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项目介绍
根据《省审计厅关于印发〈2007年农业综合开发资金审计工作方案〉的通知》，J市审计局于2007年5月20日至7月10日对省厅指定的8个项目县的11个农业开发项目从2004年至2006年度效益情况进行了审计。审计报告对全市11个农业综合开发项目建设、资金使用管理，以及项目开发完成后的经济效益、社会效益、生态效益进行了全面、客观的评价，同时指出了农业开发项目存在的诸如地方配套资金未到位，项目的后期运行管护工作跟不上，有偿资金未按规定投入使用，违规出借有偿资金，挤占挪用农业综合开发资金等问题。审计报告引起了省、市农业综合开发部门的高度重视，J市农业综合开发领导小组向全市下发了《关于重申国家有关农业综合开发工作有关政策规定的通知》，省农业综合开发办公室和省财政厅联合向全省转发了J市的这份《通知》，要求“全省学习借鉴J市的做法……不断规范全省农业综合开发工作”。J市政府领导也高度评价了审计报告，并作出重要批示，要求各级政府加大涉农资金的投入力度，有关涉农资金分配、管理、使用部门注意研究整改措施，杜绝问题的再次发生。该项目获江西省审计厅优秀审计项目。
“往来”露破招
审计组在对Y县财政局和项目办资金拨付及使用情况的审计时，发现项目办财务账上有几笔往来款项，有的是工程物资借出，有的是项目配套资金挂往来，还有应付水电建筑公司工程款挂往来等情况，这激起了审计人员的兴趣。
审计组决定以此为切入点，重点审计该县耗资1 589.35万元、全长12公里的重点农业灌溉水利骨干工程项目。虽然项目业主是乡镇，但该项目涉及六个乡镇，因而工程实施与资金支付都在县项目办，项目所涉乡镇只协助项目的施工协调。
审计组先到项目施工单位——Y县水利水电通用建筑公司，一方面印证资金的流向，另一方面了解项目实施的真实情况。但是该公司财务管理与核算混乱，很多工程成本资料找不到。审计组只能根据该公司提供经过整理的档案资料进行审计。
审计组审核了施工单位的工程资金结算明细情况，然后与县项目办工程款支付情况核对，结果工程款到账金额一致，只是个别明细项目有些偏差，施工单位解释说结算时按项目设计工程量套算的，实际施工时因为地形、占用农户耕地、施工时的天气变化等因素而有少许改变，所以出现了偏差。
审计组决定带着施工图纸和项目验收单实地查看项目实施情况。
项目早已造
按照项目设计，该农业灌溉水利工程项目水源来自X省较大的湖泊之一的六琴湖，审计组来到拦湖坝实地观察，站在拦湖坝上远远望去，六琴湖足有数公里长，宽度不下500米，且弯弯曲曲，蜿蜒深入远处隐约可见的群山之间。外湖碧水泱泱，内渠阡陌接垄，绵延数十里，好一派新农村气象。田园风光虽是迷人，但拦湖坝的实际施工情况却令审计人皱了眉头。
审计人员用皮尺量了拦湖坝的长度和坝面宽度，再根据湖内外的坡度和坡长计算坝底宽，并以此计算坝的高度，基本与工程验收和结算的工程量一样，坝内以大块乱石护坡，坝外则种植小草。但坝面部分只有些稀疏的小草，小草之间清晰可见新鲜的黄土，而在坝底部，则绿草成茵，一米余高的杂树和茅草几乎把坝底遮住。再细看整个坝面，真正是一年内新土填筑的长度只有20几米。审计人员再次丈量了新土覆盖的拦湖坝，并根据内外坝的坡度和坡长计算新坝的底部，重新获得的工程量与施工图纸和实际结算工程相差甚大，而农发项目资金采购的机电排灌水闸为3 000KW，实际使用的是1 500KW，工程施工人员说，这是因为外湖水位在农用需水季节，通常都在14米以上高程，而水渠在12米高程不到，所以即使不用电排，水位落差也能满足外湖水引进水渠实现灌溉。
但这个1 500KW的电排设备是从哪里来的呢，贷款采购的设备又去了哪里？
这个我们也不知道，是县项目办统一配发的，我们只是根据工程需要施工。
