会结构和运行机制。在我国，推进城乡一体化，就是要实现全面建成小康社会和现代化国家的奋斗目标，实现中国特色社会主义公平公正的基本价值。
（三）现阶段加快推进城乡一体化发展的工作重点和具体目标
记者：那么，现阶段城乡一体化重点在哪里？具体目标是什么？
曾业松：城市化重点是建设城市，城乡一体化重点是建设新农村。党的十六大后，我们着力在发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面推进城乡一体化。十八大后，重点放在促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快完善城乡发展一体化体制机制等方面。客观地说，我们过去解决的是城乡分割的问题，现在必须解决城乡如何融合的问题；过去解决的是农村居民“有没有享受”公共产品和公共服务权利的问题，现在需要解决的是农村居民“享受多少”公共产品和公共服务权利的问题；过去解决的是破除城乡二元结构和体制的问题，现在要解决的是如何构建城乡一体化结构和体制的问题。根本上说，要进一步解决好城乡之间如何实现平等原则、如何实现协调发展等问题。党的十八届三中全会强调健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。这就要求城乡统筹向深度、广度发展，逐步走向城乡发展质量标准一体化、城乡主体权利一体化。
记者：为什么要这样说？
曾业松：从我国改革发展的实践来看，城乡一体化的重点是调整发展布局、公共政策，重构社会治理结构，其实质是经济社会体制和机制的全面创新。我国城乡二元格局是在一整套城乡区别对待的制度基础上形成的。城乡体制制度不平等，造成城乡发展不平衡。农村落后发展缓慢，致使农业发展受制约，农民权益受损害。30多年来的改革开放，触动了传统经济社会的体制根基，并未完全解决城乡之间深层次问题，并未彻底改变不平等的城乡体制和机制。当前，城乡统筹发展遇到许多卡点、堵点，充分说明城乡之间体制机制改革仍是一个“半拉子工程”。新一轮改革必须实现城乡各项体制机制的创新，建立科学、文明、高效的现代城乡制度。在生产力越来越发达的情况下，推进城乡结合、以城带乡，消除农民与市民等其他阶层之间的地位之差、权利之差、能力之差和收益之差；赋予农民平等的人权、财富分配权和公共产品、公共福利共享权等国民待遇；真正实现城乡平等、和谐发展。
二、城乡一体化发展的基本经验和面临的主要问题
记者：新世纪以来，我国进入“以工促农、以城带乡”的新阶段。从十六大提出统筹城乡发展，到十七届三中全会提出加快形成城乡一体化新格局，不断加大统筹城乡力度，城乡一体化有了明确的目标和全新的思路。党的十八大强调继续把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近年来加快推进城乡发展布局、公共服务、治理结构和体制机制一体化，取得了重大进展。您这些年来深入全国多半县市进行调研，并提出了许多有参考价值的信息和建议。您认为，我们在城乡一体化方面取得了哪些重要经验，还有哪些问题？ 曾业松：这个问题我想可以从以下几个方面来分析。
（一）城乡发展布局一体化不断完善
统筹城乡土地利用和空间规划，是城乡一体化的前提。优化城乡产业布局、基础设施、加强环境保护建设是城乡一体化的经济基础。近年来，城乡土地利用、产业发展布局、基础设施建设、环境治理规划等不断完善，基本形成一体化格局。有的地方探索“多规合一”，正在构建新型的城乡一体规划体系。
从城乡土地利用和空间布局一体化来看，许多地方都已提出城乡共建蓝图，提出城乡一体化发展的空间部署图和推进路线图，力求形成城乡经济、社会、文化互动互补，并且生态融合、良性循环的复合系统。既在空间功能布局上追求城乡协调，在经济社会资源配置上谋求城乡均衡，同时根据五年计划在不同时段上设定发展目标。重点是把规划覆盖到农村广大地区，合理安排城市城镇建设、村落分布、区域功能、生态涵养等，使城市和农村无缝对接，建立分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构和经济社会结构，营造城乡经济社会协调发展和生态相互适应的环境。出现的问题是，一些地方规划中把城市化简单变成房地产化，大规模征用农田变成建设用地。政府建立了土地财政，城市变成了建设工地，部分群众的利益受到了严重损害。一些地方规划失控，生态资源和环境受到严重破坏，土地资源等保护和利用失去控制。面对经济发展新常态，我们要切实维护人民利益，保护资源和环境，实现可持续发展，必须科学地编制并适时修订城乡发展规划，优化发展思路，加快城乡共同建设、共同发展的步伐。
