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【摘要】2011年，中国进入了全面建设保障房时期，“十二五”规划提出了建设3600万套保障房，本文正是以此为背景，通过分析中国国内保障房建设的现状，得出政府在住房保障体系中发挥的主导作用，并从福利经济学、企业目标这两个经济学视角出发，分析其中的必然性，最后指出保障房建设过程中可能存在的问题，希望通过对这些问题的探讨，为中国的住房保障体系的建设有所贡献。而政府能在住房保障体系建设中切实发挥主导作用，整合社会资源，造福于民。
【关键词】保障房 经济学原理 政府
一、引言
宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，感通天地。[1]住房问题是重要的民生问题，居住权是每个公民的基本权利，然而目前中国各省市房价一路高歌，人民群众买不起房，市场失灵，因此，仅靠市场这只“看不见的手”似乎远远不够，亟须政府这只“看得见的手”来充分发挥作用，建立完善的住房保障体系。保障性住房是依据中国现阶段国情发展的一类特殊住宅，依据国家法律或者相关政策规定，由政府统筹，为中低收入者提供限定标准、限定租金或价格的住房，旨在解决其住房难问题。目前国际上公认的保障房主要包括经济适用房、廉租房、公共租赁房、两限商品房、棚户区改造房。中国住房保障体系建设旨在建立一个多层次、多方位的住房市场，将传统的商品房和公共住房相分离，为众多中低收入家庭提供基本的居住保障，特别是低收入家庭。“十二五”期间，国家的建设目标是3600万套，覆盖城镇的比例要超过20%，这一规划，目标宏伟，意义重大。
因此，本文将致力于从经济学原理解释政府在保障房建设中起主导作用的必要性。文章主要分三个部分进行，第一部分是对中国的保障房建设的现状进行介绍，发现政府在政策、资金支持等方面对保障房建设的主导作用，第二部分详细从经济学原理解释这种必要性，主要从福利经济学、企业目标的视角进行阐述，第三部分主要探讨政府主导保障房建设过程中，可能存在的一些问题。
二、保障房建设现状
1998年，中国福利分房制度结束，住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制开始建立，保障房建设正式推进，但是建造进度迟缓，至2005年年底，国家用于保障房建设的资金仅为 47.4亿元，只有32.9万户最低收入家庭享受到廉租房保障。此后，在“十一五”期间，由于保障房建设工作受到国家的高度重视，其建设力度大大增加，共解决了1500万户的中低收入家庭的住房问题，同时，棚户区改造速度也大力提升，共改造农村危房203.4万户。
表1 2008～2011年全国保障房建设目标[2]
2011年9月30日，国务院办公厅发布45号文件，该文件指出大规模推进保障性安居工程建设，是党中央、国务院为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生所采取的重大举措。2011年的保障房任务是1000万套，2012年再建1000万套，此后3年每年建设500～600万套。而根据住建部公开发布的数据，截至2011年12月底，全国保障房已开工1043万套，超额完成年初的计划任务，基本建成保障性安居工程住房432万套。[3]
而在保障房建设如火如荼进行的同时，我们却不得不面对这样一个现实：据住建部估算，2011～2015年用于保障房建设的资金需求分别为1.37万亿元、1.08万亿元、0.8万亿元、0.79万亿元、0.79万亿元，五年累计4.8万亿元，超过金融危机期间4万亿元的刺激计划，[4]其中2011年和2012年为投资高峰期，庞大的资金需求量，特别在全球经济尚未恢复、银行信贷萎缩的背景下，依靠企业是不可能实现的，保障房建设作为一项惠及亿万人民的事业，需要政府在政策上、财政上予以积极支持。汤筱娴（2011）认为保障性资金来源应为政府主导、市场参与、居者添补：即一方面需要中央政府给予地方适当财权，另一方面吸引市场参与建设的积极性，最后对于居住主体，也应提供部分资金。[5]
三、经济学解释政府主导保障房建设的必要性
（一）福利经济学视角
福利经济学是西方经济学的一个分支体系，主要是从福利观点或者最大化原则出发，探讨如何增加社会福利。著名经济学家弗里德曼曾对社会福利内容有所阐释，他指出社会福利包括社会保障、公共援助、房屋津贴和医疗保健四方面，[6]而保障房作为社会保障的重要方面，从福利经济学视角来解释政府主导保障房建设就显得理所当然了。
