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[摘要]尼克松政府在联合国中国代表权问题上的政策出台过程，按时间顺序分为三个阶段。经过持续的决策争论，尼克松政府最终确定以调整后的“重要问题案”和“两个中国”性质的“双重代表权提案”，作为美国政府在二十六届联大上对中国代表权问题的政策。这一政策的失败使美国最终丧失了对联合国中国代表权问题的主导权。
[关键词]联合国中国代表权，尼克松，中美关系
[中图分类号]D8 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2008)08-0039-06
联合国中国代表权之争不仅是一场在国际舞台上争取多数的斗争，而且是新中国打破遏制、走向世界舞台的重要一步。本文以解密的美国外交文件为主要研究资料，对尼克松政府在联合国中国代表权问题上的政策作一介绍和分析。
一、政策背景
中华人民共和国政府成立后，在联合国席位问题上一贯坚持的立场是：世界上只有一个中国，新中国政府作为代表全中国的唯一合法政府，理当享有中国在联合国的一切合法权利。从1950年9月第五届联大起，中美就中国代表权问题展开了激烈的斗争。1961年十六届联大上，肯尼迪政府以“重要问题案”替代“延期审议案”，使中国代表权问题成为一个“重要问题”，任何对中国代表权问题的变更均需要三分之二多数同意方能生效，为中华人民共和国恢复在联合国的合法权利设置了新的障碍。
20世纪60年代国际局势风云变幻，美国相对国力的下降、美苏军事力量的变化、西欧离心倾向加剧和第三世界国家的崛起，形成了对中国恢复联合国合法席位的有利的外部条件；从联合国自身看，作为一个全球性的国际组织，长期将一个拥有世界1／5人口和近千万平方公里领土的大国排斥在外，是一种极不合理、极不正常的现象。1969年初尼克松入主白宫，越南战争的沉重负担和国内经济、政治与社会危机的日益严重使美国不得不进行战略收缩。尼克松政府认为，“利用中苏分歧，发展同中华人民共和国的关系将使美国在全球战略上得到巨大的好处”。在这种大背景下，美国欲调整其在中国代表权问题上的政策。
二、原有政策的“告别演出”
1．形势变化与政策反思
早在1969年1月，美国驻联合国代表团就提醒国务院，当年联合国安理会构成上的变化在中国代表权等议题上对美国不利，包括一贯支持美国的拉美国家在内的多数联合国成员国存在着“普遍的沮丧情绪”，其中非洲和拉丁美洲国家态度的变化最为显著。1970年3月，在二十五届联大投票前，他们又向国务院明确提出，应反思美国在联大的策略，以新的对华政策指导中国代表权问题的处理方式。
美国深知两岸都强烈反对在“两个中国”的前提下加入联大，因此，尼克松政府欲谋求在“一个中国”的合法外衣下推行“两个中国”政策，这样一方面有利于美国从即将失守的阵地撤退，另一方面也可将美国从不现实且背负太多政治责任的处境中解脱出来，利于转变其对华政策。
2．政府内部的争论
美国政府内部在中国代表权问题的政策上存在着意见分歧。国务卿罗杰斯认为应坚持现行政策。国务院提供的政策多数围绕着“两个中国”的方针，尽量避开驱逐台湾的问题。基辛格认为“既然失败无法避免，只能将失败的影响降至最小”。他提出两种选择：一是强调美国的利益在于为台湾在联大中保有一席之地而并非排斥中共，利用对台湾的同情情绪来赢得国内外的支持；二是同北京加强沟通，跳出“在联合国中共之所得即美国之所失”的窠臼，将其与支持台湾保有联合国席位的政策结合起来。基辛格的建议是基于现实政治的考虑，以缓和对华关系为基调，尽量避免因美国政策转变过急而引起的不良反应。
尼克松考虑后提出：当年(1969年)延续美国支持“重要问题案”和反对“阿尔巴尼亚提案”的政策；除非投票情况需要，避免在此次联大上提出或鼓励“两个中国”类型的提案；强调保障台湾拥有联大席位的同时并不排斥中国政府；避免强调美中对抗关系，进一步与北京沟通并观察新中国在国际合作领域的参与态势。
3．二十五届联大上美国政策的出台
美国在中国代表权问题上的政策目标是，在不刺激中国政府并保全台湾席位之中实现美国利益最大化。在二十五届联大召开之前，尼克松政府对中国代表权问题作了细致的分析和预测。美国驻联合国代表团认为，虽然“重要问题案”在本届联大上仍能保持多数，但美国不得不面对支持者数量的迅速下滑，以及随之产生的心理影响。1970年9月，美国发起召开了“重要问题案”联合发起国会议。美国力争联合发起国总数与去年持平，以免被认为美方力量有所减弱。尼克松政府最终决定在二十五届联大投票后开展对中国代表权问题替代政策的研究，在确保冷静应对事态发展的基础上修正原有政策。
