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混合所有制改革不仅涉及国有企业内部股权结构和治理结构的调整，还涉及政府职能的转变。要进一步完善政府外部治理机制和治理方式，减少政府干预，打破行政垄断体制，放开准入限制。
党的十八届三中全会提出“大力发展混合所有制经济”后，混合所有制改革成为国有企业改革的主旋律。2013年12月，上海市率先出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。新一轮国企混合所有制改革的大幕开启。2016年，国企混合所有制改革步入落地实施年，地方国企改革加速推進，各省市纷纷制定细化实施方案，积极通过股权多元化、资产证券化、落后产能清退等方式推动国企改革，超万亿的国企存量资产有望盘活。
但从近年来各地的实践来看，部分地区的改革存在急于求成、把产权混合等同于混改实现和产权的非对称保护等误区。要真正实现此轮混合所有制改革的目标，需要谨防以上三大误区，应以机制为导向，稳步推进改革。
把产权混合等同于混合所有制实现
目前，我国许多国有企业已完成股份制改革，甚至已成为上市公司，实现产权混合或投资主体多元化。但建立混合所有制企业不是简单的产权混合或投資主体多元化问题。
2003年，安徽民营企业金仕达公司与国有企业国风集团的合作在当地曾被认为是国有企业与民营企业合作的典范，最终结局却是双方对簿公堂。安徽金仕达与国风集团等六方，签署合作协议，对合肥金仕达制药有限公司增资扩股进行股份制改造。各个合作方约定，新增股本2000万元，其中国有企业国风集团和合肥海申药业公司分别以现金出资1200万元和800万元。合肥金仕达公司整体变更为安徽国正药业股份有限公司，注册资本4000万元，公司董事长由国风集团委派出任。
成立之初，合作各方曾雄心勃勃，意图引领安徽医药板块。但仅一年后，合作的国有资本和民营资本双方就出现裂痕。其内部员工认为，其主要原因是在经营管理理念和人事安排等方面发生分歧。同时，安徽省工商联的同志指出，双方产生矛盾的内在原因为国企派驻经营人员和民企企业家利益分配的不平衡，国企派驻的经营人员仅能领取工资性报酬，而民企企业家确能分享公司利润。随着双方矛盾升级，2005年2月，原民营企业家辞去公司总经理和副董事长职务。但矛盾仍然没有了结，2006年，双方对簿公堂，最后原民营企业家被判犯诈骗罪。
虽然上述案例已发生多年，但对此轮混合所有制改革仍然具有借鉴意义。目前，部分地区在制定改革方案时仍然过度强调产权的混合，把产权混合作为混合所有制改革的硬指标，并制定了产权混合的时间表，容易对改革产生误导。如河北要求2～3年内完成70%以上的二级企业的股权多元化改革，并且要求各企业每年吸纳的社会资本不少于其上年净资产的3%～5%。产权混合的进度和比例应是企业微观决策的范围，政府硬性规定企业产权混合的具体数量标准和时间表，表面上是为了推动改革，本质上却可能与此轮改革的目标背道而驰。事实上，发展混合所有制经济，不仅是资本与股权的混合，更是治理结构和企业制度的混合。关键是建立完善的法人治理结构，形成现代企业制度。
我国混合所有制的发展已有30年，不成功的关键因素即在于把混合所有制改革简单当作股权混合，公司治理机制的配套改革不足。党中央在 1993年就确定了国企改革的方向是建立现代企业制度。党的十八届三中全会要求继续完善现代企业制度。继续推进混合所有制改革的重要原因是要进一步完善股权结构和法人治理结构。
当前，改革重点一是要注意控制和缩小控股国有股东与其他股东持股比例的差距。对于少数需要国有资本控股的企业，国有资本并不一定需要绝对控股，也可相对控股，或由数家不同国有企业共同控股。这有利于减少国有股东的过度干预，建立有效制衡的公司法人治理结构。
二是要建立规范的董事会运行体制机制，应当赋予董事会战略决策权。应当通过市场化选聘公司经营管理层，减少国有企业人事管理制度的行政色彩。同时，应该认识到非公有股东的引入，并不必然能实现混合所有制改革的目标。只有引入真正愿意且有能力参与到公司治理的非公有股东，提高各产权方对企业经营管理的参与度，取长补短、相互促进，才能真正发挥混合所有制的优势，实现提高国有企业效率的目标。