1.帕累托最优。帕累托认为：帕累托最优状态就是对于既定的资源配置状态，所有的帕累托改进都不存在。[7]也就是说，如果社会中存在一项政策能够使部分群体的福利增加，而其他群体的福利水平不受影响，那么这项政策就是一个帕累托改进。笔者认为，政府主导的保障房建设正是一项帕累托改进的政策，借用西方经济学的边际分析法，来探讨保障房建设对于帕累托最优的实现的意义。做出下图[8]：
图1 帕累托改进
由边际效用递减规律可知，同样增加△G的保障房的消费，高消费水平者获得的效用值是ΔUa，远小于低消费水平者的效用值ΔUb。现实生活中，高消费者通常是社会的高收入水平者，家住高档小区，而低消费水平者则为社会中的中低收入水平者、住房困难户，保障房的提供对于高收入者而言，可有可无，然而对于中低收入者却显得尤为重要，能够较大提高他们的效用。同时根据罗尔斯社会福利函数：W=min（UA，UB），由于中低收入者效用的提高，也就是说福利的增加，社会福利水平也由W1上升为W2。
图2 罗尔斯社会福利函数
由此可见，保障房建设是一项惠及社会的政策，政府整合社会资源，通过财政收入的划拨，将部分资金投资于保障房建设，并通过补贴、低息贷款等政策帮助公民获得保障房，特别是沦落街头的低收入公民获得稳定的居住场所，对于社会整体福利水平而言就是一项帕累托改进。
2.外部性问题。市场失灵是指市场机制不能或者难以有效地配置资源。在现实中，通常把市场中不符合完全竞争市场条件的因素称为第一类市场缺陷，主要包括竞争失灵、外部效应和信息失灵。具体到房地产市场失灵，在完全竞争市场下，住宅应该完全由房地产开发商提供，然而由于住房市场上存在异质性需求，家庭规模、家庭收入的差异导致其对住房要求有所不同，市场无法一一满足，并且房地产开发商出于对利益的追逐，往往趋向于开发收益率高的住宅，由此造成房地产市场的结构性短缺，因此社会资源的配置并不如帕累托最优原则中设定的那般完美，需要政府这只“有形的手”的介入。 下面再从外部效应这个角度来分析这个问题。外部效应，又作外部性，可以分为正外部性和负外部性。由于外部性的存在，会使社会成本与私人成本、社会效益和私人效益之间发生偏差，使得完全竞争条件下的资源配置偏离帕累托最优状态。具体到保障房建设，因为保障房既有商品属性，又有社会属性，既有消费性，又有投资性，因此如果保障房只由市场提供，那么保障房的投资性需求会挤压住房的消费性需求，导致价格迅速上涨，中低收入者仍然无力购买，消费性需求无法满足，那么相对应的保障房的社会属性无法体现，这样就会产生多种负外部性。诸如“蜗居”“蚁族”的出现，城市贫民窟的形成，甚至引发阶级对立，影响社会稳定。下面以保障房由私人提供所产生的负外部性为例，来说明这个问题。
在完全竞争条件下，水平线D=MR是私人房地产商的需求曲线和边际收益曲线，MC为其边际成本曲线。由于存在负外部性，社会的边际成本（MC+ME）大于该私人房产商的边际成本（MC），社会边际成本曲线位于该房地产商边际成本曲线的上方，而虚线（MC+ME）与该房地产商的边际成本曲线（MC）的垂直距离ME，可以看成边际外部不经济。由于该房地产商追求利润最大化，所以其产量定在MR=MC处，即X2；但使社会利益达到最大的产量应当为MC+ME=MR，即X1点，私人房地产商的产品大于社会最优产量，也就偏离了帕累托最优状态。[9]
图3 保障房由私人提供产生的负外部性
私人房地产商由于逐利的动机，会导致房地产市场偏离广大人民的需求，造成资源的浪费。正是由于存在负外部性，才要求政府在保障房建设中起主导作用。当然，政府可以在此过程中，通过征收“保障房税”等形式，借鉴相对成熟的对污染企业收取排污费的方式，对私人房地产商所产生的负外部性进行抵偿，或者在商品房项目中配建一定数量的保障房，来补偿这种负外部性造成的社会成本。
3.公共产品问题。萨缪尔森定义公共产品是一种向所有人提供和向一个人提供时成本一样的物品。[10]界定一种产品或服务是否为公共产品，主要从非排他性和非竞用性作为判断标准。据此，我们对公共产品进行分类，可以划分为纯公共产品、准公共产品及私人产品。但是需要说明的是，在现实生活中，我们所面对的大量是非纯粹的公共品。比如：一个大学图书馆，若读者少，它可以向任何人开放，此时便是公共产品；但是随着读者数量的增加，就会发生拥挤问题，需要设限。
图4 纯公共产品、准公共产品和私人产品的划分