从产业布局一体化来看，各地把完善产业布局作为统筹城乡发展的重要抓手。在城乡资源共享、优化配置的基础上，确定主导产业体系，理顺城乡一二三产业之间和各个产业上下游之间的关系，促进城乡产业合理分工、互补互促，推动城乡之间产业集聚和转型升级，造了一大批投资千百亿元的园区、产值千百亿元的产业，构建了一大批城乡一体、多元发展、多极支撑、各具特色、有竞争优势的现代产业体系。一些地方在创新驱动、产城融合、业居一体、持续发展等方面探索了许多有益经验。需要关注的是，农业一直是城乡产业发展的难题。资金、技术等生产要素向农业流动渠道不顺畅，农业基础设施建设效果不明显，农业补贴等支持保护制度不健全。实现确保粮食主产区人均公共财力和收入不低于全国平均水平，确保产粮大县和种粮农民在经济上不吃亏的目标，还有很多障碍。
（二）城乡公共产品和服务一体化形成架构
公共资源是全体社会成员共同所有、共同享有的自然与社会资源。中央一再强调，调整国民经济分配格局，均衡配置城乡公共资源，加大对农业农村的投入，推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化。各地积极推进城市基础设施向农村延伸，同时完善和优化城乡公共服务设施，努力建立覆盖城乡的基础设施网络，实现城乡基础设施共建、共享、共保，优化农村发展环境。但城乡公共资源共享机制尚未健全，城乡配置不均衡、发展不协调依然是突出问题。
基础设施一体化，是城乡经济社会统筹发展的重要条件。目前，城乡水利、交通、电力、通讯、燃气、生态环境等基础设施网络基本形成，但农村基础设施质量不高，使用效率不高。要坚持“共同建设、共同分享”原则，实现城乡基础设施无缝对接，质量效益同步提高。
公共服务一体化，是城乡经济社会统筹发展的重要环节。城乡义务教育权力平等基本实现，新型合作医疗制度基本形成，新型农村养老保险制度基本覆盖。但城乡公共服务标准不统一，存在着显著的差别。要按照城乡平等、共同分享的宗旨，进一步增加农村公共服务的品种，扩大公共服务的范围，提高公共服务的质量，逐步建立城乡统一的公共服务制度，让农民同市民一样共享改革发展的经济实惠和文明成果。
（三）城乡社会治理一体化正在探路
城乡社会治理方式不统一，是城乡发展不协调的关键因素。改革开放以来，逐步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会一体的治理格局。顺应城乡关系的新变化，要求社会治理一体化，改变传统的社会管理思路和方式，建立新型的一体化的城乡社会治理结构和体制，提高城乡社会治理的效率。具体说，就是按照法治化、信息化、现代化思路，重构城乡社会治理结构。
法治化是城乡治理一体化的根本遵循。就是使宪法和法律成为城乡社会治理的根本价值标准，将城乡各个主体的行为管理纳入法律轨道。目前，中央和地方都在加强城乡一体化的立法工作，包括制定新法，修订旧法和废除恶法。努力在城乡规划、城乡建设、城乡生态、城乡公共秩序、城乡社区居民自治、城乡公共参与等领域，形成城乡统一的治理法规体系，同时加强城乡法治队伍建设，为开创城乡法治一体化新格局提供保障。
信息化是城乡治理一体化的技术支撑。国家全面实施光缆通乡、网络进村工程，搭建社会服务管理信息化平台。地方也在积极整合政府各部门信息、采集社会各方面信息，构建社会治理数据中心；建立“集中式办公、超市式服务”的行政服务中心；建立贯通市县（区）、街道乡镇、社区村庄的“电子政务网”；建立综合信息“一网清”、居民办事“一站通”的网格化管理系统。努力用信息化引领社会治理方式改革创新，提升科学决策能力、服务群众能力、政府管理能力。
现代化是城乡治理一体化的根本目标。顺应“乡村中国、传统管理”走向“城乡一体、智慧中国”的发展趋势，各地都应深入推进城乡体制和方式的改革创新，努力实现城乡治理科学化、民主化；全方位推进户籍、土地、劳动就业、社会保障、教育、医疗、住房、公共产品分配等制度改革，努力探索建立城乡统一的现代治理体系，促进治理体系和治理能力现代化。
（四）城乡体制机制一体化已经破题
城乡资源配置不均衡、要素交换不平等是城乡发展不协调的深层次问题。党的十八届三中全会提出健全城乡一体化体制机制，突出强调市场对资源配置起决定性作用，建立公平开放透明的市场规则，实现城乡要素按市场规律公平交换，维护农民生产要素权益。 劳动要素方面，人是城乡发展中最重要最有活力的要素，是新型城镇化和新农村建设的生力军。鉴于大量农业转移人口没有真正获得城镇居民身份，无法在公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇，《决定》提出加快户籍制度改革，改革不平等的就业和劳动报酬制度，建立城乡统一的劳动就业制度，明确要求推进农业转移人口市民化，保障农民工同工同酬、同城同待遇。