“为混合而混合”
十八届三中全会后，各地推动混合所有制改革的积极性非常高，推动速度快、开放程度广。但地方政府可能存在急于求成的问题，与中央对国资国企改革顶层设计的“定性不定量”不同，部分地区过度关注资产证券化率等混合所有制经济的数量指标，急于为改革设定时间表。
如2013年，南方某市提出市属国有企业资产证券化率要由20%提升至60%。2013年8月，该市发布《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施方案》，把102家原来非国资监管的国有企业纳入国资委监管，使国资委监管的企业由原来的28家增至130家，监管的资产由6000多亿元增加到1.57万亿元。2015年5月，该市又发布了关于全面深化国资国企改革的意见，进一步提出，到2017年，其市属国有企业证券化率要达到70%以上，市属国有企业要调整至30户左右。这意味着短短4年时间，该市要完成几十家的重组和证券化改革，数千亿国有资产的证券化。
从本质上看，国企改革可能再次成为政府的政绩工程。政府自上而下推动改革的进程，在国企改革的大旗下，调动所有可利用的资源推高企业业绩，刺激市场预期，而后通过资产平台盘活国有资产。在这个自上而下的改革过程中，政府热衷选择重点企业进行试点，其标准是能出业绩，能够达到宣传的效果。
虽然地方政府明确混合所有制改革的数量目标有利于在一定程度上提升改革的信心，调动各方积极性，但改革必须遵循市场化的路径，要防止混合所有制企业徒有其表，成为空具公众公司之壳的“行政堡垒”。混合所有制改革不能“为改革而改革”、“为混合而混合”，尤其要防止使改革成为一场彰显地方政府政绩的运动。 混合所有制改革的根本目标是提高资源的配置效率，进而提高国民福利水平。从系统视角看，我国国有企业效率低下的深层原因在于其体系的封闭性。长期以来，国有企业占有我国社会的大部分资源，但由于体制与机制的原因，国有经济体系本身是一个相对封闭的系统，其人、财、物等要素与非公经济体系的交流存在诸多障碍。一方面降低了社会整体的资源配置效率，另一方面也制约了国有经济本身效率的提升。此輪混合所有制改革成功与否的关键在于打破国有经济体系的封闭性，建立国有资本与社会资本相互流动的体制机制，进而提高社会整体资源配置效率，打造经济发展的持久动力。因此，不能以是否混合或混合多少来判断改革的态度与程度。混合所有制改革必须以体制机制为导向，而非以数量指标为导向。这要求改革必须在深思熟虑的基础上稳步推进，必须遵循市场规律，避免简单的以行政命令方式推动改革。
2015年8月，中共中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，应“稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”；对“适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郞配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。当前，各地在经验不足的情况下，应在完善顶层设计的基础上，进一步开展先行先试，逐步积累经验，加强相互交流，再由点及面，全方位协同推进改革。同时，要注意完善企业经营的外部环境，重点是职业经理人市场和产权交易市场，为国有经济与非公经济体系资源与要素流动提供规范的市场化渠道。
谨防非对称产权保护的误区
与上一轮国有企业改革相比，本轮国企混合所有制改革，无论是学术界、企业界，还是政府主管部门，都对国有资产流失问题保持高度警惕，国有资本的产权得到较为充分的保障。但当前公有、非公有产权保护强度不一致，非公产权保护不足日益成为影响非公有制经济发展的重要因素。
2008年，山东省政府为实现其钢铁产业发展目标，意图以国有山东钢铁集团兼并民营企业日照钢铁集团，但遭到日钢抵制。山东省甚至施压让银行对日钢断贷。在政府的强力推动下，重组双方于2009年9月签订重组与合作协议，约定重组后的新公司，山钢以现金出资，占股67%；日钢以经过评估后的净资产入股，占股33%。但仅2009年上半年，日钢盈利就达18亿元，而同期山钢却是亏损12.85亿元。巨亏的山钢成功入主盈利的日钢，被认为是政府主导的国企对民企的强势吞并，是一场“小鱼吃大鱼的怪戏”。面对山钢和政府的紧逼，日钢董事长杜双华曾坦承：“单纯的重组我是不情愿的，谁也不愿意把自己的基业让别人来管理。但是要建设精品钢基地，必须实施重组，我有這自知之明。”在2009年双方签署协议后，由于杜双华坚持认为对日钢资产的评估值无法体现其市场价值，重组进程一再拖延，至今仍然处于搁浅状态。
