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摘要：本文按照政策科学的分析框架，基于湖北农村的调查，对普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在农村的实施情况进行了比较分析，探索了两项政策在农村实施的差别与影响。研究发现：普惠型公共政策在实践中使得农村计划生育政策的利益导向功能趋于弱化，导向作用逐渐减少；并提出应从完善计划生育利益导向政策，确立计划生育国策为上位政策的原则，建立健全政策制定与实施的决策协调机制等方面来加强两项政策的协调与衔接。
关键词：普惠型公共政策；计划生育利益导向政策；惠农
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2013）04-0103-07
一、问题的提出
利益导向与计划生育工作的开展相伴而生，从实践上来说，对实行计划生育的个人和家庭在社会经济生活方面给予优先优惠，可以回溯至20世纪70年代前期开始的在招工、住房分配等方面向实行计划生育的群众进行利益倾斜。2000年3月，中共中央国务院发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，在国家层面上明确提出“建立计划生育利益导向机制”，强调要优先扶持计划生育家庭经济发展、落实对计划生育家庭的奖励和优惠政策；2004年，农村部分计划生育家庭奖励扶助制度开始实施；2006年该试点工作在全国全面铺开，同时开始全面实施西部地区计划生育“少生快富”工程；2007年，开始在全国实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点，该项制度于2008年下半年在全国普遍推行实施。这些计划生育利益导向政策的实施，使实行计划生育的家庭优先享受到经济社会发展的成果，让实行计划生育的群众感受到党和政府的关怀，有利于实现人口和计划生育工作的“两个转变”，有利于稳定农村低生育水平。
党的十六大以来，国家出台了一系列的普惠型公共政策。在农业方面，2006年全面实行取消农业税的政策，并且国家还对粮农实行了直接补贴，包括粮食、良种、农机等的购置补贴以及农业生产资料的价格补贴。在教育方面，从200r7年春季学期开始，全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，并且为贫困家庭学生提供免费教科书、补助寄宿学生生活费，即“两免一补”。在生活保障方面，2007年，在全国范围内的农村建立了以政府为主，实行属地管理，中央财政给予适当补助的农村最低生活保障政策。2010年，农村新型合作医疗基本实现了中国农村地区全覆盖。新型农村社会养老保险制度也开始在全国试点覆盖。这些授利于民、造福于民、方便于民的政策确确实实给农民带来了实惠，减轻了农民负担，增加了农民收入，提高了农民生活水平和生活质量，促进了新农村的建设。
有研究发现，普惠型公共政策使广大群众获得实惠的同时，使得农村计生政策的利益导向功能和激励功能趋于弱化，导向作用和激励机制受到冲击，降低了计划生育利益导向政策的执行效果。
为了了解和比较普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在农村实施的情况，本文对湖北省钟祥市、团风县、汉川市三地的农村进行了调研和深度访谈，以期解决普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在实施过程中存在的问题，促使计划生育利益导向政策发挥更好的导向作用。
二、理论分析框架
对于普惠型公共政策与计划生育优惠政策之间的关系，俞萍在对计划生育贫困人口群体进行实地调查和个案访谈的基础上，提出了计生政策和社保政策相衔接的必要性。李万郴分析了其他社会政策与计划生育政策不兼容的现状、原因以及对策。崔丽、苏杨、杨文庄，尹德挺、苏杨、吴新华从促进农民增收、改善公共服务、社会管理便民措施等方面，分析了普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的导向冲突。田青认为普惠型社会保障和计划生育利益导向机制二者的长远目标是一致的，但是两项制度的价值取向是不一致的。虽然这些研究对于人们认识两项政策具有一定的指导作用，但仍然比较零散，且对比分析缺乏系统性，没有从政策科学的角度来进行系统的分析。
德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、目标范围、内容和任务，是理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定的过程。S.S.那格尔认为，政策研究可以总的定义为，为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因、范围及效果的研究。按照政策科学的要求，本文认为普惠型公共政策和计划生育优惠政策作为两项公共政策，在进行比较时，应从两项政策的政策条款，政策实施的影响两大方面来进行分析。