可以发现，社会保障是属于俱乐部型准公共产品，而保障房是中国住房保障体系的重要组成部分，理应归属为准公共产品。Dennis J.McKenzie（1996）探讨了政府是否介入住房市场的问题，并认为政府应该通过新建保障性住房平衡供给和需求。[11]从宏观层面来讲，住房保障体系面向全体社会成员，能够给社会带来巨大的社会效益和公共效益，其性质决定了其具有公共产品的特点。由于公共产品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，因此，必须由政府来承担提供公共产品的任务。而根据斯蒂格利茨的观点，政府具有用来解决公共产品和服务这些市场失灵问题的职能，自然成为公共产品提供的主导力量。当住房保障体系建成，中国房地产市场上长期存在的供求不平衡的状况将得到缓解，而且在一定范围内，社会成员可以同等享受保障房带来的效用，而个人的使用并不排除社会其他成员对它的使用。从微观层面来讲，其实保障房存在一定程度的排他性和竞争性，比如廉租房需要支付一定数量的租金。因此，公共产品提供的数量，也成为政府需要研究的问题，特别是“免费乘车者”的存在，不支付成本就想得到利益，导致市场失灵，最优数量的确定就显得尤为重要。
此外，由于国家具有资源配置、公平分配、稳定经济三大职能，Charles H. Wurtzebach、Mike E. Miles（2011）从公共政策出发，也认为政府的职能理应努力提高人民生活质量，其中保障住房问题对整个国家政治、经济都有深远的影响[12]。因此，这就要求政府承担保障房建设的任务，合理分配社会资源，保障中低收入者的生活。例如保障房建设可以分为供给和生产两部分，政府需要进行通盘考虑，在保障房的提供上占主导地位，对困难居住人群的住房需求必须由政府来主导，但是具体的保障房建设生产环节，可以根据一定的效率要求，让市场来生产，实行招标等方式，让整个住房保障体系更加有效、合理的运行，进而保障发挥更大的作用。
（二）企业目标的视角
传统的微观经济学理论，企业被抽象成一个由投入到产出的追求利润最大化的“黑匣子”。虽然在信息不完全的情况下，企业做出的决策也许会偏离利润最大化，或者存在代理成本，但是可以肯定的是，在长期，一个不易利润最大化为目标的企业终将被市场竞争所淘汰，而中国的房地产商正是奉行努力实现利润最大化的生存准则的良好体现。
图5 保障房与商品房收益率对比[13]
然而根据第一证券研究所的研究报告，一般商品房的净利润率达到20%，除棚改房15%的净收益率外，其他保障房的净利润率远远小于这个数值。特别是公租房和廉租房，只租不售，净收益率只有2%～4%，仅仅只能依靠低于市场水平的租金来回收成本，存在资金回流慢、成本回收时间长等问题，并且还存在着后续运营过程中的物业管理费、房屋维修费等费用列支，因此实际的收益率将会更低甚至出现亏损，这对于追求利润最大化的房地产商，基本无利可图，在这种情况下，房地产商无论是在工程质量、开发品质还是销售力度等方面的积极性，远不如商品房开发项目，更不可能主动承担保障房建设的任务，因此住房保障体系建设只能由政府为主导来进行建设，才有实现的可能性。
而与房地产商表现所不同的是，商业银行在保障房建设中却表现出积极的姿态，提供了大量的银行贷款。2011年中，交行的保障房开发贷款余额在房地产开发贷款余额中的占比达到14.57%，国家开发银行提出了2011年1000亿元的保障房贷款项目，中国建设银行与北京市住建委也签订了200亿元的授信协议用以支持公共租赁房建设，[14]还有中国农业银行、中国工商银行也积极参与保障房建设，为社保基金投资建设保障房提供担保。商业银行在保障房利润率低、低租金支付以及支付不稳定的情况下，仍然积极参与保障房建设，在支持政府的工作，帮助政府稳步扩大内需之余，还可以创造自身新业务机会。例如发行销售型保障房贷款、租赁型保障房贷款，吸收租金和预付保证金作为存款，捆绑销售银行卡业务，考察地方政府的支付保障房回购或建设资金的财政实力，寻找优质客户等，创造新的收益点。同样，商业银行在保障房建设中积极表现，也是出于逐利的目的，也无法成为保障房建设的主体。 四、拓展研究
（一）挤出效应
经济学中的挤出效应指由于政府支出增加所引起的私人消费或投资减少的效果。具体到保障房建设中，政府实行扩张性的财政政策，公告增加支出，有可能导致货币市场上利率上升，而私人投资部门对于利率市场的变动较为敏感，利率的上升，使得私人投资成本增加，对未来投资的收益率报悲观态度，私人投资房地产减少。在IS-LM模型，最初IS曲线，LM曲线在E点平衡，由于政府增加保障房建设投资，引起IS曲线向右移动到IS’，在LM曲线不变的情况下，达到新的均衡E’’，整个市场的利率上升，利率的上升抑制了私人投资，这就产生了挤出效应（y2-y1）。