三、替代政策的提出和权衡
1．替代政策的提出
1969年11月，联大虽然再次通过了“重要问题案”，但美国的有利地位进一步削弱了。尼克松政府认为，联合国成员国中倾向于承认中华人民共和国的居多，但多数国家也并不愿意驱逐台湾。主要问题是，中国代表权问题已经被界定为接纳北京的同时驱逐台湾，美方想尽力扭转这一认识，将二者作为两个单独问题进行投票。这样一来，原有的将二者“绑定”的“重要问题案”不再符合需要，如何对其进行修改并仍不失为保护台湾的屏障，是尼克松政府在“重要问题案”上的政策目标。
1970年1月26日，美国驻香港总领馆以苏联为例，提出了一个解决中国代表权问题的方案，即“双重代表权案”的雏形。在联合国大会中，苏联有三张选票(乌克兰和白俄罗斯各有一票)，这为中国代表权问题的解决提供了一个模式。简单地说就是“一个国家，两张选票”(One Nation,Two Votes)，即在联大给北京和台湾各一张选票，而不涉及领土主权问题，对“两个中国”进行回避。这一建议得到了尼克松政府的高度关注。国务院表示：“我们对‘一个中国，两个代表团’方案抱有浓厚的兴趣，这一方案可利用非洲国家的意向，将‘阿尔巴尼亚提案’的发起者置于困境，我们却仍可进退自如。”
2．严峻形势下的政策权衡
1970年10月，加拿大与中国建交。“至1971年，联合国131个会员国中，亚非拉国家已达99国之多”，这使反对中国恢复联合国席位愈发成为“不可能完成的任务”。
尼克松政府在1971年新年伊始便展开了一系列以中国代表权问题为专题的会谈，但结果不尽如人意。新西兰、澳大利亚、比利时、意大利等国均持悲观态度，认为提出新方案乃形势所需。在1971年1月20日举行的美英会谈中，英国驻美大使米勒德(Guy E.Millard)指出，过去十年(1961－1970)中英国在“重要问题案”上支持美国，主要是鉴于两国的亲密关系而并非英国同意其所包含的原则。现 在，英中关系处于历史最好状态，英中欲进一步进行长期合作，英国也应协助中国更好地融入国际社会。英国不能继续在“重要问题案”上支持美国，并且不会支持任何旨在继续拖延中国进入联合国的方案。
1970年12月，罗杰斯在与台湾“外交部长”魏道明会谈中指出，美国为原有政策的努力效果不甚理想。自1961年以来，驱逐台湾接纳中国的方案第一次获得简单多数，“我们似乎不能阻挡这一趋势”。台湾认为最好保持现有政策，他们相信在美日的全力推动下，“重要问题案”能够通过。1971年1月25日，美台就中国代表权问题再次举行会谈。美方表示，许多国家在中国代表权问题上不愿受外部因素支配，美国在这一问题上的影响力越来越小。美国提醒台湾，应对当前局势，重要的是实事求是而非一厢情愿。面对美国的紧逼，台湾指出，联合国席位之争是国共政治斗争的一部分，将中共拒于联合国之外，避免国际社会将北京认作是中国的合法政府，台湾“为此将不惜一切代价”。台湾深恐美国政策的变化会削弱台湾的国际地位，并担心美国的悲观态度会使形势进一步恶化，美国则希望台湾能理解转变政策是不得已而为之，“双重代表权案”正是为了确保台湾的联大席位。美台之间的分歧使“双重代表权案”的可行性大打折扣。
1971年2月26日，台湾事务顾问休史密斯(shoesmith)向助理国务卿格林提交了一份有关台湾被逐出联合国的后果分析。首先，驱逐就意味着台湾在整个联合国体系内活动的终结。其最主要的影响是在美台关系、美国对台政策，以及台湾的对外关系等方面，对岛内政治和经济的影响似乎不甚直接。其次，美台关系会受到新的制约。如果台湾同意妥协仍被驱逐，在短暂的对台同情期过后，国际舆论和美国公众会批评美国继续支持台湾的政策，盟友们在政治上也很难追随美国，这些压力将迫使美国就对台政策做出改变。同时，中国政府一旦进入联合国，美国政府在对华关系的问题上将陷入孤立。
尼克松政府在积极寻求替代方案同时，清醒地认识到“我们对共产主义第二大力量的政策主要是使其扮演平衡第一力量的角色，要着眼于更为基础性的考虑而非局限在中国在联合国有一个或两个代表的问题上”。正可谓鱼与熊掌不可兼得，尼克松政府唯有对中国代表权问题进行战略放弃。
四、“两步走”方案的最终确定
1．影响方案确立的主要因素
(1)尼克松政府内部意见不一