审计组花了一天的时间沿着12KM长的水渠实地查看，大部分地方的水渠均有1.5米宽，渠深1米以上，但同样发现，相当部分的水渠水泥内壁是旧的，只有星星点点修补的痕迹，几座农桥基本是以前年度施工的。审计组上户询问受益村民，他们也证实，这条水渠是原60年代大兴水利时开挖的，后几经修补才成了现在的模样。
第二天再到施工单位，仔细查看其除统一采购的工程设备物资外的项目所需材料消耗情况，如钢材水泥、水泥预制涵管、红砖等，再结合施工人工费耗费情况来套算工程量，经审计，实际工程造价应该在600万元以下。审计组要求如实反映项目款的收付情况，否则审计将按规定收回多结算的工程款。
施工单位负责人与县项目办的领导商量了一下，最后说我们再整理一下资料，三天内再给答复行不？看来他们暂时还是不想说，审计组没有勉强他们，返回县城向县审计局了解情况。上户询问农户时审计人员已经得到线索，说这条拦湖坝实际是2004年前平垸行洪、退田还湖的项目，当时好像是由县水利局组织实施的，去年冬季只是加高了几米。
虚报为配套
在县审计局的配合下，审计组翻阅了平垸行洪的竣工决算审计档案。的确，这条坝本来列入了平垸的计划，但附近百姓因数万亩田地全在附近，所以坚决不同意迁居，因而报经省河湖管理局同意，不作为平垸行洪项目，但可以作为水利骨干工程的引水坝。而坝中的机电排灌设备也是平垸行洪的专项资金解决的。至于项目办通过招标统一采购的机电设备用于何处，县审计局未对此项目进行审计，所以也不太清楚。
审计组来到县项目办，要求请出该设备领取手续的办理人。项目办看这样纠缠下去终不是办法，不如照直告诉审计组，说此水利骨干工程项目实际套用平垸行洪和农村扶贫的项目，工程实际总投资584.33万元。统一招标采购的电排设备如果放在拦湖坝中，一是施工成本会增加，二是这么大功率的设备运转费用也会增加，造成新的损失浪费，所以一直闲置在仓库。
账上实际结算工程款有1 500多万元，那多余的资金在哪里？
原来，农发水利骨干工程项目资金按规定是由中央财政无偿投入和地方财政配套、地方水利部门及受益乡镇自筹等资金构成，但该项目除了省财政对县所有项目打包配套了100万元外，县乡两级财政以及水利部门实际都没有配套和自筹。为了应付检查，市县财政先把资金划到项目办账上，然后以多开工程结算发票的方式把资金转回。
如何转回的呢？县水利水电通用建筑公司不仅承建本项目的工程，还有其他农村水利工程，以及县城的市政设施工程，转回的资金隐藏在其他项目的工程成本里。
效益有点糟
为了慎重起见，审计组去物资仓库查看，但仓库里并没有拦湖坝的电排设备，只见其他的一些工程物资设备散乱地堆放在一起。审计组决定重新审查材料物资的采购与领用资料。这些材料物资除部分材料物资由J市项目办统一采购外，其他均由县项目办自行采购。经审计，拦湖坝价值100余万元的电排设备，被一家企业无偿借用，因管理不善，已不能正常使用。而大部分工程物资部分由乡镇借用，无法收回，部分库存时间较长，低价处理。预计全部物资损失近700万元。
为了更深入、更全面地了解该市农业综合开发项目的实施情况，以便客观公正评价项目效益，审计组用了近2个月的时间，摸清了8个项目县水利骨干工程、中低产田改造及农业基础设施建设的实际情况，并归纳总结了一些新的问题：8个项目县由于没有配套资金来源，一味考虑套取中央财政投入资金，蓄意加大土建上报规模，导致设备长期闲置，或空转运行，增加运行成本。某县水厂因供水规模虚增，使得统一采购的物资、材料规格与实际需求严重不符，出现了许多损失浪费和舞弊问题。某县共收到市项目办统一招标采购物资512.7万元，其中被非项目单位占用物资115.4万元，项目办自身留存物资132.1万元没有发放到项目乡镇；许多项目单位为了项目建设需要进行了物资串换，带来了价值上的损失；还有相当部分物资用不上，被长期闲置在仓库，随着时间的推移而老化废弃。