此次兼并重组行政色彩强，“拉郎配”现象严重。依据山东省出台的钢铁兼并重组意见，日照钢铁要在连年盈利的情况下消减产能并被兼并重组，剥夺企业控股权。日照钢铁有充分的理由质疑此次兼并的合法性与合理性。
当前，部分地方政府仍然无法摆脱不能让民营企业控制当地支柱产业和国有企业的惯性思维，习惯利用强制性行政手段推行其政策意图，而忽视市场本身的运行规律与机制。我国的产权保护制度还有待完善，而产权保护强度的不一致使非公有制经济发展面临更大的不确定性。
具体而言，我国的非公有产权保护问题主要体现在以下方面：一是公有经济与非公有制经济的市场待遇相差大；二是非公财产权被公权侵害现象时有发生；三是中小投资者保护机制不健全；四是司法体系不能提供可靠的产权保护。非对称的产权保护使非公资本相对于国有资本具有天然弱势，使其对参与混合所有制改革疑虑重重，成为阻碍改革的重要因素。
现代产权理论认为，产权的界定与保护是经济活动的动力源泉。若产权缺乏可靠保障将消弱投资动力，鼓励资本外逃。十八届三中全会《决定》强调“公有制经济财产权不可侵犯”，同时明确指出“非公有制经济财产权同样不可侵犯”，国家要保护各种所有制经济产权和合法利益。
当前，解决非公资本参与的动力问题是推动混合所有制改革的核心问题，其关键是要完善产权保护制度和股东权利保护制度。政府应保护所有股东权利均不受侵犯，放弃对国有资本的特殊政策支持和保护，规定国有资本并不享有任何特别权利。同时应明确规定非公有资本的退出机制，解决其后顾之忧。应加强对各类产权人的财产权保护，清理和修订影响民间投资活力的行政法规、部门规章及制度。要特别强调《公司法》的严肃性，混合所有制企业作为法人财产权的公司，所有股东都是平等的，其合法权益应受到法律的公平保护，既防范“国有资产流失”，也防范“民企被吃”。
（作者系中央党校经济学博士）
党的十八届三中全会提出“大力发展混合所有制经济”后，混合所有制改革成为国有企业改革的主旋律。2013年12月，上海市率先出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。新一轮国企混合所有制改革的大幕开启。2016年，国企混合所有制改革步入落地实施年，地方国企改革加速推進，各省市纷纷制定细化实施方案，积极通过股权多元化、资产证券化、落后产能清退等方式推动国企改革，超万亿的国企存量资产有望盘活。
但从近年来各地的实践来看，部分地区的改革存在急于求成、把产权混合等同于混改实现和产权的非对称保护等误区。要真正实现此轮混合所有制改革的目标，需要谨防以上三大误区，应以机制为导向，稳步推进改革。
把产权混合等同于混合所有制实现
目前，我国许多国有企业已完成股份制改革，甚至已成为上市公司，实现产权混合或投资主体多元化。但建立混合所有制企业不是简单的产权混合或投資主体多元化问题。
2003年，安徽民营企业金仕达公司与国有企业国风集团的合作在当地曾被认为是国有企业与民营企业合作的典范，最终结局却是双方对簿公堂。安徽金仕达与国风集团等六方，签署合作协议，对合肥金仕达制药有限公司增资扩股进行股份制改造。各个合作方约定，新增股本2000万元，其中国有企业国风集团和合肥海申药业公司分别以现金出资1200万元和800万元。合肥金仕达公司整体变更为安徽国正药业股份有限公司，注册资本4000万元，公司董事长由国风集团委派出任。
成立之初，合作各方曾雄心勃勃，意图引领安徽医药板块。但仅一年后，合作的国有资本和民营资本双方就出现裂痕。其内部员工认为，其主要原因是在经营管理理念和人事安排等方面发生分歧。同时，安徽省工商联的同志指出，双方产生矛盾的内在原因为国企派驻经营人员和民企企业家利益分配的不平衡，国企派驻的经营人员仅能领取工资性报酬，而民企企业家确能分享公司利润。随着双方矛盾升级，2005年2月，原民营企业家辞去公司总经理和副董事长职务。但矛盾仍然没有了结，2006年，双方对簿公堂，最后原民营企业家被判犯诈骗罪。