图6 挤出效应
同其他国家相比，目前中国房地产市场供求不平衡矛盾突出。大中型城市商品房价格持续上涨，偏离市场均衡水平，超出中低收入居民的承受范围，与此同时中低收入者所需求的中低价位的普通商品房、经济适用房，供给却严重不足。因此，中国房地产市场存在供需不匹配，有效供给不足的问题，此时政府主导保障房建设，不仅可以缓解城市居民的住房问题，还可以引导私人投资取向，通过引入先进的建筑模式，普及住房公积金制度等方式，引导房地产市场的健康发展，同时完善中国的房地产金融体系。
（二）补贴问题——补贴对象的选择
住房补贴的对象可以是住房的供给者（房地产商），也可以是中低收入的住房需求者，究竟对谁进行补贴才能发挥最大的效用，笔者将通过运用无差异曲线、预算线来进行分析选择。
图7 供给方补贴和消费方补贴的效用分析[15]
在政府不进行补贴的情况下，中低收入者的预算线为AB，与无差异曲线U相切于均衡点E，此时住房消费量X1，其他商品消费量Y1。若政府对房屋的供给者（房地产商）进行补贴，使得住房价格下降，在其他商品价格不变的情况下，中低收入者的预算线变成AB’’，达到新的均衡点E’’，此时住房消费量为X3，增加了X1X3。推导政府对供给者（房地产商）的补贴额，在中低收入者的预算线为AB时，住房消费量用其他商品消费量表示为AY1=OA-OA’，当政府对供给者（房地产商）进行补贴后，住房消费量为AY2，也就是说，供给者（房地产商）得到的补贴用其他商品表示为Y1Y2。
若政府对中低收入的住房需求者进行补贴，此时预算线平移到A’B’，达到新的均衡点E’，此时住房消费量为X2，相对于不进行补贴的情况下，增加了X1X2。用上述同样的方法推断政府对其补贴额，在政府补贴中低收入的住房需求者后，住房消费量增加了AA’，也就是FG，此时，中低收入的住房需求者所得到的补贴用其他商品消费量表示为FG。
比较Y1Y2与FG的大小，由于FG 五、结束语
中国的保障房体系的建设从1995年起步，2002年出现萎缩“拐点”，此后随着2011年“十二五”规划中建设3600万套保障房的提出，中国进入了全面建设保障房时期，本文正是以此为背景而展开。希望通过诸如挤出效应、补贴等问题的分析，能够为中国的住房保障体系的建设有所贡献。对于补贴问题的争论由来已久，本文通过作图的方式，对住房补贴的对象，进行了一定的分析，然而，理论模型与现实之间，总是存在着一定的差距。该模型在建立时就假定交易成本为零，并且其他商品价格相对不变，但是近年来中国通货膨胀的存在，商品价格持续上涨，因此这种静态的分析有很大的局限性，也许放入动态分析模型，将会得到完全不同的结果，因此在现实操作的过程中，各级政府要采取多方面的手段，来满足中低收入者对保障房的需求，降低收入的限制，扩大针对低收入群体的住房供给，同时提高住房补贴，多管齐下解决住房难的问题。而对于补贴问题的动态研究，也将是在今后研究过程中努力的方向。
参考文献
[1]皇帝，宅经.旧题黄帝撰[M].上海古籍出版社，1991：p2.
[2]黄娜，中国保障房开发多元化融资方式研究[D].北京交通大学，2012.
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[5]汤筱娴，从保障房的性质看其资金来源[J].科技信息，2011（33）：p66-67.
[6]Milton，Rose Friedman，Free to choose，[M].Avon Books，pp. 82-118，1981.
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[8]洪雁，基于帕累托最优的公平性探讨[J].科技创业月刊，2006（11）：p175-176.
[9]高鸿业，西方经济学[M].中国人民大学出版社，2007：p378-384.
[10]萨缪尔森，诺德豪斯，微观经济学[M].人民邮电出版社，2004：p301-302.
[11]Dennis J. McKenzie. Essentials of Real Estate Economics[M].San Francisco South-Western Educational Publishing，1996.