政策条款主要包括政策实施的资格条件、实施范围、目标群体、政策内容等方面。普惠型公共政策和计划生育优惠政策的条款主要包括：政策受益人群的覆盖面、受益人群的资格条件、受益人群的年龄标准、奖励资金的标准。只有把政策本身的条款弄清楚，才能比较两项政策的区别所在。对于政策实施的影响，肖云、吴国举认为惠农政策所带来的生育获利的负面效果直接导致农村大部分地区出现了违法生育潮，严重影响了计划生育奖扶政策的有效推行。本文认为影响人们生育意愿的因素非常多，而且目前抚养孩子的成本也在不断提高，不会仅仅因为惠农政策的实施就改变人们的生育行为，因而不对此进行研究。崔丽、苏杨、杨文庄从农民增加收入方面对两项政策进行了比较，尹德挺、苏杨、吴新华从改善公共服务方面对两项政策进行了比较分析。本文认为这两项政策的实施，不仅仅影响到育龄妇女，更重要的是影响到一个家庭及家庭的发展。家庭是社会的基本单位，家庭的可持续发展非常重要，为此，本文将重点分析这两项政策对提高家庭发展能力的影响。
三、两项政策的条款比较分析
1.资格条件的比较分析
计划生育优惠政策前置条件过多。例如，国家对计划生育家庭特别救助（文中简称“特扶”）对象的条件就设置了三个需同时具备的条件：第一，扶助对象夫妻一般应在1933年1月1日以后出生，女方须年满49周岁；第二，只生育一个子女或合法收养一个子女；第三，现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）。符合这些条件的家庭较少，涉及面窄。湖北省钟祥市磷矿镇从实施“特扶”以来，只有6位特扶对象（见表1）。又如，用独生子女意外死亡现无子女的父母满55周岁起提前纳入奖励扶助对象，但前提必须持有《独生子女父母光荣证》，虽然符合其他条件，但是当时未领取《独生子女父母光荣证》或领取了但由于时间过长而丢失的父母，仍不能享受奖励。还有对于独生子女保健费，必须持有《独生子女父母光荣证》才能领取，但是由于很多农村独生子女家庭其父母常年在外打工，没有领取《独生子女父母光荣证》，因此，也不能得到独生子女保健费。 各种惠农政策，如新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、“两免一减”政策等，相对而言，资格条件规定比较简单，涉及面广。与惠农政策的资格条件相比，计划生育优惠政策资格条件限制过多，申领程序繁杂，在很大程度上挫伤了计划生育家庭的积极性，使农民感受不到计划生育政策的优惠性和便利性，使利益诱导的作用在逐渐减弱。
2.目标人群的比较分析
普惠型公共政策，表现出为一系列重要的社会制度和利益分配机制，以公共服务均等化为原则，以减轻民众负担、提高人们生活水平、提升人们生活幸福指数为目标，体现的是以人为本的理念，追求普遍公平和社会正义是其根本的价值诉求。惠农政策针对的要么是全体农民，要么是以个人或家庭的经济条件来认可，没有考虑到是否受计划生育国策的限制。
计划生育利益导向政策，目的在于使家庭和个人由于实行计划生育而导致的家庭利益损失能够得到相应的补偿，使计划生育行为得到褒奖与激励，进而削弱人们对多子女的需求和男性偏好的生育观念，增强人们实行计划生育的主动性和自觉性，按国家的生育政策规范自己的生育行为。计划生育政策针对的群体是计划生育家庭，强调的一直就是“照顾”、“优惠”、“利益倾斜”和“优先分享”，是对计划生育家庭的特别优待。因此，相比惠农政策，计划生育优惠政策实施目标人群少，目标对象的覆盖面过窄。
即使是有严格限制的低保制度，其实施的目标人群覆盖面也要多于计划生育优惠政策。先于农村最低生活保障制度实施的计划生育家庭奖励扶助政策，实际上就是一种替代性的农村社会保障制度。低保没有年龄限制条件，只要符合低保标准，都可以参与。而计划生育的独生子女奖励补助金，必须是男女双方均满60岁以后才能享有。截止到2011年底，湖北省农村低保保障人数达到229万，基本实现应保尽保，而2010年，湖北省部分计划生育家庭奖励扶助人数仅为14.5万人（见表2）。可见，湖北省农村低保覆盖面远大于计划生育的独生子女奖励扶助范围。
在湖北钟祥调查访谈中，钟祥市磷矿镇2012年享受低保的户数为1334户，人数为1838人，而享受计划生育独生子女奖励扶助的人数仅为59人，2012年所有享受利益导向政策的人数也只有256人，目标人群非常少，覆盖面非常小（见表1）。
3.奖励扶助标准的比较分析
惠农政策保障标准高于计划生育的独生子女奖励补助金。计划生育优惠政策在扶助金方面规定，独生子女保健费每月10元，60岁以上的有720元奖励扶助金。惠农政策的补贴资金各不相同。不同的惠农政策根据不同情况来进行补贴。如农村低保的标准，湖北省目前人均保障标准为1320元/年，远远高于120元/年的独生子女保健费。