以国务卿罗杰斯和美国驻联合国代表布什为首的一方支持主动改变原有政策，并视“双重代表权案”为暂时缓解危机、避免失败的唯一机会。布什强调“总统会因接受有‘出卖’台湾意味的政策而遭诟病”。罗杰斯认为，如果美国尽快公开表明立场并尽力争取，“双重代表权”方案会在联大得到多数支持。尼克松和基辛格则认为“两个中国”类型的方案并不可行，“最好固守传统政策，这在避免背叛老友的同时也不会严重影响对华发展正常关系”。基辛格建议尼克松不要急于决定，鼓励总统摆脱国务院的束缚自主决策。
(2)盟友的反应和要求
二十五届联大上“阿尔巴尼亚提案”第一次获得简单多数，这使英国政府更认清了“重要问题案”有悖众意难以为继。1971年6月5日，英国告知尼克松政府，英国不再支持“重要问题案”并将撤出驻台领事馆。1971年8月初，英国明确表示不支持任何“两个中国”性质的方案。澳大利亚总理麦克马洪(McMahon)表示，澳方会尽量保护包括联合国代表权问题在内的台湾利益，但在很多问题上澳方都需要与中国政府合作，长期目标是对华关系正常化，要求美国重新考虑现实问题。日本在中国代表权问题上是美国的一贯支持者。中国对中日关系正常化的努力，尤其是中日民间交流使日本民众对中国的印象有了很大改观，但日本表示会尽力确保台湾的联大席位。
(3)台湾的态度和要求
1971年4月23日，蒋介石与美国特使罗伯特·D.墨菲(Robort D.Murphy)就中国代表权问题进行了会谈。墨菲转达了尼克松总统的口信，美国“衷心希望建立在互信基础上的美台传统友谊不要受到影响，双方应致力于寻求合作、共谋出路”。美国的初步想法是在“普遍性”原则下推出“双重代表权案”，以此替代“重要问题案”。蒋介石的主要意见是：一、希望保留“重要问题”案；二、如果美国感到困难，台湾不会阻止美国推行不严重危害台湾的新政策；三、即使北京不进入联大，任何允许联大接受北京的政策已经严重危及台湾利益；四、新方案必须确保台湾的安理会席位；五、美国要尽力阻止任何国家提出包含台湾安理会席位的方案。1971年6月台湾再次退让，提出“只要能保证安理会席位(不失)，台湾可以接受美国的方案”，但如无法保证安理会席位，则会重新考虑其立场。尼克松政府清楚，台湾接受“双重代表权案”是有悖于其一贯的“一个中国”立场的，“不会有太多的妥协余地了”。
(4)中国的应对和美国的态度
1971年5月29日《中央政治局关于中美关系的报告》中指出，在中美会谈中应把握的方针之一是：我不主动提联合国问题，如美方提到联合国问题，我可明确告以我绝不能接受“两个中国”或“一中一台”的安排。1971年4月美国乒乓球队访华，多数联合国成员国认为这意味着美国在中国代表权问题上的政策会有所变化。与此同时，欲在外交上承认新中国的国家也不断增加。1971年7月9日的中美会谈中，基辛格表示：“美国将在联合国支持恢复中国的席位，但不支持驱逐台湾代表。”缓和对华关系和继续阻挠中国进入联大是自相矛盾的，美国只能在接受中国进入联大的同时反对驱逐台湾。
2．尼克松政府的坚持与妥协
(1)保留台湾在联合国的代表资格是美国的目标和底线
美国多次表示，美国在中国代表权问题上的政策“目标是保护台湾在联合国的成员国资格”。美国认为，只要台湾是联合国成员，就有在联大和国际组织中牢固且被承认的国际地位。一旦台湾离开联合国，其国际地位会“迅速崩溃而陷入孤立”因此，美国强调保留台湾的联合国成员国资格压倒一切。
(2)维护美国的威望和主导地位是美国的利益和要求
在美国看来，中国代表权问题上的胜负关乎其大国威望。美国既要保持言而有信、理智灵活的形象，又要确保在联合国和国际事务上，尤其是在盟友中的主导地位。美国担心“急剧转变立场会有损我们的名誉和威望”。但如果固守原有政策，又担心国际社会认为其刚愎自用、不识时务。如何充分发挥美国的影响力，确保其在西方阵营中的核心地位，是美国政府力图达到的效果。
(3)对“两个中国”或“一中一台”的规避
尼克松在讨论中国代表权问题的政策时多次强调要规避“两个中国”问题，以保持政策弹性。尼克松政府深知，这样的方案会遭到两岸的强烈反对。缓和中美关系，也必须妥善处理台湾问题。尼克 松政府内部对具有“两个中国”性质的“双重代表权案”存在分歧，以英国为首的反对力量一直声明不支持任何“两个中国”意味的方案，美国的盟友也担心新方案被冠以“两个中国”的标签。美国在这一问题上的规避既出于战术考虑，也是现实要求。
(4)盟友的摇摆不定