审计体会
1.本案在对县财政局和项目办资金拨付及使用情况的审计时，发现项目办财务账上有几笔“往来”款项，有的是工程物资借出，有的是项目配套资金挂“往来”，还有应付水电建筑公司工程款挂“往来”等情况，审计人员从而锁定审计重点。实际工作中，有些审计人员对“往来”账审计的重视不够，主要原因是“往来”账的许多经济业务并不直接地表现为收入、支出、结存等敏感指标，而且往来账户头多、项目杂、发生频繁，取证困难。在工程建设和专项资金审计业务中，对“往来”账的关注是审计实务中非常重要的程序。
2.近年来，国家在向地方拨付专项资金时，往往都会要求地方政府给予一定比例的经费配套，以发挥中央财政“四两拨千斤”、带动地方经济和公益事业发展的作用，这种制度的作用当然很大，但是，其实施过程中的问题也在不断显现：一是有些地方为争取国家资金，不考虑本地财政承受能力，随意作出资金配套承诺，但由于财政困难，不能落实配套资金，导致大量“胡子工程”和“半拉子工程”出现。二是有的地方搞虚假配套，列而不支，地方配套经费分文不动，影响中央财政专项投资效益。对此，应合理界定地方政府的事权和财权，做到事权和财权的统一；完善中央财政转移支付制度，从根本上减少地方政府需要提供资金配套的支付项目数量；对于财政特别困难地区，取消或者尽量减少地方资金配套要求，避免因地方少量资金不到位而导致整个项目无法惠及民众。
3.真正的效益体现在项目投入使用后的运行管护上，而不是建设期的GDP和财政收入的增长。效益审计包括项目前期（事前）、项目建设期（事中）、项目竣工运营期（事后）三个部分。事前效益是停留在纸上的，是可行性分析论证下的效益；事中效益是不确定的效益，也就是说，资金用出去了，并不意味着就有效益；只有事后的效益才能真正体现出项目建设或资金投入的效益价值所在。正如本案，因后期运行和物资管理不善，导致设备物资闲置、空转、借出、废弃等无效益甚至严重损失浪费的问题存在。
（作者单位：江西省审计厅、九江市审计局）
根据《省审计厅关于印发〈2007年农业综合开发资金审计工作方案〉的通知》，J市审计局于2007年5月20日至7月10日对省厅指定的8个项目县的11个农业开发项目从2004年至2006年度效益情况进行了审计。审计报告对全市11个农业综合开发项目建设、资金使用管理，以及项目开发完成后的经济效益、社会效益、生态效益进行了全面、客观的评价，同时指出了农业开发项目存在的诸如地方配套资金未到位，项目的后期运行管护工作跟不上，有偿资金未按规定投入使用，违规出借有偿资金，挤占挪用农业综合开发资金等问题。审计报告引起了省、市农业综合开发部门的高度重视，J市农业综合开发领导小组向全市下发了《关于重申国家有关农业综合开发工作有关政策规定的通知》，省农业综合开发办公室和省财政厅联合向全省转发了J市的这份《通知》，要求“全省学习借鉴J市的做法……不断规范全省农业综合开发工作”。J市政府领导也高度评价了审计报告，并作出重要批示，要求各级政府加大涉农资金的投入力度，有关涉农资金分配、管理、使用部门注意研究整改措施，杜绝问题的再次发生。该项目获江西省审计厅优秀审计项目。
“往来”露破招
审计组在对Y县财政局和项目办资金拨付及使用情况的审计时，发现项目办财务账上有几笔往来款项，有的是工程物资借出，有的是项目配套资金挂往来，还有应付水电建筑公司工程款挂往来等情况，这激起了审计人员的兴趣。
审计组决定以此为切入点，重点审计该县耗资1 589.35万元、全长12公里的重点农业灌溉水利骨干工程项目。虽然项目业主是乡镇，但该项目涉及六个乡镇，因而工程实施与资金支付都在县项目办，项目所涉乡镇只协助项目的施工协调。
审计组先到项目施工单位——Y县水利水电通用建筑公司，一方面印证资金的流向，另一方面了解项目实施的真实情况。但是该公司财务管理与核算混乱，很多工程成本资料找不到。审计组只能根据该公司提供经过整理的档案资料进行审计。
