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摘要：文章从地方政府财政负债的背景出发，分析了地方财力与财政负债之间的平衡关系，提出了努力防范和化解泰州市海陵区政府财政负债风险的思路及建议措施。
关键词：海陵区政府；财政风险；财政负债；分税制；防范；预警机制
近年来，为拉动地方经济发展，构建良好发展载体，一些地方政府利用多种途径，积极筹集资金进行工业园区建设和城市改造。这对于地方经济发展的推动作用是毋庸质疑的。但政府负债规模的扩大，无疑会加大财政风险。因此，保持一个适度的、可控的、有效的财政负债规模，并时刻注意财政负债风险的防范与化解，才是我们坚持科学发展，建设和谐社会的理性选择。
财政负债的书面释义是“一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务”。但财政是社会经济风险的最终承担者，一切社会经济的风险最终都有可能转化为财政风险。因此财政负债风险不仅仅包括直接债务风险，还应包括或有债务风险，如社会保障基金缺口风险、企业改革改制成本、公有资产经营风险以及一些由政府提供或明或暗的担保而带来的不确定性债务风险。
一、 地方政府财政负债的背景
1． 分税制体制下的地方财政状况。1994年，国家实行分税制财政体制改革，在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入。其后，相继进行了1995年的财政转移支付制度改革，和2002年的所得税收入分享改革以及省以下财政管理体制的框架构建。应该说，分税制财政体制改革总体上取得了显著的成效，保证了国家财政收入的稳定增长，增强了中央财政的宏观调控和资源配置的能力，调动了地方政府增收节支的积极性。但考虑到改革的渐进性，现实中也面临着一些亟待解决的问题，突出表现在基层（县乡）财政运行困难。
（1）税源主体不足，收入增长乏力。1994年实行的分税制，在按税种划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例上收，留给县乡的则是一些数额小、零散、不稳定且征收成本较高的小税种或者是好税种的小头，如增值税的75%和100%的消费税要上缴中央财政，同时中央对“两税”的增量部分按1∶0.7的比例集中；企业所得税、个人所得税本是地方税种，后改为中央和地方共享税，起初各分享50%，2004年开始中央分享60%，地方分享40%。相应的，中央财政收入占整个财政收入的比重，1993年为22%，1995年为52.2%，2004年为57.2%。随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方税体系，目前真正属于地方主税种的只有营业税、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20％~30％，到2003年这一比重降至10％左右，行政性收费、罚没收入、土地出让收入和其他非税收收入成为拉动地方财政收入增长的主体。
（2）刚性支出过多，保障难度加大。在收入层层上移的同时，地方政府需要负担的各项开支却没有减少。一是财政供养人员不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力；二是义务教育、社会保障、基础设施、社会治安，环境保护等区域性公共产品仍由地方财政负担，同时上级政府又将原有的事权下放下一级政府，将一些政策负担转移到地方政府的身上。三是为了体现国家对农业、科技、教育、公检法等社会事业的重视，相关的政策法规都明确要求这些事业支出的增长幅度要超出地方财力的增长幅度。而地方财政特别是县乡等基层财政再没有财权集聚和责任释放的载体而成为最终一级承担者。四是专项转移支付需要配套资金。如国家对道路、通讯、能源、农业基础设施等投资的项目，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。五是屡屡出现“上级请客，下级买单”的现象。中央和上级政府经常出台一些导致县乡财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，使地方财政支出责任加大，非常被动。
（3）债务负担沉重，财政风险突出。由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，债务包袱沉重。一方面，地方财政显性风险日益增大，主要表现为赤字预算、各种债务、应付未付款、不良资金以及融资担保引起的风险；另一方面，地方财政还存在着大量的隐性风险，包括社会保障欠账，专项资金配套资金欠账等。财政部部长金人庆曾经指出：“由于县域经济发展不平衡、财政供养人员增长过快、省以下财政体制不完善等原因，部分县乡财政较为困难，成为财政经济运行中比较突出的问题，不仅影响了城乡和区域协调发展，而且影响了基层政权的稳定。”