相比计划生育优惠政策，湖北省农村低保制度自2007年全面建制以来，连续4年扩面提标，全省月保障标准和人月均补助水平从建制初的63元、30元分别提高到110元、70元，分别增长了27%、103%，而计划生育奖励扶助金一直没有提高和变化。据调查发现，由于物价等各方面成本的增加，每年120元的保健费、720元的扶助金已经远远不能对老百姓起到扶助作用，只是杯水车薪。这使得人们对计划生育优惠政策的认可度在不断下降，这显示出补偿标准不断提升的低保政策冲击着计划生育优惠政策的效果。
4.政策实施年龄标准的比较分析
计划生育优惠政策规定：对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妻年满60周岁后，每年各发放720元奖励扶助金。普惠型公共政策中，绝大多数对年龄没有限制要求，只要符合该政策条件的都可以。据调查发现，“60岁以后才能得到720元的奖励扶助金”，这一政策使得农民感到计划生育政策的长远保障太遥远，滞后性太强。城市居民女性55周岁即可退休，而农村要等到60岁，这是农民比较反感的，此外，由于经常做重活，农民身体体质比较脆弱，农民担心不能活到60岁。因此，农民更愿意看重眼前利益。特别是惠农政策每年都使农民得到实惠，这更使农民感受不到计划生育政策的优越性，也减少了对计划生育优惠政策的认同感。
在60岁以前，计划生育家庭能享受到的国家其他计划生育优惠政策非常少，计划生育家庭能享受到普惠型政策，其他非计划生育家庭也能享受到，他们并没有体验到“特惠”。而且目前，能够享受到计划生育优惠政策的家庭都不多。的确，计划生育奖励扶助对象主要针对年满60周岁以上的独生子女户或双女户农村家庭。目前，这一部分群体面占农村独生子女户或双女户家庭的比重较少，在汉川脉旺镇调查时发现，自奖扶制度实施以来，截止到2012年，总共只有46户享受奖扶，占该镇目前农村独生子女户或双女户家庭的比重不到1%。所以，该制度的受益人群只是计划生育家庭的小部分，而农村大部分计划生育户并没有从中受益。从生育年龄来讲，现在承担稳定低生育水平战略任务的农村一孩和双女户育龄夫妇，其人口比例占农村家庭的60%以上，他们年龄较轻、生育力强，他们既是稳定低生育水平的生力军，也是冲垮低生育水平大堤的潜在势能，但是他们却没有享受到国家的计划生育优惠政策，因此，这也导致很多计划生育家庭的不满。
四、两项政策实施的影响分析
家庭是社会的基本单位，随着人口的转变，家庭生产、生育、养老等传统功能有所弱化，家庭抵御风险的能力有所下降。因此，提高家庭发展能力是计划生育主管部门做好人口工作的重要内容。为了比较两项政策支持家庭发展的作用，本文特从两项政策对家庭的经济收入、对家庭的社会保障两个方面来做比较。
1.家庭经济收入方面
在家庭经济收入方面，一方面惠农政策增加了家庭的收入来源，这些收入来源远远高于计划生育的各种扶助金；另一方面，各种政策损害了计划生育家庭收入和家庭利益。
（1）惠农政策提高了农民家庭经济收入。惠农政策每年能使家庭获得各种粮食直补、农资综合补贴、良种补贴等方面收益。如在团风县回龙山镇沙畈村，2012年良种补贴中早稻、中稻、晚稻补贴标准都为15元/亩，农资综合补贴水稻标准为57元/亩，在粮食直补中水稻标准为11.5元/亩，如果一个家庭有6亩田，早稻为2亩，中稻为2亩，晚稻为2亩，那么这个家庭从惠农政策获得粮食补贴为501元（见表3）。而计划生育优惠政策只能使计划生育家庭获得每月10元的独生子女父母奖励费，对比惠农补偿与计划生育奖励的标准，农民从惠农政策中受益的程度高，而从计划生育利益导向政策中受益的程度低。 （2）按人口补偿和分配的公共政策损害着计划生育家庭的利益，减少了计划生育家庭收入。在宣传计划生育政策的过程中，倡导“少生快富”，“少生优生、幸福一生”，这些理念使人们认为少生对家庭发展有利，少生使计划生育家庭比非计划生育家庭能够更快的致富，更早地享受到幸福。但是随着经济的发展，按人口补偿和分配的公共政策，使人口多的家庭比计划生育家庭获利更多，严重影响计划生育利益导向政策的执行。
一方面，按人口分配的农村集体政策影响着计划生育家庭的收入和利益。在农村，土地是按人头分配的，由于目前的惠农政策，免征农业税，并对农民给予种粮补贴，使土地多的农村家庭获得更多的收益。计划生育家庭由于人口少，土地也少，在土地上的收益大大减少。由于土地有限，很多年轻的计划生育家庭还没有能获得土地，从土地上不能获得收益。此外，一些发展快的集体经济组织按人口分配住房和集体收益，使得非计划生育家庭比计划生育家庭获得的收益更多。在钟祥市的调查访谈中，有较多的年轻妇女反映，自己在当地没有土地，根本不能从中获得收益，只能去打工。此外，还有妇女反映，由于是独女户或双女户，在使用宅基地方面，受到了很大限制。因此，这些按人口的农村集体政策影响着计划生育家庭的收入和利益。