虽然上述案例已发生多年，但对此轮混合所有制改革仍然具有借鉴意义。目前，部分地区在制定改革方案时仍然过度强调产权的混合，把产权混合作为混合所有制改革的硬指标，并制定了产权混合的时间表，容易对改革产生误导。如河北要求2～3年内完成70%以上的二级企业的股权多元化改革，并且要求各企业每年吸纳的社会资本不少于其上年净资产的3%～5%。产权混合的进度和比例应是企业微观决策的范围，政府硬性规定企业产权混合的具体数量标准和时间表，表面上是为了推动改革，本质上却可能与此轮改革的目标背道而驰。事实上，发展混合所有制经济，不仅是资本与股权的混合，更是治理结构和企业制度的混合。关键是建立完善的法人治理结构，形成现代企业制度。
我国混合所有制的发展已有30年，不成功的关键因素即在于把混合所有制改革简单当作股权混合，公司治理机制的配套改革不足。党中央在 1993年就确定了国企改革的方向是建立现代企业制度。党的十八届三中全会要求继续完善现代企业制度。继续推进混合所有制改革的重要原因是要进一步完善股权结构和法人治理结构。
当前，改革重点一是要注意控制和缩小控股国有股东与其他股东持股比例的差距。对于少数需要国有资本控股的企业，国有资本并不一定需要绝对控股，也可相对控股，或由数家不同国有企业共同控股。这有利于减少国有股东的过度干预，建立有效制衡的公司法人治理结构。
二是要建立规范的董事会运行体制机制，应当赋予董事会战略决策权。应当通过市场化选聘公司经营管理层，减少国有企业人事管理制度的行政色彩。同时，应该认识到非公有股东的引入，并不必然能实现混合所有制改革的目标。只有引入真正愿意且有能力参与到公司治理的非公有股东，提高各产权方对企业经营管理的参与度，取长补短、相互促进，才能真正发挥混合所有制的优势，实现提高国有企业效率的目标。
“为混合而混合”
十八届三中全会后，各地推动混合所有制改革的积极性非常高，推动速度快、开放程度广。但地方政府可能存在急于求成的问题，与中央对国资国企改革顶层设计的“定性不定量”不同，部分地区过度关注资产证券化率等混合所有制经济的数量指标，急于为改革设定时间表。
如2013年，南方某市提出市属国有企业资产证券化率要由20%提升至60%。2013年8月，该市发布《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施方案》，把102家原来非国资监管的国有企业纳入国资委监管，使国资委监管的企业由原来的28家增至130家，监管的资产由6000多亿元增加到1.57万亿元。2015年5月，该市又发布了关于全面深化国资国企改革的意见，进一步提出，到2017年，其市属国有企业证券化率要达到70%以上，市属国有企业要调整至30户左右。这意味着短短4年时间，该市要完成几十家的重组和证券化改革，数千亿国有资产的证券化。
从本质上看，国企改革可能再次成为政府的政绩工程。政府自上而下推动改革的进程，在国企改革的大旗下，调动所有可利用的资源推高企业业绩，刺激市场预期，而后通过资产平台盘活国有资产。在这个自上而下的改革过程中，政府热衷选择重点企业进行试点，其标准是能出业绩，能够达到宣传的效果。
虽然地方政府明确混合所有制改革的数量目标有利于在一定程度上提升改革的信心，调动各方积极性，但改革必须遵循市场化的路径，要防止混合所有制企业徒有其表，成为空具公众公司之壳的“行政堡垒”。混合所有制改革不能“为改革而改革”、“为混合而混合”，尤其要防止使改革成为一场彰显地方政府政绩的运动。 混合所有制改革的根本目标是提高资源的配置效率，进而提高国民福利水平。从系统视角看，我国国有企业效率低下的深层原因在于其体系的封闭性。长期以来，国有企业占有我国社会的大部分资源，但由于体制与机制的原因，国有经济体系本身是一个相对封闭的系统，其人、财、物等要素与非公经济体系的交流存在诸多障碍。一方面降低了社会整体的资源配置效率，另一方面也制约了国有经济本身效率的提升。此輪混合所有制改革成功与否的关键在于打破国有经济体系的封闭性，建立国有资本与社会资本相互流动的体制机制，进而提高社会整体资源配置效率，打造经济发展的持久动力。因此，不能以是否混合或混合多少来判断改革的态度与程度。混合所有制改革必须以体制机制为导向，而非以数量指标为导向。这要求改革必须在深思熟虑的基础上稳步推进，必须遵循市场规律，避免简单的以行政命令方式推动改革。