[12]Charles H. Wurtzebach，Mike E. Miles，Immovable property[M]，RenminUniversity of China Press，2001.Charles H. Wurtzebach，Mike E. Miles，现代不动产[M].中国人民大学出版社，2001.
[13]何妍，中国保障性住房融资渠道研究[D].湖南大学，2012.
[14]魏晓燕，商业银行保障房贷款探析[J].银行家，2011（11）：54-56.
[15]殷燕，国际公共住房财政与金融体系实证研究[D].北京邮电大学，2012.
基金项目：本文系2012浙江省科技厅软科学项目：“保险资金参与浙江省地方保障房建设融资模式与运行机制研究”（课题编号：2012C35034）和2012浙江省社科联一般研究课题：“保险资金参与地方保障房建设制度设计与运行机制研究”（课题编号：2012N074）资助课题阶段研究成果之一。
作者简介：张代军（1961-），男，浙江财经大学教授，保险研究所所长，硕士生导师，研究方向：资本市场与保险理论。
【关键词】保障房 经济学原理 政府
一、引言
宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，感通天地。[1]住房问题是重要的民生问题，居住权是每个公民的基本权利，然而目前中国各省市房价一路高歌，人民群众买不起房，市场失灵，因此，仅靠市场这只“看不见的手”似乎远远不够，亟须政府这只“看得见的手”来充分发挥作用，建立完善的住房保障体系。保障性住房是依据中国现阶段国情发展的一类特殊住宅，依据国家法律或者相关政策规定，由政府统筹，为中低收入者提供限定标准、限定租金或价格的住房，旨在解决其住房难问题。目前国际上公认的保障房主要包括经济适用房、廉租房、公共租赁房、两限商品房、棚户区改造房。中国住房保障体系建设旨在建立一个多层次、多方位的住房市场，将传统的商品房和公共住房相分离，为众多中低收入家庭提供基本的居住保障，特别是低收入家庭。“十二五”期间，国家的建设目标是3600万套，覆盖城镇的比例要超过20%，这一规划，目标宏伟，意义重大。
因此，本文将致力于从经济学原理解释政府在保障房建设中起主导作用的必要性。文章主要分三个部分进行，第一部分是对中国的保障房建设的现状进行介绍，发现政府在政策、资金支持等方面对保障房建设的主导作用，第二部分详细从经济学原理解释这种必要性，主要从福利经济学、企业目标的视角进行阐述，第三部分主要探讨政府主导保障房建设过程中，可能存在的一些问题。
二、保障房建设现状
1998年，中国福利分房制度结束，住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制开始建立，保障房建设正式推进，但是建造进度迟缓，至2005年年底，国家用于保障房建设的资金仅为 47.4亿元，只有32.9万户最低收入家庭享受到廉租房保障。此后，在“十一五”期间，由于保障房建设工作受到国家的高度重视，其建设力度大大增加，共解决了1500万户的中低收入家庭的住房问题，同时，棚户区改造速度也大力提升，共改造农村危房203.4万户。
表1 2008～2011年全国保障房建设目标[2]
2011年9月30日，国务院办公厅发布45号文件，该文件指出大规模推进保障性安居工程建设，是党中央、国务院为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生所采取的重大举措。2011年的保障房任务是1000万套，2012年再建1000万套，此后3年每年建设500～600万套。而根据住建部公开发布的数据，截至2011年12月底，全国保障房已开工1043万套，超额完成年初的计划任务，基本建成保障性安居工程住房432万套。[3]
而在保障房建设如火如荼进行的同时，我们却不得不面对这样一个现实：据住建部估算，2011～2015年用于保障房建设的资金需求分别为1.37万亿元、1.08万亿元、0.8万亿元、0.79万亿元、0.79万亿元，五年累计4.8万亿元，超过金融危机期间4万亿元的刺激计划，[4]其中2011年和2012年为投资高峰期，庞大的资金需求量，特别在全球经济尚未恢复、银行信贷萎缩的背景下，依靠企业是不可能实现的，保障房建设作为一项惠及亿万人民的事业，需要政府在政策上、财政上予以积极支持。汤筱娴（2011）认为保障性资金来源应为政府主导、市场参与、居者添补：即一方面需要中央政府给予地方适当财权，另一方面吸引市场参与建设的积极性，最后对于居住主体，也应提供部分资金。[5]