美国的北约盟友在中国代表权问题上的立场摇摆不定，美国“不能完全依赖于一些国家提供支持的保证，同时也不能认为施压的国家一定会反对”。美国孤立遏制中国的政策不得人心，中国坚决反对任何“两个中国”政策的态度也使各国政府愈加谨慎。尼克松政府面对“振臂高呼，应者寥寥”的尴尬局面，不得不做出妥协。
3．政策的主要调整内容
美台双方都将“重要问题案”视为确保台湾继续保有联合国席位的第一道防线，这在支持北京进入联合国已成主流的现实面前是唯一可能延缓失败的方法。尼克松政府认识到原有的“重要问题案”已经不适应当前的形势，唯有利用盟友对台湾的支持和国际社会的同情，将“重要问题”的内容由“变更中国代表权”改为“驱逐台湾”，即任何涉及驱逐台湾的提案都需2／3多数方能生效。这样，一方面只需简单多数支持修正后的“重要问题案”，就可以保证驱逐台湾必须要有2／3多数赞成；另一方面可使“双重代表权提案”仅以简单多数就可以通过，降低了北京进入联合国的门槛。
为增强“双重代表权案”的吸引力，尽量降低其对美国与北京和台湾关系的损害，尼克松政府认为应注意以下几点：
第一，明确该方案针对的是“代表权”而不是“成员国资格”问题，尽量避免违反联合国宪章中“新成员准入”和“一国一票”的规定；第二，必须回避国共任何有关政治、法律、地理上宣称的立场；第三，避免提出台湾地位问题，最好不要涉及任何“双重代表权”的法律界定问题；第四，明确提出安理会席位给予北京。
1971年9月，在由于安理会席位问题未定而使争取联合发起国的行动毫无进展的压力下，美国告知“在联大有影响力的潜在联合发起国，准备接受北京拥有安理会席位”。
4．台湾的无奈让步
1971年7月23日，美方代表与蒋经国举行了会谈。在美国敦促台湾尽快做出决定的压力下，蒋经国表示，台湾仍坚持蒋介石与墨菲会谈时提出的立场。在美国的恩威并施之下，1971年7月26日，台湾给出了正式回复。台湾同意放弃原有的以“重要问题案”对抗“阿尔巴尼亚提案”的政策，接受调整后的“重要问题案”，并且不反对美国政府和其他友邦提出的不涉及安理会席位的“双重代表权案”。但为坚持其一贯立场，台湾必须言词上反对“双重代表权案”。至此，台湾在中国代表权问题上的立场已经完全退守到只要守住安理会席位，所有政策均由美国决定的地步。
5．最终方案的确定
得到台方的明确表态后，美国按照预先计划推行其新政策。1971年7月28日，国际组织事务助理国务卿赫兹(Herz)向罗杰斯提出了“两步走”方案。其主要内容是：
1．设置一个调整后的“重要问题案”和单独的“双重代表权案”；2．尽力为“重要问题案”争取多数，并先于“阿尔巴尼亚提案”进行投票；3．保持战术灵活，所有事项均视投票情况而定；4．如“重要问题案”通过，则尽力为“双重代表权案”争取多数；5．如“重要问题案”失败或“双重代表权案”未获多数，则要尽力删除“阿尔巴尼亚提案”中驱逐台湾的内容。
尼克松政府选择将“重要问题案”和“双重代表权案”作为两个独立的部分，因为前者更容易得到多数支持，在保证驱逐台湾需要2／3多数的同时，也使新中国一旦获得半数以上支持就可进入联大，这在平衡国共双方要求的同时也便于向媒体和公众解释。1971年9月22日，美国将“双重代表权案”和调整后的“重要问题案”一并提交至联合国秘书处。
1971年8月2日，美国国务卿罗杰斯宣布，美国在二十六届联大上对中国代表权问题将支持“双重代表权案”。这是中国代表权问题成为联大年度审议项目之后，美国官方第一次抛弃了反对给予中华人民共和国席位的立场，转而强调保障台湾的联合国席位。
美国为“两步走”政策争取选票的努力一直持续到1971年10月25日投票为止。结果二十六届联大以59票反对，55票赞成，15票弃权的结果否决了以“驱逐台湾”为“重要问题”，需要有2／3多数票才能获得通过的提案。接下来，又以压倒多数通过了关于恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，并立即把蒋介石集团的代表驱逐出去的“阿尔巴尼亚提案”。尼克松政府处心积虑推出的“双重代表权案”则根本未能进行投票。
1971年美国在中国代表权问题上的失败，主要原因一是中国影响力的上升不可抗拒；二是尼克松和基辛格急于缓和对华关系，对中国代表权问题进行了战略放弃；三是美国政府内部长时间的争论和拖延造成普遍的怀疑情绪，使争取选票的难度加大。美中关系的发展，尤其是尼克松即将访华的现实，为中国代表权的解决提供了不小的推动力，这是尼克松政府为打开同中国关系大门必然要付出的代价。在这种环境下，二十六届联大上美国保护台湾席位的失败“重点不是失败本身，而是以如此微弱之势失败了。