另一方面，按人口补偿的征地补偿政策损害着计划生育家庭的利益。伴随着城市化、工业化和农业产业化的推进，大量土地被征用。由于集体土地补偿费在基层大都是按人头分配，非计划生育家庭、违法生育家庭按人口来补偿，所获得的收益远远大于计划生育家庭。尤其是在城乡结合部，每人高达数万的土地补偿金使人口少的计划生育家庭的收益大打折扣。在调查访谈中，团风县回龙山镇计划生育办公室主任介绍，回龙山镇的瓜山村由于修建高速公路，瓜山村的土地被征用，补偿金大约为3万～4万元/人，那些以往超生的家庭，由于小孩多，反而得到了更多的实惠和补偿，而那些计划生育家庭，由于小孩只有一个，反而获得的收益少，这样无形中损害了计划生育家庭的利益，也因此导致了部分计划生育家庭去镇县两级上访，严重影响了计划生育工作。
2.在农村社会保障方面
全民享有的普惠型社会保障体系逐步在农村建立健全，医疗、养老、低保救助等整体水平都在不断提高。例如，截至2011年底湖北省新型农村合作医疗的参合率达到98.4%，2009年，中央和地方对参合农民的补助标准不低于80元/人，2010年全国新农合筹资水平提高到150元/人，2011年湖北省各级财政对参合农村居民的补助标准提高到每人每年200元。截至2011年底，湖北省农村低保保障规模达到229万人，农村低保平均保障标准达到1320元/人年，月人均补助水平达到70元，截止到2012年6月，湖北省有65个县（市、区）已分批纳入国家试点，全省参加城乡居民社会养老保险的人数达到1729万人。这些保障政策的出台有力的化解了各种家庭风险，促进了农民家庭的发展。
而计划生育利益导向政策中，独生子女保健费为每月10元，每年为120元，仅占2011年湖北省农民人均纯收入水平的1.7%，即使力度最大的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度720元，也仅占湖北省农民人均纯收入水平的10.43%。相比之下，计划生育利益导向政策的效用相对较低，对家庭的发展支持作用微乎其微，无法弥补计划生育家庭的各种困难，对计划生育家庭风险防范方面的作用十分有限，也因此导致对政策目标群体产生不了足够的吸引力。
因此，在支持家庭发展方面，惠农政策的实施进一步支持了非计划生育家庭的健康发展，化解了非计划生育家庭的家庭风险，强化了非计划生育家庭在农村中的比较优势，而计划生育利益导向政策对计划生育家庭发展的支持力度不够，对计划生育家庭风险防范方面的作用十分有限。
五、结论与对策
通过以上分析，本文主要得出如下结论。
一是计划生育优惠政策与普惠型公共政策的差别，主要体现在目标人群、年龄标准、奖励标准、资格条件、对家庭发展影响等五个方面。相比惠农政策，计划生育优惠政策实施目标人群少、目标对象覆盖面过窄、年龄限制过高、奖励标准太低、资格条件限制过多、申领程序繁杂、对家庭帮助较小，这些在很大程度上挫伤了计划生育家庭的积极性，使农民感受不到计划生育政策的优惠性和便利性，影响到农民对计划生育优惠政策的认可度，使利益诱导的作用在逐渐减弱。
二是惠农政策和计划生育优惠政策的补贴增加了农民收入，对比惠农补偿与计划生育奖励的标准，农民从惠农政策中受益的程度高，而从计划生育利益导向政策中受益的程度低。由于土地有限，年轻的计划生育家庭缺乏获得土地的机会，影响家庭收入的增加，按人口补偿和分配的公共政策，使人口多的家庭比计划生育家庭获利更多，严重影响了计划生育利益导向政策的执行。
三是农村低保、新型农村合作医疗制度和新型农村社养老保险制等普惠政策对农民生活、养老和医疗，都起到了很大的保障作用。无论是补偿标准。还是参保率、覆盖面，普惠型公共政策对农民的作用要强于计划生育利益导向政策。相比惠农政策。计划生育利益导向政策的效用相对较低，导致了对政策目标群体产生不了足够的吸引力。补偿标准不断提升的低保政策冲击着计划生育优惠政策补助的效果，影响着计划生育家庭的福利。
由前面分析可知，普惠型公共政策对计划生育利益导向政策产生了较大的冲击，影响着计划生育利益导向政策的执行效果，计划生育政策的利益导向作用在逐渐减弱，这一方面是因为普惠型公共政策的实惠性和现实效应，另一方面也有计划生育利益导向政策本身的问题。因此，为了避免普惠型公共政策对计划生育利益导向政策的冲击，使两项政策相衔接，应从以下几个方面着手：首先，完善计划生育利益导向政策，放宽年龄标准，提高奖励扶助金，明确利益导向的重点，要注重效用，将重点放在计划生育家庭的养老保险、增加家庭收入等方面，着力提高计划生育家庭的发展能力。其次，要树立计划生育为普惠型公共政策的上位政策原则，要在坚持公平原则的基础上兼顾计划生育家庭的优先优惠原则，在“普惠”的基础上实行“特惠”，实现民生普惠政策与计划生育特惠政策相衔接。再次，建立健全政策制定与实施的决策协调机制。为了防止政出多门、分散无序，多头管理、职责交叉，条块分割的现象，应建立统筹领导的工作机构和工作协作机制，健全政策制定征求意见机制，完善政策实施的配合机制和共享平台建设。
参考文献：
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[8]尹德挺，苏杨，吴新华，惠民背景下农村计划生育政策面临的困境与出路[J]，新视野，2008，（4）.