三、经济学解释政府主导保障房建设的必要性
（一）福利经济学视角
福利经济学是西方经济学的一个分支体系，主要是从福利观点或者最大化原则出发，探讨如何增加社会福利。著名经济学家弗里德曼曾对社会福利内容有所阐释，他指出社会福利包括社会保障、公共援助、房屋津贴和医疗保健四方面，[6]而保障房作为社会保障的重要方面，从福利经济学视角来解释政府主导保障房建设就显得理所当然了。
1.帕累托最优。帕累托认为：帕累托最优状态就是对于既定的资源配置状态，所有的帕累托改进都不存在。[7]也就是说，如果社会中存在一项政策能够使部分群体的福利增加，而其他群体的福利水平不受影响，那么这项政策就是一个帕累托改进。笔者认为，政府主导的保障房建设正是一项帕累托改进的政策，借用西方经济学的边际分析法，来探讨保障房建设对于帕累托最优的实现的意义。做出下图[8]：
图1 帕累托改进
由边际效用递减规律可知，同样增加△G的保障房的消费，高消费水平者获得的效用值是ΔUa，远小于低消费水平者的效用值ΔUb。现实生活中，高消费者通常是社会的高收入水平者，家住高档小区，而低消费水平者则为社会中的中低收入水平者、住房困难户，保障房的提供对于高收入者而言，可有可无，然而对于中低收入者却显得尤为重要，能够较大提高他们的效用。同时根据罗尔斯社会福利函数：W=min（UA，UB），由于中低收入者效用的提高，也就是说福利的增加，社会福利水平也由W1上升为W2。
图2 罗尔斯社会福利函数
由此可见，保障房建设是一项惠及社会的政策，政府整合社会资源，通过财政收入的划拨，将部分资金投资于保障房建设，并通过补贴、低息贷款等政策帮助公民获得保障房，特别是沦落街头的低收入公民获得稳定的居住场所，对于社会整体福利水平而言就是一项帕累托改进。
2.外部性问题。市场失灵是指市场机制不能或者难以有效地配置资源。在现实中，通常把市场中不符合完全竞争市场条件的因素称为第一类市场缺陷，主要包括竞争失灵、外部效应和信息失灵。具体到房地产市场失灵，在完全竞争市场下，住宅应该完全由房地产开发商提供，然而由于住房市场上存在异质性需求，家庭规模、家庭收入的差异导致其对住房要求有所不同，市场无法一一满足，并且房地产开发商出于对利益的追逐，往往趋向于开发收益率高的住宅，由此造成房地产市场的结构性短缺，因此社会资源的配置并不如帕累托最优原则中设定的那般完美，需要政府这只“有形的手”的介入。 下面再从外部效应这个角度来分析这个问题。外部效应，又作外部性，可以分为正外部性和负外部性。由于外部性的存在，会使社会成本与私人成本、社会效益和私人效益之间发生偏差，使得完全竞争条件下的资源配置偏离帕累托最优状态。具体到保障房建设，因为保障房既有商品属性，又有社会属性，既有消费性，又有投资性，因此如果保障房只由市场提供，那么保障房的投资性需求会挤压住房的消费性需求，导致价格迅速上涨，中低收入者仍然无力购买，消费性需求无法满足，那么相对应的保障房的社会属性无法体现，这样就会产生多种负外部性。诸如“蜗居”“蚁族”的出现，城市贫民窟的形成，甚至引发阶级对立，影响社会稳定。下面以保障房由私人提供所产生的负外部性为例，来说明这个问题。
在完全竞争条件下，水平线D=MR是私人房地产商的需求曲线和边际收益曲线，MC为其边际成本曲线。由于存在负外部性，社会的边际成本（MC+ME）大于该私人房产商的边际成本（MC），社会边际成本曲线位于该房地产商边际成本曲线的上方，而虚线（MC+ME）与该房地产商的边际成本曲线（MC）的垂直距离ME，可以看成边际外部不经济。由于该房地产商追求利润最大化，所以其产量定在MR=MC处，即X2；但使社会利益达到最大的产量应当为MC+ME=MR，即X1点，私人房地产商的产品大于社会最优产量，也就偏离了帕累托最优状态。[9]
图3 保障房由私人提供产生的负外部性
私人房地产商由于逐利的动机，会导致房地产市场偏离广大人民的需求，造成资源的浪费。正是由于存在负外部性，才要求政府在保障房建设中起主导作用。当然，政府可以在此过程中，通过征收“保障房税”等形式，借鉴相对成熟的对污染企业收取排污费的方式，对私人房地产商所产生的负外部性进行抵偿，或者在商品房项目中配建一定数量的保障房，来补偿这种负外部性造成的社会成本。