责任编辑 王公悫
[关键词]联合国中国代表权，尼克松，中美关系
[中图分类号]D8 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2008)08-0039-06
联合国中国代表权之争不仅是一场在国际舞台上争取多数的斗争，而且是新中国打破遏制、走向世界舞台的重要一步。本文以解密的美国外交文件为主要研究资料，对尼克松政府在联合国中国代表权问题上的政策作一介绍和分析。
一、政策背景
中华人民共和国政府成立后，在联合国席位问题上一贯坚持的立场是：世界上只有一个中国，新中国政府作为代表全中国的唯一合法政府，理当享有中国在联合国的一切合法权利。从1950年9月第五届联大起，中美就中国代表权问题展开了激烈的斗争。1961年十六届联大上，肯尼迪政府以“重要问题案”替代“延期审议案”，使中国代表权问题成为一个“重要问题”，任何对中国代表权问题的变更均需要三分之二多数同意方能生效，为中华人民共和国恢复在联合国的合法权利设置了新的障碍。
20世纪60年代国际局势风云变幻，美国相对国力的下降、美苏军事力量的变化、西欧离心倾向加剧和第三世界国家的崛起，形成了对中国恢复联合国合法席位的有利的外部条件；从联合国自身看，作为一个全球性的国际组织，长期将一个拥有世界1／5人口和近千万平方公里领土的大国排斥在外，是一种极不合理、极不正常的现象。1969年初尼克松入主白宫，越南战争的沉重负担和国内经济、政治与社会危机的日益严重使美国不得不进行战略收缩。尼克松政府认为，“利用中苏分歧，发展同中华人民共和国的关系将使美国在全球战略上得到巨大的好处”。在这种大背景下，美国欲调整其在中国代表权问题上的政策。
二、原有政策的“告别演出”
1．形势变化与政策反思
早在1969年1月，美国驻联合国代表团就提醒国务院，当年联合国安理会构成上的变化在中国代表权等议题上对美国不利，包括一贯支持美国的拉美国家在内的多数联合国成员国存在着“普遍的沮丧情绪”，其中非洲和拉丁美洲国家态度的变化最为显著。1970年3月，在二十五届联大投票前，他们又向国务院明确提出，应反思美国在联大的策略，以新的对华政策指导中国代表权问题的处理方式。
美国深知两岸都强烈反对在“两个中国”的前提下加入联大，因此，尼克松政府欲谋求在“一个中国”的合法外衣下推行“两个中国”政策，这样一方面有利于美国从即将失守的阵地撤退，另一方面也可将美国从不现实且背负太多政治责任的处境中解脱出来，利于转变其对华政策。
2．政府内部的争论
美国政府内部在中国代表权问题的政策上存在着意见分歧。国务卿罗杰斯认为应坚持现行政策。国务院提供的政策多数围绕着“两个中国”的方针，尽量避开驱逐台湾的问题。基辛格认为“既然失败无法避免，只能将失败的影响降至最小”。他提出两种选择：一是强调美国的利益在于为台湾在联大中保有一席之地而并非排斥中共，利用对台湾的同情情绪来赢得国内外的支持；二是同北京加强沟通，跳出“在联合国中共之所得即美国之所失”的窠臼，将其与支持台湾保有联合国席位的政策结合起来。基辛格的建议是基于现实政治的考虑，以缓和对华关系为基调，尽量避免因美国政策转变过急而引起的不良反应。
尼克松考虑后提出：当年(1969年)延续美国支持“重要问题案”和反对“阿尔巴尼亚提案”的政策；除非投票情况需要，避免在此次联大上提出或鼓励“两个中国”类型的提案；强调保障台湾拥有联大席位的同时并不排斥中国政府；避免强调美中对抗关系，进一步与北京沟通并观察新中国在国际合作领域的参与态势。
3．二十五届联大上美国政策的出台
美国在中国代表权问题上的政策目标是，在不刺激中国政府并保全台湾席位之中实现美国利益最大化。在二十五届联大召开之前，尼克松政府对中国代表权问题作了细致的分析和预测。美国驻联合国代表团认为，虽然“重要问题案”在本届联大上仍能保持多数，但美国不得不面对支持者数量的迅速下滑，以及随之产生的心理影响。1970年9月，美国发起召开了“重要问题案”联合发起国会议。美国力争联合发起国总数与去年持平，以免被认为美方力量有所减弱。尼克松政府最终决定在二十五届联大投票后开展对中国代表权问题替代政策的研究，在确保冷静应对事态发展的基础上修正原有政策。
