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退耕还林作为一项涉及25个省区的大型政策性工程。由于各地生态环境、土地资源、气候条件、经济、社会发展水平各不相同，在不同区域实施的基础和效果更是差异明显。自1999年开始试点至今，相关政策规定将退耕还林区域划分为长江流域和黄河流域，只是根据粮食产量差别而在粮食补贴上略有差别。事实上，各地足以对退耕还林工程的实施难度、成效产生重要影响的因素绝不止粮食产量一项。