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[责任编辑 方志，武玉]
关键词：普惠型公共政策；计划生育利益导向政策；惠农
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2013）04-0103-07
一、问题的提出
利益导向与计划生育工作的开展相伴而生，从实践上来说，对实行计划生育的个人和家庭在社会经济生活方面给予优先优惠，可以回溯至20世纪70年代前期开始的在招工、住房分配等方面向实行计划生育的群众进行利益倾斜。2000年3月，中共中央国务院发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，在国家层面上明确提出“建立计划生育利益导向机制”，强调要优先扶持计划生育家庭经济发展、落实对计划生育家庭的奖励和优惠政策；2004年，农村部分计划生育家庭奖励扶助制度开始实施；2006年该试点工作在全国全面铺开，同时开始全面实施西部地区计划生育“少生快富”工程；2007年，开始在全国实施独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点，该项制度于2008年下半年在全国普遍推行实施。这些计划生育利益导向政策的实施，使实行计划生育的家庭优先享受到经济社会发展的成果，让实行计划生育的群众感受到党和政府的关怀，有利于实现人口和计划生育工作的“两个转变”，有利于稳定农村低生育水平。
党的十六大以来，国家出台了一系列的普惠型公共政策。在农业方面，2006年全面实行取消农业税的政策，并且国家还对粮农实行了直接补贴，包括粮食、良种、农机等的购置补贴以及农业生产资料的价格补贴。在教育方面，从200r7年春季学期开始，全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，并且为贫困家庭学生提供免费教科书、补助寄宿学生生活费，即“两免一补”。在生活保障方面，2007年，在全国范围内的农村建立了以政府为主，实行属地管理，中央财政给予适当补助的农村最低生活保障政策。2010年，农村新型合作医疗基本实现了中国农村地区全覆盖。新型农村社会养老保险制度也开始在全国试点覆盖。这些授利于民、造福于民、方便于民的政策确确实实给农民带来了实惠，减轻了农民负担，增加了农民收入，提高了农民生活水平和生活质量，促进了新农村的建设。
有研究发现，普惠型公共政策使广大群众获得实惠的同时，使得农村计生政策的利益导向功能和激励功能趋于弱化，导向作用和激励机制受到冲击，降低了计划生育利益导向政策的执行效果。
为了了解和比较普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在农村实施的情况，本文对湖北省钟祥市、团风县、汉川市三地的农村进行了调研和深度访谈，以期解决普惠型公共政策与计划生育利益导向政策在实施过程中存在的问题，促使计划生育利益导向政策发挥更好的导向作用。
二、理论分析框架
对于普惠型公共政策与计划生育优惠政策之间的关系，俞萍在对计划生育贫困人口群体进行实地调查和个案访谈的基础上，提出了计生政策和社保政策相衔接的必要性。李万郴分析了其他社会政策与计划生育政策不兼容的现状、原因以及对策。崔丽、苏杨、杨文庄，尹德挺、苏杨、吴新华从促进农民增收、改善公共服务、社会管理便民措施等方面，分析了普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的导向冲突。田青认为普惠型社会保障和计划生育利益导向机制二者的长远目标是一致的，但是两项制度的价值取向是不一致的。虽然这些研究对于人们认识两项政策具有一定的指导作用，但仍然比较零散，且对比分析缺乏系统性，没有从政策科学的角度来进行系统的分析。
德洛尔认为，政策科学或政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域；政策研究的性质、目标范围、内容和任务，是理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定的过程。S.S.那格尔认为，政策研究可以总的定义为，为解决各种具体社会问题而对不同公共政策的性质、原因、范围及效果的研究。按照政策科学的要求，本文认为普惠型公共政策和计划生育优惠政策作为两项公共政策，在进行比较时，应从两项政策的政策条款，政策实施的影响两大方面来进行分析。