三、替代政策的提出和权衡
1．替代政策的提出
1969年11月，联大虽然再次通过了“重要问题案”，但美国的有利地位进一步削弱了。尼克松政府认为，联合国成员国中倾向于承认中华人民共和国的居多，但多数国家也并不愿意驱逐台湾。主要问题是，中国代表权问题已经被界定为接纳北京的同时驱逐台湾，美方想尽力扭转这一认识，将二者作为两个单独问题进行投票。这样一来，原有的将二者“绑定”的“重要问题案”不再符合需要，如何对其进行修改并仍不失为保护台湾的屏障，是尼克松政府在“重要问题案”上的政策目标。
1970年1月26日，美国驻香港总领馆以苏联为例，提出了一个解决中国代表权问题的方案，即“双重代表权案”的雏形。在联合国大会中，苏联有三张选票(乌克兰和白俄罗斯各有一票)，这为中国代表权问题的解决提供了一个模式。简单地说就是“一个国家，两张选票”(One Nation,Two Votes)，即在联大给北京和台湾各一张选票，而不涉及领土主权问题，对“两个中国”进行回避。这一建议得到了尼克松政府的高度关注。国务院表示：“我们对‘一个中国，两个代表团’方案抱有浓厚的兴趣，这一方案可利用非洲国家的意向，将‘阿尔巴尼亚提案’的发起者置于困境，我们却仍可进退自如。”
2．严峻形势下的政策权衡
1970年10月，加拿大与中国建交。“至1971年，联合国131个会员国中，亚非拉国家已达99国之多”，这使反对中国恢复联合国席位愈发成为“不可能完成的任务”。
尼克松政府在1971年新年伊始便展开了一系列以中国代表权问题为专题的会谈，但结果不尽如人意。新西兰、澳大利亚、比利时、意大利等国均持悲观态度，认为提出新方案乃形势所需。在1971年1月20日举行的美英会谈中，英国驻美大使米勒德(Guy E.Millard)指出，过去十年(1961－1970)中英国在“重要问题案”上支持美国，主要是鉴于两国的亲密关系而并非英国同意其所包含的原则。现 在，英中关系处于历史最好状态，英中欲进一步进行长期合作，英国也应协助中国更好地融入国际社会。英国不能继续在“重要问题案”上支持美国，并且不会支持任何旨在继续拖延中国进入联合国的方案。
1970年12月，罗杰斯在与台湾“外交部长”魏道明会谈中指出，美国为原有政策的努力效果不甚理想。自1961年以来，驱逐台湾接纳中国的方案第一次获得简单多数，“我们似乎不能阻挡这一趋势”。台湾认为最好保持现有政策，他们相信在美日的全力推动下，“重要问题案”能够通过。1971年1月25日，美台就中国代表权问题再次举行会谈。美方表示，许多国家在中国代表权问题上不愿受外部因素支配，美国在这一问题上的影响力越来越小。美国提醒台湾，应对当前局势，重要的是实事求是而非一厢情愿。面对美国的紧逼，台湾指出，联合国席位之争是国共政治斗争的一部分，将中共拒于联合国之外，避免国际社会将北京认作是中国的合法政府，台湾“为此将不惜一切代价”。台湾深恐美国政策的变化会削弱台湾的国际地位，并担心美国的悲观态度会使形势进一步恶化，美国则希望台湾能理解转变政策是不得已而为之，“双重代表权案”正是为了确保台湾的联大席位。美台之间的分歧使“双重代表权案”的可行性大打折扣。
1971年2月26日，台湾事务顾问休史密斯(shoesmith)向助理国务卿格林提交了一份有关台湾被逐出联合国的后果分析。首先，驱逐就意味着台湾在整个联合国体系内活动的终结。其最主要的影响是在美台关系、美国对台政策，以及台湾的对外关系等方面，对岛内政治和经济的影响似乎不甚直接。其次，美台关系会受到新的制约。如果台湾同意妥协仍被驱逐，在短暂的对台同情期过后，国际舆论和美国公众会批评美国继续支持台湾的政策，盟友们在政治上也很难追随美国，这些压力将迫使美国就对台政策做出改变。同时，中国政府一旦进入联合国，美国政府在对华关系的问题上将陷入孤立。
尼克松政府在积极寻求替代方案同时，清醒地认识到“我们对共产主义第二大力量的政策主要是使其扮演平衡第一力量的角色，要着眼于更为基础性的考虑而非局限在中国在联合国有一个或两个代表的问题上”。正可谓鱼与熊掌不可兼得，尼克松政府唯有对中国代表权问题进行战略放弃。
四、“两步走”方案的最终确定
1．影响方案确立的主要因素
(1)尼克松政府内部意见不一