审计组审核了施工单位的工程资金结算明细情况，然后与县项目办工程款支付情况核对，结果工程款到账金额一致，只是个别明细项目有些偏差，施工单位解释说结算时按项目设计工程量套算的，实际施工时因为地形、占用农户耕地、施工时的天气变化等因素而有少许改变，所以出现了偏差。
审计组决定带着施工图纸和项目验收单实地查看项目实施情况。
项目早已造
按照项目设计，该农业灌溉水利工程项目水源来自X省较大的湖泊之一的六琴湖，审计组来到拦湖坝实地观察，站在拦湖坝上远远望去，六琴湖足有数公里长，宽度不下500米，且弯弯曲曲，蜿蜒深入远处隐约可见的群山之间。外湖碧水泱泱，内渠阡陌接垄，绵延数十里，好一派新农村气象。田园风光虽是迷人，但拦湖坝的实际施工情况却令审计人皱了眉头。
审计人员用皮尺量了拦湖坝的长度和坝面宽度，再根据湖内外的坡度和坡长计算坝底宽，并以此计算坝的高度，基本与工程验收和结算的工程量一样，坝内以大块乱石护坡，坝外则种植小草。但坝面部分只有些稀疏的小草，小草之间清晰可见新鲜的黄土，而在坝底部，则绿草成茵，一米余高的杂树和茅草几乎把坝底遮住。再细看整个坝面，真正是一年内新土填筑的长度只有20几米。审计人员再次丈量了新土覆盖的拦湖坝，并根据内外坝的坡度和坡长计算新坝的底部，重新获得的工程量与施工图纸和实际结算工程相差甚大，而农发项目资金采购的机电排灌水闸为3 000KW，实际使用的是1 500KW，工程施工人员说，这是因为外湖水位在农用需水季节，通常都在14米以上高程，而水渠在12米高程不到，所以即使不用电排，水位落差也能满足外湖水引进水渠实现灌溉。
但这个1 500KW的电排设备是从哪里来的呢，贷款采购的设备又去了哪里？
这个我们也不知道，是县项目办统一配发的，我们只是根据工程需要施工。
审计组花了一天的时间沿着12KM长的水渠实地查看，大部分地方的水渠均有1.5米宽，渠深1米以上，但同样发现，相当部分的水渠水泥内壁是旧的，只有星星点点修补的痕迹，几座农桥基本是以前年度施工的。审计组上户询问受益村民，他们也证实，这条水渠是原60年代大兴水利时开挖的，后几经修补才成了现在的模样。
第二天再到施工单位，仔细查看其除统一采购的工程设备物资外的项目所需材料消耗情况，如钢材水泥、水泥预制涵管、红砖等，再结合施工人工费耗费情况来套算工程量，经审计，实际工程造价应该在600万元以下。审计组要求如实反映项目款的收付情况，否则审计将按规定收回多结算的工程款。
施工单位负责人与县项目办的领导商量了一下，最后说我们再整理一下资料，三天内再给答复行不？看来他们暂时还是不想说，审计组没有勉强他们，返回县城向县审计局了解情况。上户询问农户时审计人员已经得到线索，说这条拦湖坝实际是2004年前平垸行洪、退田还湖的项目，当时好像是由县水利局组织实施的，去年冬季只是加高了几米。
虚报为配套
在县审计局的配合下，审计组翻阅了平垸行洪的竣工决算审计档案。的确，这条坝本来列入了平垸的计划，但附近百姓因数万亩田地全在附近，所以坚决不同意迁居，因而报经省河湖管理局同意，不作为平垸行洪项目，但可以作为水利骨干工程的引水坝。而坝中的机电排灌设备也是平垸行洪的专项资金解决的。至于项目办通过招标统一采购的机电设备用于何处，县审计局未对此项目进行审计，所以也不太清楚。
审计组来到县项目办，要求请出该设备领取手续的办理人。项目办看这样纠缠下去终不是办法，不如照直告诉审计组，说此水利骨干工程项目实际套用平垸行洪和农村扶贫的项目，工程实际总投资584.33万元。统一招标采购的电排设备如果放在拦湖坝中，一是施工成本会增加，二是这么大功率的设备运转费用也会增加，造成新的损失浪费，所以一直闲置在仓库。
账上实际结算工程款有1 500多万元，那多余的资金在哪里？