以海陵区为例，1996年地级泰州市成立时进行了事权划分，实行分税制财政体制，市区主要税收大户均上划市管，留区主要是中小企业，核定海陵区财政收入基数仅为12 251万元，支出基数（可用财力）为8 500万元，后因城管、环卫、园林陆续上划，支出基数渐减至7 700多万元。按当时全区财政供养人口计算，人均可用财力仅为1.1万元，包含人员工资性费用、办公费、业务费、医疗费及各种会议费、正常专项支出等，财力根本不够维持正常支出。十多年来，我区作为主城区，在市委、市政府的正确领导和大力支持下，经过全区上下的共同努力，全区经济财政发展较快，2006年全区财政总收入突破10亿元，可用财力也增加到4.6亿元。但随着主城区范围的扩大，教师人数的不断增加，国家调资刚性增支政策的陆续出台，2006年全区财政供养人口高达9 800多人，财政总支出达6.1亿元，其中工资性支出比例达到82％以上（含各项随工资性提取），区财政预算内财力无法平衡，加之全区下岗职工高达1.5万多人，每年需要拨付解困和下岗再就业资金达5 000多万元，财力缺口越来越大。2007年上半年，随着国家调资、增加地方津补贴等刚性增支政策出台，新增财力尚不足落实增支政策所需，财政运行更加困难。
2． 海陵区财政的特殊背景。
（1）事权财权不健全，调控能力较弱。鉴于地级泰州市成立时，原县级泰州市多个综合管理部门如土管、环保、物价、工商、税务等上划市管，海陵区政府事权职能不健全，财权调控能力较弱；各项行政性收费、罚没收入和其他非税收收入很少，对地方财政收入增长的拉动作用十分微弱。加之所有国有商业银行属市管，海陵区政府缺少融资手段，可加以调控和运用的经济资源与平台都十分贫乏。因此，泰州市政府在事权划分时，明确海陵区主要职能是发展区级经济，管理街道事务工作，维护中心城区社会稳定。对于今后市区城市建设项目，市政府明确海陵区参与旧城改造项目，建设资金向市申请拨付。
（2）收入支出不配比，财政运转困难。由于建区时留在海陵区的财政供养人口过多，增长过快，加之市区主要工业税源上划市，区属企业基本上是一批中小企业，财政收入的增长主要依靠城区三产服务业和房地产业的发展，税源后劲不足，可用财力十分有限，财政收支矛盾非常突出。为维持全区公教人员工资正常发放和党政机关运转，每年预算内可用财力缺口在3 000多万元以上，此外，预算外每年还需要筹集改制解困资金5 000多万元（近几年企业改制改制资金缺口高达3.6亿元），财政负担十分较重。随着近几年来调资政策的不断出台，目标奖标准逐年提高，海陵区财政“保工资、保稳定”负担越来越大，运转十分困难。
（3）现有政府债务较重，超过政府承受能力。近年来，随着海陵地方经济的发展，工业园区建设、大规模旧城改造相继展开，搭建了新的经济发展平台。但我区政府负债越来越大，据统计，截止2007年上半年，全区政府负债规模已达18.2亿元，其中海润公司承担的企业改制负债3.6亿、海陵资产公司旧城改造负债7.8亿元、工业园区建设负债5.5亿元。政府负债规模是全区当年可用财力的4倍多。旧城改造项目市政府虽然出台相关政策，但由于拆迁成本太高，部分旧城改造项目资金缺口很大，预计难以自求平衡，已成为区政府潜在债务包袱。
二、 地方财力与财政负债之间的平衡关系分析
从地方区域经济发展的实际出发，地方政府为加快旧城改造进程，改善投资环境，吸引外资流入，可以在财政无能力投入的情况下，适度举债进行发展。但发展经济，增加地方可用财力与财政负债之间必须存在着一定的平衡关系或内在的制约关系，以实行两者的共促双赢和财政经济资源的良性循环。
具体而言，一般地方财政债务应有一个警戒线，就是历年财政欠账不能超过年度财政收入的60%。前期，浙江省作出规定，以财政负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，以上3项指标的上限分别为10%、100%、15%。参考这一观点，我们认为，财政负债应控制在同期财政可用财力的100%以内较为合适，同时应按照坚决杜绝盲目违规举债，严格控制负债规模，努力防范和化解地方政府过度负债的风险，着力构建政府性债务风险预警体系的总体思路。
三、 努力防范和化解财政负债风险的思路及建议措施