以国务卿罗杰斯和美国驻联合国代表布什为首的一方支持主动改变原有政策，并视“双重代表权案”为暂时缓解危机、避免失败的唯一机会。布什强调“总统会因接受有‘出卖’台湾意味的政策而遭诟病”。罗杰斯认为，如果美国尽快公开表明立场并尽力争取，“双重代表权”方案会在联大得到多数支持。尼克松和基辛格则认为“两个中国”类型的方案并不可行，“最好固守传统政策，这在避免背叛老友的同时也不会严重影响对华发展正常关系”。基辛格建议尼克松不要急于决定，鼓励总统摆脱国务院的束缚自主决策。
(2)盟友的反应和要求
二十五届联大上“阿尔巴尼亚提案”第一次获得简单多数，这使英国政府更认清了“重要问题案”有悖众意难以为继。1971年6月5日，英国告知尼克松政府，英国不再支持“重要问题案”并将撤出驻台领事馆。1971年8月初，英国明确表示不支持任何“两个中国”性质的方案。澳大利亚总理麦克马洪(McMahon)表示，澳方会尽量保护包括联合国代表权问题在内的台湾利益，但在很多问题上澳方都需要与中国政府合作，长期目标是对华关系正常化，要求美国重新考虑现实问题。日本在中国代表权问题上是美国的一贯支持者。中国对中日关系正常化的努力，尤其是中日民间交流使日本民众对中国的印象有了很大改观，但日本表示会尽力确保台湾的联大席位。
(3)台湾的态度和要求
1971年4月23日，蒋介石与美国特使罗伯特·D.墨菲(Robort D.Murphy)就中国代表权问题进行了会谈。墨菲转达了尼克松总统的口信，美国“衷心希望建立在互信基础上的美台传统友谊不要受到影响，双方应致力于寻求合作、共谋出路”。美国的初步想法是在“普遍性”原则下推出“双重代表权案”，以此替代“重要问题案”。蒋介石的主要意见是：一、希望保留“重要问题”案；二、如果美国感到困难，台湾不会阻止美国推行不严重危害台湾的新政策；三、即使北京不进入联大，任何允许联大接受北京的政策已经严重危及台湾利益；四、新方案必须确保台湾的安理会席位；五、美国要尽力阻止任何国家提出包含台湾安理会席位的方案。1971年6月台湾再次退让，提出“只要能保证安理会席位(不失)，台湾可以接受美国的方案”，但如无法保证安理会席位，则会重新考虑其立场。尼克松政府清楚，台湾接受“双重代表权案”是有悖于其一贯的“一个中国”立场的，“不会有太多的妥协余地了”。
(4)中国的应对和美国的态度
1971年5月29日《中央政治局关于中美关系的报告》中指出，在中美会谈中应把握的方针之一是：我不主动提联合国问题，如美方提到联合国问题，我可明确告以我绝不能接受“两个中国”或“一中一台”的安排。1971年4月美国乒乓球队访华，多数联合国成员国认为这意味着美国在中国代表权问题上的政策会有所变化。与此同时，欲在外交上承认新中国的国家也不断增加。1971年7月9日的中美会谈中，基辛格表示：“美国将在联合国支持恢复中国的席位，但不支持驱逐台湾代表。”缓和对华关系和继续阻挠中国进入联大是自相矛盾的，美国只能在接受中国进入联大的同时反对驱逐台湾。
2．尼克松政府的坚持与妥协
(1)保留台湾在联合国的代表资格是美国的目标和底线
美国多次表示，美国在中国代表权问题上的政策“目标是保护台湾在联合国的成员国资格”。美国认为，只要台湾是联合国成员，就有在联大和国际组织中牢固且被承认的国际地位。一旦台湾离开联合国，其国际地位会“迅速崩溃而陷入孤立”因此，美国强调保留台湾的联合国成员国资格压倒一切。
(2)维护美国的威望和主导地位是美国的利益和要求
在美国看来，中国代表权问题上的胜负关乎其大国威望。美国既要保持言而有信、理智灵活的形象，又要确保在联合国和国际事务上，尤其是在盟友中的主导地位。美国担心“急剧转变立场会有损我们的名誉和威望”。但如果固守原有政策，又担心国际社会认为其刚愎自用、不识时务。如何充分发挥美国的影响力，确保其在西方阵营中的核心地位，是美国政府力图达到的效果。
(3)对“两个中国”或“一中一台”的规避
尼克松在讨论中国代表权问题的政策时多次强调要规避“两个中国”问题，以保持政策弹性。尼克松政府深知，这样的方案会遭到两岸的强烈反对。缓和中美关系，也必须妥善处理台湾问题。尼克 松政府内部对具有“两个中国”性质的“双重代表权案”存在分歧，以英国为首的反对力量一直声明不支持任何“两个中国”意味的方案，美国的盟友也担心新方案被冠以“两个中国”的标签。美国在这一问题上的规避既出于战术考虑，也是现实要求。
(4)盟友的摇摆不定
美国的北约盟友在中国代表权问题上的立场摇摆不定，美国“不能完全依赖于一些国家提供支持的保证，同时也不能认为施压的国家一定会反对”。美国孤立遏制中国的政策不得人心，中国坚决反对任何“两个中国”政策的态度也使各国政府愈加谨慎。尼克松政府面对“振臂高呼，应者寥寥”的尴尬局面，不得不做出妥协。