政策条款主要包括政策实施的资格条件、实施范围、目标群体、政策内容等方面。普惠型公共政策和计划生育优惠政策的条款主要包括：政策受益人群的覆盖面、受益人群的资格条件、受益人群的年龄标准、奖励资金的标准。只有把政策本身的条款弄清楚，才能比较两项政策的区别所在。对于政策实施的影响，肖云、吴国举认为惠农政策所带来的生育获利的负面效果直接导致农村大部分地区出现了违法生育潮，严重影响了计划生育奖扶政策的有效推行。本文认为影响人们生育意愿的因素非常多，而且目前抚养孩子的成本也在不断提高，不会仅仅因为惠农政策的实施就改变人们的生育行为，因而不对此进行研究。崔丽、苏杨、杨文庄从农民增加收入方面对两项政策进行了比较，尹德挺、苏杨、吴新华从改善公共服务方面对两项政策进行了比较分析。本文认为这两项政策的实施，不仅仅影响到育龄妇女，更重要的是影响到一个家庭及家庭的发展。家庭是社会的基本单位，家庭的可持续发展非常重要，为此，本文将重点分析这两项政策对提高家庭发展能力的影响。
三、两项政策的条款比较分析
1.资格条件的比较分析
计划生育优惠政策前置条件过多。例如，国家对计划生育家庭特别救助（文中简称“特扶”）对象的条件就设置了三个需同时具备的条件：第一，扶助对象夫妻一般应在1933年1月1日以后出生，女方须年满49周岁；第二，只生育一个子女或合法收养一个子女；第三，现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）。符合这些条件的家庭较少，涉及面窄。湖北省钟祥市磷矿镇从实施“特扶”以来，只有6位特扶对象（见表1）。又如，用独生子女意外死亡现无子女的父母满55周岁起提前纳入奖励扶助对象，但前提必须持有《独生子女父母光荣证》，虽然符合其他条件，但是当时未领取《独生子女父母光荣证》或领取了但由于时间过长而丢失的父母，仍不能享受奖励。还有对于独生子女保健费，必须持有《独生子女父母光荣证》才能领取，但是由于很多农村独生子女家庭其父母常年在外打工，没有领取《独生子女父母光荣证》，因此，也不能得到独生子女保健费。 各种惠农政策，如新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、“两免一减”政策等，相对而言，资格条件规定比较简单，涉及面广。与惠农政策的资格条件相比，计划生育优惠政策资格条件限制过多，申领程序繁杂，在很大程度上挫伤了计划生育家庭的积极性，使农民感受不到计划生育政策的优惠性和便利性，使利益诱导的作用在逐渐减弱。
2.目标人群的比较分析
普惠型公共政策，表现出为一系列重要的社会制度和利益分配机制，以公共服务均等化为原则，以减轻民众负担、提高人们生活水平、提升人们生活幸福指数为目标，体现的是以人为本的理念，追求普遍公平和社会正义是其根本的价值诉求。惠农政策针对的要么是全体农民，要么是以个人或家庭的经济条件来认可，没有考虑到是否受计划生育国策的限制。
计划生育利益导向政策，目的在于使家庭和个人由于实行计划生育而导致的家庭利益损失能够得到相应的补偿，使计划生育行为得到褒奖与激励，进而削弱人们对多子女的需求和男性偏好的生育观念，增强人们实行计划生育的主动性和自觉性，按国家的生育政策规范自己的生育行为。计划生育政策针对的群体是计划生育家庭，强调的一直就是“照顾”、“优惠”、“利益倾斜”和“优先分享”，是对计划生育家庭的特别优待。因此，相比惠农政策，计划生育优惠政策实施目标人群少，目标对象的覆盖面过窄。
即使是有严格限制的低保制度，其实施的目标人群覆盖面也要多于计划生育优惠政策。先于农村最低生活保障制度实施的计划生育家庭奖励扶助政策，实际上就是一种替代性的农村社会保障制度。低保没有年龄限制条件，只要符合低保标准，都可以参与。而计划生育的独生子女奖励补助金，必须是男女双方均满60岁以后才能享有。截止到2011年底，湖北省农村低保保障人数达到229万，基本实现应保尽保，而2010年，湖北省部分计划生育家庭奖励扶助人数仅为14.5万人（见表2）。可见，湖北省农村低保覆盖面远大于计划生育的独生子女奖励扶助范围。
在湖北钟祥调查访谈中，钟祥市磷矿镇2012年享受低保的户数为1334户，人数为1838人，而享受计划生育独生子女奖励扶助的人数仅为59人，2012年所有享受利益导向政策的人数也只有256人，目标人群非常少，覆盖面非常小（见表1）。
3.奖励扶助标准的比较分析
惠农政策保障标准高于计划生育的独生子女奖励补助金。计划生育优惠政策在扶助金方面规定，独生子女保健费每月10元，60岁以上的有720元奖励扶助金。惠农政策的补贴资金各不相同。不同的惠农政策根据不同情况来进行补贴。如农村低保的标准，湖北省目前人均保障标准为1320元/年，远远高于120元/年的独生子女保健费。
相比计划生育优惠政策，湖北省农村低保制度自2007年全面建制以来，连续4年扩面提标，全省月保障标准和人月均补助水平从建制初的63元、30元分别提高到110元、70元，分别增长了27%、103%，而计划生育奖励扶助金一直没有提高和变化。据调查发现，由于物价等各方面成本的增加，每年120元的保健费、720元的扶助金已经远远不能对老百姓起到扶助作用，只是杯水车薪。这使得人们对计划生育优惠政策的认可度在不断下降，这显示出补偿标准不断提升的低保政策冲击着计划生育优惠政策的效果。