土地要素方面，针对农民拥有的集体土地等资产所有权缺乏有效的实现形式，没有充分拥有集体资产资源、承包地、宅基地的权利，《决定》提出推进集体产权制度改革，强调保障农民承包土地和宅基地的权能，保障农民公平分享土地增值收益的权利，赋予农民更多财产权利。
资金要素方面，针对农村大量存款流向非农产业和城市，而农民和农业企业却长期“贷款难”，中央提出实施普惠金融，要求金融机构农村存款主要用于农业农村，赋予农民对土地承包经营权、宅基地等拥有抵押、担保等权利，同时鼓励社会资本投向农业，在农村兴办各类事业。
三、进一步加快推进城乡一体化的思考和建议
记者：通过曾教授的分析，我们认识到目前城乡一体化发展中，既有发展战略不够完善的问题，也有政策措施不够到位的问题，更重要的是体制机制的障碍尚未完全清除。那么，您认为下一步工作应该着重哪几个方面？
曾业松：城乡一体化是一场深刻的社会变革。不仅是产业结构、就业结构的调整，也是社会结构和利益格局的调整；是发展思路和增长方式的转变，也是领导方式和工作方法的转变；是思想观念的更新，也是体制机制、法律政策的创新。加快推进城乡一体化的着力点主要应在以下四个方面。
（一）拓展城乡一体化发展思路
长期以来，城乡发展不协调，重要原因是城乡之间实行两种体制、两种政策、两种管理方法，导致城乡生产要素向城市流动，城乡资源向城市集中。其关键是城乡体制机制不平等，城乡居民权利不平等。进一步推进城乡一体化，要在按照市场规律进行城乡生产要素平等交换、按照普惠制原则均衡配置城乡公共资源的同时，更好地发挥政府作用，把解决三农问题放在各项工作重中之重，推进城乡体制机制一体化、公共政策一体化，实现城乡主体权利平等化，促进城乡协调发展均衡发展。城乡之间各个方面都应按照这个要求，进一步完善各项工作思路。
记者：请曾教授具体解释一下。
曾业松：例如，在城乡一体化布局中，要纠正土地利用和空间功能规划中“重城市轻农村”“重开发轻保护”的偏向。引导各地按照城乡并重的原则，采取精细化开发+控制性保护的方式，确保城乡资源利用效益最大化，确保资源开发不碰环保底线，实现城乡可持续发展。特别要引导各地像开发城市房地产一样，开发利用好每一寸土地和山地、林地、草地、水源等自然资源。同时进一步深化细化法规和政策，严格设定生态环境保护的底线和红线，限制土地财政规模，禁止扩大农地变建设用地规模，坚决纠正改变农地用途、破坏生态环境、损害文物和历史文化遗产等错误做法。
再如，在城乡一体化政策制定中，要纠正城市倾斜现象，做到城乡兼顾，利益共享。过去农产品价格实行最低收购价制度，目的是防止农产品价格下滑伤及农民利益。但这几年农产品价格只涨不跌，国家库存压力越来越大，需要探索新的政策机制。现在实行目标价格补贴制度，可以充分发挥市场在农产品价格形成方面的作用。但同时也要重视发挥政府的作用，当农产品市场价格低于目标价格，政府可直接补给农民；农产品市场价格高于目标价格，政府可直接补给市民，也就是说，政府不干预价格形成机制，但应该从城乡一体化角度，以调控的方式平衡城乡各方利益。
（二）加快城乡一体化发展步伐
记者：近年来城乡一体化取得重大进展，但是与群众的期待和愿望相比还有很大距离。
曾业松：确实存在这些问题，有些工作特别是群众拥护的改革进展缓慢，总是“只听楼梯响、不见人下来”。因此，改革要加快步伐，加大力度，要有更大突破。
比如，建立城乡统一的建设用地市场。2008年党的十七届三中全会就提出来了，这是推进市场配置资源、维护农民集体生产要素合法权益的重大改革部署。农民翘首以盼，希望早日实施。时间已经过去七年了，才开始启动改革试点，而且试点范围有限。主要原因就是：一旦集体建设用地与国有土地同地同价直接进入市场，土地增值收益主要为农民集体所有，政府土地财政就将崩塌，推动改革的热情自然不高。很显然，城乡一体化能否切实推进，需要真正推进城乡市场一体化，使城乡要素按照公平开放透明的市场规则平等交换，同时更需要政府勇于自我改革，舍弃那些本来就不该属于自己的利益，担当起推进城乡一体化的时代责任，拿出积极推进城乡一体化的具体行动。