3．政策的主要调整内容
美台双方都将“重要问题案”视为确保台湾继续保有联合国席位的第一道防线，这在支持北京进入联合国已成主流的现实面前是唯一可能延缓失败的方法。尼克松政府认识到原有的“重要问题案”已经不适应当前的形势，唯有利用盟友对台湾的支持和国际社会的同情，将“重要问题”的内容由“变更中国代表权”改为“驱逐台湾”，即任何涉及驱逐台湾的提案都需2／3多数方能生效。这样，一方面只需简单多数支持修正后的“重要问题案”，就可以保证驱逐台湾必须要有2／3多数赞成；另一方面可使“双重代表权提案”仅以简单多数就可以通过，降低了北京进入联合国的门槛。
为增强“双重代表权案”的吸引力，尽量降低其对美国与北京和台湾关系的损害，尼克松政府认为应注意以下几点：
第一，明确该方案针对的是“代表权”而不是“成员国资格”问题，尽量避免违反联合国宪章中“新成员准入”和“一国一票”的规定；第二，必须回避国共任何有关政治、法律、地理上宣称的立场；第三，避免提出台湾地位问题，最好不要涉及任何“双重代表权”的法律界定问题；第四，明确提出安理会席位给予北京。
1971年9月，在由于安理会席位问题未定而使争取联合发起国的行动毫无进展的压力下，美国告知“在联大有影响力的潜在联合发起国，准备接受北京拥有安理会席位”。
4．台湾的无奈让步
1971年7月23日，美方代表与蒋经国举行了会谈。在美国敦促台湾尽快做出决定的压力下，蒋经国表示，台湾仍坚持蒋介石与墨菲会谈时提出的立场。在美国的恩威并施之下，1971年7月26日，台湾给出了正式回复。台湾同意放弃原有的以“重要问题案”对抗“阿尔巴尼亚提案”的政策，接受调整后的“重要问题案”，并且不反对美国政府和其他友邦提出的不涉及安理会席位的“双重代表权案”。但为坚持其一贯立场，台湾必须言词上反对“双重代表权案”。至此，台湾在中国代表权问题上的立场已经完全退守到只要守住安理会席位，所有政策均由美国决定的地步。
5．最终方案的确定
得到台方的明确表态后，美国按照预先计划推行其新政策。1971年7月28日，国际组织事务助理国务卿赫兹(Herz)向罗杰斯提出了“两步走”方案。其主要内容是：
1．设置一个调整后的“重要问题案”和单独的“双重代表权案”；2．尽力为“重要问题案”争取多数，并先于“阿尔巴尼亚提案”进行投票；3．保持战术灵活，所有事项均视投票情况而定；4．如“重要问题案”通过，则尽力为“双重代表权案”争取多数；5．如“重要问题案”失败或“双重代表权案”未获多数，则要尽力删除“阿尔巴尼亚提案”中驱逐台湾的内容。
尼克松政府选择将“重要问题案”和“双重代表权案”作为两个独立的部分，因为前者更容易得到多数支持，在保证驱逐台湾需要2／3多数的同时，也使新中国一旦获得半数以上支持就可进入联大，这在平衡国共双方要求的同时也便于向媒体和公众解释。1971年9月22日，美国将“双重代表权案”和调整后的“重要问题案”一并提交至联合国秘书处。
1971年8月2日，美国国务卿罗杰斯宣布，美国在二十六届联大上对中国代表权问题将支持“双重代表权案”。这是中国代表权问题成为联大年度审议项目之后，美国官方第一次抛弃了反对给予中华人民共和国席位的立场，转而强调保障台湾的联合国席位。
美国为“两步走”政策争取选票的努力一直持续到1971年10月25日投票为止。结果二十六届联大以59票反对，55票赞成，15票弃权的结果否决了以“驱逐台湾”为“重要问题”，需要有2／3多数票才能获得通过的提案。接下来，又以压倒多数通过了关于恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，并立即把蒋介石集团的代表驱逐出去的“阿尔巴尼亚提案”。尼克松政府处心积虑推出的“双重代表权案”则根本未能进行投票。
1971年美国在中国代表权问题上的失败，主要原因一是中国影响力的上升不可抗拒；二是尼克松和基辛格急于缓和对华关系，对中国代表权问题进行了战略放弃；三是美国政府内部长时间的争论和拖延造成普遍的怀疑情绪，使争取选票的难度加大。美中关系的发展，尤其是尼克松即将访华的现实，为中国代表权的解决提供了不小的推动力，这是尼克松政府为打开同中国关系大门必然要付出的代价。在这种环境下，二十六届联大上美国保护台湾席位的失败“重点不是失败本身，而是以如此微弱之势失败了。
责任编辑 王公悫