4.政策实施年龄标准的比较分析
计划生育优惠政策规定：对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妻年满60周岁后，每年各发放720元奖励扶助金。普惠型公共政策中，绝大多数对年龄没有限制要求，只要符合该政策条件的都可以。据调查发现，“60岁以后才能得到720元的奖励扶助金”，这一政策使得农民感到计划生育政策的长远保障太遥远，滞后性太强。城市居民女性55周岁即可退休，而农村要等到60岁，这是农民比较反感的，此外，由于经常做重活，农民身体体质比较脆弱，农民担心不能活到60岁。因此，农民更愿意看重眼前利益。特别是惠农政策每年都使农民得到实惠，这更使农民感受不到计划生育政策的优越性，也减少了对计划生育优惠政策的认同感。
在60岁以前，计划生育家庭能享受到的国家其他计划生育优惠政策非常少，计划生育家庭能享受到普惠型政策，其他非计划生育家庭也能享受到，他们并没有体验到“特惠”。而且目前，能够享受到计划生育优惠政策的家庭都不多。的确，计划生育奖励扶助对象主要针对年满60周岁以上的独生子女户或双女户农村家庭。目前，这一部分群体面占农村独生子女户或双女户家庭的比重较少，在汉川脉旺镇调查时发现，自奖扶制度实施以来，截止到2012年，总共只有46户享受奖扶，占该镇目前农村独生子女户或双女户家庭的比重不到1%。所以，该制度的受益人群只是计划生育家庭的小部分，而农村大部分计划生育户并没有从中受益。从生育年龄来讲，现在承担稳定低生育水平战略任务的农村一孩和双女户育龄夫妇，其人口比例占农村家庭的60%以上，他们年龄较轻、生育力强，他们既是稳定低生育水平的生力军，也是冲垮低生育水平大堤的潜在势能，但是他们却没有享受到国家的计划生育优惠政策，因此，这也导致很多计划生育家庭的不满。
四、两项政策实施的影响分析
家庭是社会的基本单位，随着人口的转变，家庭生产、生育、养老等传统功能有所弱化，家庭抵御风险的能力有所下降。因此，提高家庭发展能力是计划生育主管部门做好人口工作的重要内容。为了比较两项政策支持家庭发展的作用，本文特从两项政策对家庭的经济收入、对家庭的社会保障两个方面来做比较。
1.家庭经济收入方面
在家庭经济收入方面，一方面惠农政策增加了家庭的收入来源，这些收入来源远远高于计划生育的各种扶助金；另一方面，各种政策损害了计划生育家庭收入和家庭利益。
（1）惠农政策提高了农民家庭经济收入。惠农政策每年能使家庭获得各种粮食直补、农资综合补贴、良种补贴等方面收益。如在团风县回龙山镇沙畈村，2012年良种补贴中早稻、中稻、晚稻补贴标准都为15元/亩，农资综合补贴水稻标准为57元/亩，在粮食直补中水稻标准为11.5元/亩，如果一个家庭有6亩田，早稻为2亩，中稻为2亩，晚稻为2亩，那么这个家庭从惠农政策获得粮食补贴为501元（见表3）。而计划生育优惠政策只能使计划生育家庭获得每月10元的独生子女父母奖励费，对比惠农补偿与计划生育奖励的标准，农民从惠农政策中受益的程度高，而从计划生育利益导向政策中受益的程度低。 （2）按人口补偿和分配的公共政策损害着计划生育家庭的利益，减少了计划生育家庭收入。在宣传计划生育政策的过程中，倡导“少生快富”，“少生优生、幸福一生”，这些理念使人们认为少生对家庭发展有利，少生使计划生育家庭比非计划生育家庭能够更快的致富，更早地享受到幸福。但是随着经济的发展，按人口补偿和分配的公共政策，使人口多的家庭比计划生育家庭获利更多，严重影响计划生育利益导向政策的执行。
一方面，按人口分配的农村集体政策影响着计划生育家庭的收入和利益。在农村，土地是按人头分配的，由于目前的惠农政策，免征农业税，并对农民给予种粮补贴，使土地多的农村家庭获得更多的收益。计划生育家庭由于人口少，土地也少，在土地上的收益大大减少。由于土地有限，很多年轻的计划生育家庭还没有能获得土地，从土地上不能获得收益。此外，一些发展快的集体经济组织按人口分配住房和集体收益，使得非计划生育家庭比计划生育家庭获得的收益更多。在钟祥市的调查访谈中，有较多的年轻妇女反映，自己在当地没有土地，根本不能从中获得收益，只能去打工。此外，还有妇女反映，由于是独女户或双女户，在使用宅基地方面，受到了很大限制。因此，这些按人口的农村集体政策影响着计划生育家庭的收入和利益。