3.公共产品问题。萨缪尔森定义公共产品是一种向所有人提供和向一个人提供时成本一样的物品。[10]界定一种产品或服务是否为公共产品，主要从非排他性和非竞用性作为判断标准。据此，我们对公共产品进行分类，可以划分为纯公共产品、准公共产品及私人产品。但是需要说明的是，在现实生活中，我们所面对的大量是非纯粹的公共品。比如：一个大学图书馆，若读者少，它可以向任何人开放，此时便是公共产品；但是随着读者数量的增加，就会发生拥挤问题，需要设限。
图4 纯公共产品、准公共产品和私人产品的划分
可以发现，社会保障是属于俱乐部型准公共产品，而保障房是中国住房保障体系的重要组成部分，理应归属为准公共产品。Dennis J.McKenzie（1996）探讨了政府是否介入住房市场的问题，并认为政府应该通过新建保障性住房平衡供给和需求。[11]从宏观层面来讲，住房保障体系面向全体社会成员，能够给社会带来巨大的社会效益和公共效益，其性质决定了其具有公共产品的特点。由于公共产品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，因此，必须由政府来承担提供公共产品的任务。而根据斯蒂格利茨的观点，政府具有用来解决公共产品和服务这些市场失灵问题的职能，自然成为公共产品提供的主导力量。当住房保障体系建成，中国房地产市场上长期存在的供求不平衡的状况将得到缓解，而且在一定范围内，社会成员可以同等享受保障房带来的效用，而个人的使用并不排除社会其他成员对它的使用。从微观层面来讲，其实保障房存在一定程度的排他性和竞争性，比如廉租房需要支付一定数量的租金。因此，公共产品提供的数量，也成为政府需要研究的问题，特别是“免费乘车者”的存在，不支付成本就想得到利益，导致市场失灵，最优数量的确定就显得尤为重要。
此外，由于国家具有资源配置、公平分配、稳定经济三大职能，Charles H. Wurtzebach、Mike E. Miles（2011）从公共政策出发，也认为政府的职能理应努力提高人民生活质量，其中保障住房问题对整个国家政治、经济都有深远的影响[12]。因此，这就要求政府承担保障房建设的任务，合理分配社会资源，保障中低收入者的生活。例如保障房建设可以分为供给和生产两部分，政府需要进行通盘考虑，在保障房的提供上占主导地位，对困难居住人群的住房需求必须由政府来主导，但是具体的保障房建设生产环节，可以根据一定的效率要求，让市场来生产，实行招标等方式，让整个住房保障体系更加有效、合理的运行，进而保障发挥更大的作用。
（二）企业目标的视角
传统的微观经济学理论，企业被抽象成一个由投入到产出的追求利润最大化的“黑匣子”。虽然在信息不完全的情况下，企业做出的决策也许会偏离利润最大化，或者存在代理成本，但是可以肯定的是，在长期，一个不易利润最大化为目标的企业终将被市场竞争所淘汰，而中国的房地产商正是奉行努力实现利润最大化的生存准则的良好体现。
图5 保障房与商品房收益率对比[13]
然而根据第一证券研究所的研究报告，一般商品房的净利润率达到20%，除棚改房15%的净收益率外，其他保障房的净利润率远远小于这个数值。特别是公租房和廉租房，只租不售，净收益率只有2%～4%，仅仅只能依靠低于市场水平的租金来回收成本，存在资金回流慢、成本回收时间长等问题，并且还存在着后续运营过程中的物业管理费、房屋维修费等费用列支，因此实际的收益率将会更低甚至出现亏损，这对于追求利润最大化的房地产商，基本无利可图，在这种情况下，房地产商无论是在工程质量、开发品质还是销售力度等方面的积极性，远不如商品房开发项目，更不可能主动承担保障房建设的任务，因此住房保障体系建设只能由政府为主导来进行建设，才有实现的可能性。
而与房地产商表现所不同的是，商业银行在保障房建设中却表现出积极的姿态，提供了大量的银行贷款。2011年中，交行的保障房开发贷款余额在房地产开发贷款余额中的占比达到14.57%，国家开发银行提出了2011年1000亿元的保障房贷款项目，中国建设银行与北京市住建委也签订了200亿元的授信协议用以支持公共租赁房建设，[14]还有中国农业银行、中国工商银行也积极参与保障房建设，为社保基金投资建设保障房提供担保。商业银行在保障房利润率低、低租金支付以及支付不稳定的情况下，仍然积极参与保障房建设，在支持政府的工作，帮助政府稳步扩大内需之余，还可以创造自身新业务机会。例如发行销售型保障房贷款、租赁型保障房贷款，吸收租金和预付保证金作为存款，捆绑销售银行卡业务，考察地方政府的支付保障房回购或建设资金的财政实力，寻找优质客户等，创造新的收益点。同样，商业银行在保障房建设中积极表现，也是出于逐利的目的，也无法成为保障房建设的主体。 四、拓展研究