再比如，实现城乡居民权利平等。这是群众要求最普遍呼声强烈的问题，也是国家决策和立法部门一再宣示的目标和原则。但有的只是写在纸上，说在嘴上，没有真正落实在行动上；有的只起个“望梅止渴”“画饼充饥”的作用。比如“同命同价”的问题，实际生活中出了工伤和意外事故，没有统一的赔偿标准，农村死亡人口的赔偿往往低于城镇。再如，城乡人口按同等比例选举人大代表，事实上由于候选人产生办法与选举程序设计及操作上的问题，结果选出的代表与此原则大相径庭，甚至差之万里。从全国人大代表的结构来看，占全国人口一半以上的农村人口，真正由他们选举并能代表他们的代表比例很低，这就说明实现城乡一体化的一些目标和政策，要下功夫落到实处。
（三）夯实城乡一体化发展基础
记者：城乡一体化过程中，新情况、新问题不断出现，推动城乡经济社会一体化向纵深发展，打牢城乡经济社会一体化发展基础非常重要。
曾业松：是的，发展基础主要包括经济基础和制度基础。城乡经济一体化发展中，金融是现代经济发展的杠杆。农村金融发展滞后，资金成为农业农村发展最稀缺的生产要素。一方面，发展现代农业、农村工业、服务业急需大量投资；另一方面，农村大量存款流向非农产业和城市。推进城乡一体化，要建立一个符合农村实际、农业特点和农民需求的普惠性农村金融体系，推动商业金融、政策金融和合作金融三位一体服务农民和农业企业，还要采取优惠的政策措施，支持农村金融多元发展。比如，允许具备条件的民间资本到县级地区依法发起设立中小型银行，鼓励发展村镇银行等。鉴于农民贷款受抵押担保制约，国家应赋予农民土地承包经营权、宅基地等用于抵押贷款的权力。但承包土地、宅基地等抵押权，无法在银行和农户之间直接实现，因为一旦农民还不了贷款，银行无法把土地经营权变成资金还账，这就需要进一步改革探索。如重庆、哈尔滨、长春等地，政府投入一定资金或与民间资本混合，成立担保基金及相关机构，一边帮农民盘活土地经营权，一边帮农民承担银行债务，进而找到了承包地、宅基地抵押权的实现形式。 在城乡社会一体化发展中，治理结构和体系是治理现代化的关键环节。随着城镇化的加速发展，有条件的地方应扩大“县改市”和“镇改市”规模，探索建立市县镇乡村复合型治理结构和机制。适应农村居住集中化、生活社区化的新特点，各地应探索居民自治与村民自治并轨的路径，把城市管理系统和服务功能延伸到乡村，探索建立政府部门公共服务和管理与村（居）委会自我服务和管理结合的新型公共事务管理体系，努力把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。顺应社会分化和利益主体多样化的需要，应大力培育发展各类社会组织，充分发挥他们社会治理主体的功能，发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用。
（四）提高城乡一体化发展水平
记者：目前，城乡经济社会一体化新格局已逐步形成，这一点已形成共识，但是城乡基础设施、公共服务、社会治理等一体化发展水平还有待提高，特别是公共产品和公共服务一体化还有待进一步提升，大家也是有目共睹。很想听听您对这个问题的看法。
曾业松：提高城乡一体化发展水平，一个重要的措施就是统一城乡公共产品和公共服务标准，使其横向到边，纵向到底，得以贯彻，真正实现公共服务均等化。
例如，公共服务领域，2014年国务院决定合并农村和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致，开启了城乡养老制度融合之路。接下来，应进一步推进全国城乡公共服务并轨，解决城乡服务标准不统一的问题。文化方面，惠民项目建设实现了广播电视“村村通”，但还需向“户户通”升级。教育方面，城市师资和教育质量的优势将长期存在，但是城乡校舍建设质量可以有统一标准，城乡学生人均教育经费、师生配备比例等应该基本相等。医疗卫生服务方面，城市医院拥有的资源和服务质量优势短期内无法改变，但城乡医疗保险制度应创造条件逐步合并，城乡医疗卫生设施建设的投入比例，用于卫生防疫的人均费用、用于参加医疗保险的人均补贴等，应大致平等。最低生活保障方面，城乡低保对象的条件认定、低保的资金保障等，要从当地实际出发，但差距不能太大。城市住房方面，已经落户城市的新市民应和本地居民一样，享受同等标准的购买商品房和获得保障房的权力。
再如，城乡居民人均收入，2014年国家统计局发布的报告，统一使用“人均可支配收入”的概念，改变了过去采用“农民人均纯收入”和“居民人均可支配收入”两种不同概念的做法，这是城乡一体化的又一个突破，它使我们看到了城乡居民收入的实际差距。当然，这几年城乡居民的收入差距有所缩小，但是绝对值还在扩大。我们应继续努力，力争使城乡居民收入水平的差距进一步缩小。
记者：谢谢曾教授的精彩分析，谢谢曾教授接受我们的采访！
责任编辑：李 颖