另一方面，按人口补偿的征地补偿政策损害着计划生育家庭的利益。伴随着城市化、工业化和农业产业化的推进，大量土地被征用。由于集体土地补偿费在基层大都是按人头分配，非计划生育家庭、违法生育家庭按人口来补偿，所获得的收益远远大于计划生育家庭。尤其是在城乡结合部，每人高达数万的土地补偿金使人口少的计划生育家庭的收益大打折扣。在调查访谈中，团风县回龙山镇计划生育办公室主任介绍，回龙山镇的瓜山村由于修建高速公路，瓜山村的土地被征用，补偿金大约为3万～4万元/人，那些以往超生的家庭，由于小孩多，反而得到了更多的实惠和补偿，而那些计划生育家庭，由于小孩只有一个，反而获得的收益少，这样无形中损害了计划生育家庭的利益，也因此导致了部分计划生育家庭去镇县两级上访，严重影响了计划生育工作。
2.在农村社会保障方面
全民享有的普惠型社会保障体系逐步在农村建立健全，医疗、养老、低保救助等整体水平都在不断提高。例如，截至2011年底湖北省新型农村合作医疗的参合率达到98.4%，2009年，中央和地方对参合农民的补助标准不低于80元/人，2010年全国新农合筹资水平提高到150元/人，2011年湖北省各级财政对参合农村居民的补助标准提高到每人每年200元。截至2011年底，湖北省农村低保保障规模达到229万人，农村低保平均保障标准达到1320元/人年，月人均补助水平达到70元，截止到2012年6月，湖北省有65个县（市、区）已分批纳入国家试点，全省参加城乡居民社会养老保险的人数达到1729万人。这些保障政策的出台有力的化解了各种家庭风险，促进了农民家庭的发展。
而计划生育利益导向政策中，独生子女保健费为每月10元，每年为120元，仅占2011年湖北省农民人均纯收入水平的1.7%，即使力度最大的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度720元，也仅占湖北省农民人均纯收入水平的10.43%。相比之下，计划生育利益导向政策的效用相对较低，对家庭的发展支持作用微乎其微，无法弥补计划生育家庭的各种困难，对计划生育家庭风险防范方面的作用十分有限，也因此导致对政策目标群体产生不了足够的吸引力。
因此，在支持家庭发展方面，惠农政策的实施进一步支持了非计划生育家庭的健康发展，化解了非计划生育家庭的家庭风险，强化了非计划生育家庭在农村中的比较优势，而计划生育利益导向政策对计划生育家庭发展的支持力度不够，对计划生育家庭风险防范方面的作用十分有限。
五、结论与对策
通过以上分析，本文主要得出如下结论。
一是计划生育优惠政策与普惠型公共政策的差别，主要体现在目标人群、年龄标准、奖励标准、资格条件、对家庭发展影响等五个方面。相比惠农政策，计划生育优惠政策实施目标人群少、目标对象覆盖面过窄、年龄限制过高、奖励标准太低、资格条件限制过多、申领程序繁杂、对家庭帮助较小，这些在很大程度上挫伤了计划生育家庭的积极性，使农民感受不到计划生育政策的优惠性和便利性，影响到农民对计划生育优惠政策的认可度，使利益诱导的作用在逐渐减弱。
二是惠农政策和计划生育优惠政策的补贴增加了农民收入，对比惠农补偿与计划生育奖励的标准，农民从惠农政策中受益的程度高，而从计划生育利益导向政策中受益的程度低。由于土地有限，年轻的计划生育家庭缺乏获得土地的机会，影响家庭收入的增加，按人口补偿和分配的公共政策，使人口多的家庭比计划生育家庭获利更多，严重影响了计划生育利益导向政策的执行。
三是农村低保、新型农村合作医疗制度和新型农村社养老保险制等普惠政策对农民生活、养老和医疗，都起到了很大的保障作用。无论是补偿标准。还是参保率、覆盖面，普惠型公共政策对农民的作用要强于计划生育利益导向政策。相比惠农政策。计划生育利益导向政策的效用相对较低，导致了对政策目标群体产生不了足够的吸引力。补偿标准不断提升的低保政策冲击着计划生育优惠政策补助的效果，影响着计划生育家庭的福利。
由前面分析可知，普惠型公共政策对计划生育利益导向政策产生了较大的冲击，影响着计划生育利益导向政策的执行效果，计划生育政策的利益导向作用在逐渐减弱，这一方面是因为普惠型公共政策的实惠性和现实效应，另一方面也有计划生育利益导向政策本身的问题。因此，为了避免普惠型公共政策对计划生育利益导向政策的冲击，使两项政策相衔接，应从以下几个方面着手：首先，完善计划生育利益导向政策，放宽年龄标准，提高奖励扶助金，明确利益导向的重点，要注重效用，将重点放在计划生育家庭的养老保险、增加家庭收入等方面，着力提高计划生育家庭的发展能力。其次，要树立计划生育为普惠型公共政策的上位政策原则，要在坚持公平原则的基础上兼顾计划生育家庭的优先优惠原则，在“普惠”的基础上实行“特惠”，实现民生普惠政策与计划生育特惠政策相衔接。再次，建立健全政策制定与实施的决策协调机制。为了防止政出多门、分散无序，多头管理、职责交叉，条块分割的现象，应建立统筹领导的工作机构和工作协作机制，健全政策制定征求意见机制，完善政策实施的配合机制和共享平台建设。
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[责任编辑 方志，武玉]