（一）挤出效应
经济学中的挤出效应指由于政府支出增加所引起的私人消费或投资减少的效果。具体到保障房建设中，政府实行扩张性的财政政策，公告增加支出，有可能导致货币市场上利率上升，而私人投资部门对于利率市场的变动较为敏感，利率的上升，使得私人投资成本增加，对未来投资的收益率报悲观态度，私人投资房地产减少。在IS-LM模型，最初IS曲线，LM曲线在E点平衡，由于政府增加保障房建设投资，引起IS曲线向右移动到IS’，在LM曲线不变的情况下，达到新的均衡E’’，整个市场的利率上升，利率的上升抑制了私人投资，这就产生了挤出效应（y2-y1）。
图6 挤出效应
同其他国家相比，目前中国房地产市场供求不平衡矛盾突出。大中型城市商品房价格持续上涨，偏离市场均衡水平，超出中低收入居民的承受范围，与此同时中低收入者所需求的中低价位的普通商品房、经济适用房，供给却严重不足。因此，中国房地产市场存在供需不匹配，有效供给不足的问题，此时政府主导保障房建设，不仅可以缓解城市居民的住房问题，还可以引导私人投资取向，通过引入先进的建筑模式，普及住房公积金制度等方式，引导房地产市场的健康发展，同时完善中国的房地产金融体系。
（二）补贴问题——补贴对象的选择
住房补贴的对象可以是住房的供给者（房地产商），也可以是中低收入的住房需求者，究竟对谁进行补贴才能发挥最大的效用，笔者将通过运用无差异曲线、预算线来进行分析选择。
图7 供给方补贴和消费方补贴的效用分析[15]
在政府不进行补贴的情况下，中低收入者的预算线为AB，与无差异曲线U相切于均衡点E，此时住房消费量X1，其他商品消费量Y1。若政府对房屋的供给者（房地产商）进行补贴，使得住房价格下降，在其他商品价格不变的情况下，中低收入者的预算线变成AB’’，达到新的均衡点E’’，此时住房消费量为X3，增加了X1X3。推导政府对供给者（房地产商）的补贴额，在中低收入者的预算线为AB时，住房消费量用其他商品消费量表示为AY1=OA-OA’，当政府对供给者（房地产商）进行补贴后，住房消费量为AY2，也就是说，供给者（房地产商）得到的补贴用其他商品表示为Y1Y2。
若政府对中低收入的住房需求者进行补贴，此时预算线平移到A’B’，达到新的均衡点E’，此时住房消费量为X2，相对于不进行补贴的情况下，增加了X1X2。用上述同样的方法推断政府对其补贴额，在政府补贴中低收入的住房需求者后，住房消费量增加了AA’，也就是FG，此时，中低收入的住房需求者所得到的补贴用其他商品消费量表示为FG。
比较Y1Y2与FG的大小，由于FG
中国的保障房体系的建设从1995年起步，2002年出现萎缩“拐点”，此后随着2011年“十二五”规划中建设3600万套保障房的提出，中国进入了全面建设保障房时期，本文正是以此为背景而展开。希望通过诸如挤出效应、补贴等问题的分析，能够为中国的住房保障体系的建设有所贡献。对于补贴问题的争论由来已久，本文通过作图的方式，对住房补贴的对象，进行了一定的分析，然而，理论模型与现实之间，总是存在着一定的差距。该模型在建立时就假定交易成本为零，并且其他商品价格相对不变，但是近年来中国通货膨胀的存在，商品价格持续上涨，因此这种静态的分析有很大的局限性，也许放入动态分析模型，将会得到完全不同的结果，因此在现实操作的过程中，各级政府要采取多方面的手段，来满足中低收入者对保障房的需求，降低收入的限制，扩大针对低收入群体的住房供给，同时提高住房补贴，多管齐下解决住房难的问题。而对于补贴问题的动态研究，也将是在今后研究过程中努力的方向。
参考文献
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基金项目：本文系2012浙江省科技厅软科学项目：“保险资金参与浙江省地方保障房建设融资模式与运行机制研究”（课题编号：2012C35034）和2012浙江省社科联一般研究课题：“保险资金参与地方保障房建设制度设计与运行机制研究”（课题编号：2012N074）资助课题阶段研究成果之一。
作者简介：张代军（1961-），男，浙江财经大学教授，保险研究所所长，硕士生导师，研究方向：资本市场与保险理论。