2015年8月，中共中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，应“稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”；对“适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郞配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。当前，各地在经验不足的情况下，应在完善顶层设计的基础上，进一步开展先行先试，逐步积累经验，加强相互交流，再由点及面，全方位协同推进改革。同时，要注意完善企业经营的外部环境，重点是职业经理人市场和产权交易市场，为国有经济与非公经济体系资源与要素流动提供规范的市场化渠道。
谨防非对称产权保护的误区
与上一轮国有企业改革相比，本轮国企混合所有制改革，无论是学术界、企业界，还是政府主管部门，都对国有资产流失问题保持高度警惕，国有资本的产权得到较为充分的保障。但当前公有、非公有产权保护强度不一致，非公产权保护不足日益成为影响非公有制经济发展的重要因素。
2008年，山东省政府为实现其钢铁产业发展目标，意图以国有山东钢铁集团兼并民营企业日照钢铁集团，但遭到日钢抵制。山东省甚至施压让银行对日钢断贷。在政府的强力推动下，重组双方于2009年9月签订重组与合作协议，约定重组后的新公司，山钢以现金出资，占股67%；日钢以经过评估后的净资产入股，占股33%。但仅2009年上半年，日钢盈利就达18亿元，而同期山钢却是亏损12.85亿元。巨亏的山钢成功入主盈利的日钢，被认为是政府主导的国企对民企的强势吞并，是一场“小鱼吃大鱼的怪戏”。面对山钢和政府的紧逼，日钢董事长杜双华曾坦承：“单纯的重组我是不情愿的，谁也不愿意把自己的基业让别人来管理。但是要建设精品钢基地，必须实施重组，我有這自知之明。”在2009年双方签署协议后，由于杜双华坚持认为对日钢资产的评估值无法体现其市场价值，重组进程一再拖延，至今仍然处于搁浅状态。
此次兼并重组行政色彩强，“拉郎配”现象严重。依据山东省出台的钢铁兼并重组意见，日照钢铁要在连年盈利的情况下消减产能并被兼并重组，剥夺企业控股权。日照钢铁有充分的理由质疑此次兼并的合法性与合理性。
当前，部分地方政府仍然无法摆脱不能让民营企业控制当地支柱产业和国有企业的惯性思维，习惯利用强制性行政手段推行其政策意图，而忽视市场本身的运行规律与机制。我国的产权保护制度还有待完善，而产权保护强度的不一致使非公有制经济发展面临更大的不确定性。
具体而言，我国的非公有产权保护问题主要体现在以下方面：一是公有经济与非公有制经济的市场待遇相差大；二是非公财产权被公权侵害现象时有发生；三是中小投资者保护机制不健全；四是司法体系不能提供可靠的产权保护。非对称的产权保护使非公资本相对于国有资本具有天然弱势，使其对参与混合所有制改革疑虑重重，成为阻碍改革的重要因素。
现代产权理论认为，产权的界定与保护是经济活动的动力源泉。若产权缺乏可靠保障将消弱投资动力，鼓励资本外逃。十八届三中全会《决定》强调“公有制经济财产权不可侵犯”，同时明确指出“非公有制经济财产权同样不可侵犯”，国家要保护各种所有制经济产权和合法利益。
当前，解决非公资本参与的动力问题是推动混合所有制改革的核心问题，其关键是要完善产权保护制度和股东权利保护制度。政府应保护所有股东权利均不受侵犯，放弃对国有资本的特殊政策支持和保护，规定国有资本并不享有任何特别权利。同时应明确规定非公有资本的退出机制，解决其后顾之忧。应加强对各类产权人的财产权保护，清理和修订影响民间投资活力的行政法规、部门规章及制度。要特别强调《公司法》的严肃性，混合所有制企业作为法人财产权的公司，所有股东都是平等的，其合法权益应受到法律的公平保护，既防范“国有资产流失”，也防范“民企被吃”。
（作者系中央党校经济学博士）