原来，农发水利骨干工程项目资金按规定是由中央财政无偿投入和地方财政配套、地方水利部门及受益乡镇自筹等资金构成，但该项目除了省财政对县所有项目打包配套了100万元外，县乡两级财政以及水利部门实际都没有配套和自筹。为了应付检查，市县财政先把资金划到项目办账上，然后以多开工程结算发票的方式把资金转回。
如何转回的呢？县水利水电通用建筑公司不仅承建本项目的工程，还有其他农村水利工程，以及县城的市政设施工程，转回的资金隐藏在其他项目的工程成本里。
效益有点糟
为了慎重起见，审计组去物资仓库查看，但仓库里并没有拦湖坝的电排设备，只见其他的一些工程物资设备散乱地堆放在一起。审计组决定重新审查材料物资的采购与领用资料。这些材料物资除部分材料物资由J市项目办统一采购外，其他均由县项目办自行采购。经审计，拦湖坝价值100余万元的电排设备，被一家企业无偿借用，因管理不善，已不能正常使用。而大部分工程物资部分由乡镇借用，无法收回，部分库存时间较长，低价处理。预计全部物资损失近700万元。
为了更深入、更全面地了解该市农业综合开发项目的实施情况，以便客观公正评价项目效益，审计组用了近2个月的时间，摸清了8个项目县水利骨干工程、中低产田改造及农业基础设施建设的实际情况，并归纳总结了一些新的问题：8个项目县由于没有配套资金来源，一味考虑套取中央财政投入资金，蓄意加大土建上报规模，导致设备长期闲置，或空转运行，增加运行成本。某县水厂因供水规模虚增，使得统一采购的物资、材料规格与实际需求严重不符，出现了许多损失浪费和舞弊问题。某县共收到市项目办统一招标采购物资512.7万元，其中被非项目单位占用物资115.4万元，项目办自身留存物资132.1万元没有发放到项目乡镇；许多项目单位为了项目建设需要进行了物资串换，带来了价值上的损失；还有相当部分物资用不上，被长期闲置在仓库，随着时间的推移而老化废弃。
审计体会
1.本案在对县财政局和项目办资金拨付及使用情况的审计时，发现项目办财务账上有几笔“往来”款项，有的是工程物资借出，有的是项目配套资金挂“往来”，还有应付水电建筑公司工程款挂“往来”等情况，审计人员从而锁定审计重点。实际工作中，有些审计人员对“往来”账审计的重视不够，主要原因是“往来”账的许多经济业务并不直接地表现为收入、支出、结存等敏感指标，而且往来账户头多、项目杂、发生频繁，取证困难。在工程建设和专项资金审计业务中，对“往来”账的关注是审计实务中非常重要的程序。
2.近年来，国家在向地方拨付专项资金时，往往都会要求地方政府给予一定比例的经费配套，以发挥中央财政“四两拨千斤”、带动地方经济和公益事业发展的作用，这种制度的作用当然很大，但是，其实施过程中的问题也在不断显现：一是有些地方为争取国家资金，不考虑本地财政承受能力，随意作出资金配套承诺，但由于财政困难，不能落实配套资金，导致大量“胡子工程”和“半拉子工程”出现。二是有的地方搞虚假配套，列而不支，地方配套经费分文不动，影响中央财政专项投资效益。对此，应合理界定地方政府的事权和财权，做到事权和财权的统一；完善中央财政转移支付制度，从根本上减少地方政府需要提供资金配套的支付项目数量；对于财政特别困难地区，取消或者尽量减少地方资金配套要求，避免因地方少量资金不到位而导致整个项目无法惠及民众。
3.真正的效益体现在项目投入使用后的运行管护上，而不是建设期的GDP和财政收入的增长。效益审计包括项目前期（事前）、项目建设期（事中）、项目竣工运营期（事后）三个部分。事前效益是停留在纸上的，是可行性分析论证下的效益；事中效益是不确定的效益，也就是说，资金用出去了，并不意味着就有效益；只有事后的效益才能真正体现出项目建设或资金投入的效益价值所在。正如本案，因后期运行和物资管理不善，导致设备物资闲置、空转、借出、废弃等无效益甚至严重损失浪费的问题存在。
（作者单位：江西省审计厅、九江市审计局）