1． 发展经济，壮大财源，为防范和化解财政负债风险奠定基础。一是围绕税源抓经济。牢固确立“税源经济”意识，财政可以适当运用财政贴息和奖励等政策手段，调整产业和产品结构，促使产品有销路、发展前景好、经济效益高的企业加快发展，做大企业规模。认真贯彻落实海陵区委、区政府已制定的扶持重点和成长型企业、服务业加快发展的一系列政策规定，使有限的财政资金发挥“乘数效应”，引导社会资金扩大投资需求。二是围绕效益抓项目。积极转变招商引资工作思路，变“引资”为“选资”，将“投入产出率”引入招商工作的考核指标体系，以对地方财政的贡献为重点，大力招引符合国家产业发展政策、产业带动能力强、创税能力强的企业和项目。加快推进在手项目的实施力度，切实增强项目的对地方经济和财政的支撑作用。三是围绕财力抓考核。在经济发展的基础上，建立财政收入稳定增长机制，把GDP对财政收入和税收收入的贡献率作为衡量经济增长质量和效益的重要杠杆，把可用财力的增长作为衡量政府工作的重要指标确保财力增长与经济发展的同步。
2． 整合存量资产，盘活土地资源，缓解到期债务。鉴于目前我区财政财力主要用于维持全区党政机关的运转和公教人员工资的发放，此外还需要筹集解困及再就业资金维护社会稳定，因此，我区旧城改造和园区基础设施的建设，主要靠向银行举债来运转和平衡。目前不少债务已到偿还期限，从海陵区的经济和财政实际出发，缓解资金困难，化解债务风险的现实选择，一是积极上争资金。特别是对于旧城改造项目难以平衡的资金缺口，区相关部门应积极主动向市委、市政府汇报，争取市财政的支持。二是整合现有存量资产，盘活土地资源。区相关部门对企业改制资产要加大清理和变现力度，城建部门应加快拆迁安置进度，将能够开发上市的土地资源尽快整合上市，通过土地资源的盘活，取得的拍卖收入逐年偿还园区建设和城市改造债务。
3． 确立风险意识，界定风险责任，建立和完善财政风险预警机制和防范机制。一是政府和财政部门，要充分认识财政风险的危害性和防范化解财政风险的重要性，树立风险意识和忧患意识，建立地方政府财政风险预警分析体系，确定监控指标体系和分析方法，对财政经济运行全过程进行监控。二是清晰界定政府和各部门之间的风险责任，将防范和化解财政风险的责任量化到地区、部门乃至个人，建立防范和化解财政风险的考核责任制，防止下级政府随意向上级政府转移自身应当承担的财政风险。三是设置财政风险防范基金，建立规范的地方财政偿债机制，增强抗风险能力。成立地方政府财政债务归口管理的机构，按照责权利和借用还相统一的原则，分清责任，监督债务资金的使用及偿还状况。
4． 实行各项改革，规范财政收支管理。一是在财政收入管理上，做到应收尽收。严禁在国家统一法规政策之外，乱开减免税的口子，坚决堵塞各种收入漏洞；推行收支两条线管理，切断部门预算外收入与支出之间的横向联系，抑制部门乱收费、乱支出的势头，将财政性支付纳入财政部门直接控制之下。二是在财政支出管理上，提高财政资金使用效益。实施部门预算，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门，细化预算编制项目并加强预算论证；地方财政资金要逐步退出一般性竞争领域，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出；实行政府采购制度，将财政资金的使用置于群众监督之下；在可能的范围内推行财政资金的信贷使用。
参考文献：
1．刘尚希．财政风险：一个分析框架．经济研究，2003，（6）．
2．刘尚希．材政风险及其防范问题研究文集．北京：经济科学出版社，2000．
3．饶友玲．地方政府财政风险：表现形式，成因与防范．中央财经大学学报，2004，（4）．
4．姚绍学等．地方财政运行系统分析．北京：经济科学出版社，2003．
5．殷士浩，刘小兵．政府资产风险：地方财政风险分析的一个新视角．财贸研究，2004，（4）．
作者简介：杨杰，中共泰州市海陵区委书记。
收稿日期：2007-09-05。
关键词：海陵区政府；财政风险；财政负债；分税制；防范；预警机制
近年来，为拉动地方经济发展，构建良好发展载体，一些地方政府利用多种途径，积极筹集资金进行工业园区建设和城市改造。这对于地方经济发展的推动作用是毋庸质疑的。但政府负债规模的扩大，无疑会加大财政风险。因此，保持一个适度的、可控的、有效的财政负债规模，并时刻注意财政负债风险的防范与化解，才是我们坚持科学发展，建设和谐社会的理性选择。
财政负债的书面释义是“一级财政所承担的能以货币计量、需以资产偿付的债务”。但财政是社会经济风险的最终承担者，一切社会经济的风险最终都有可能转化为财政风险。因此财政负债风险不仅仅包括直接债务风险，还应包括或有债务风险，如社会保障基金缺口风险、企业改革改制成本、公有资产经营风险以及一些由政府提供或明或暗的担保而带来的不确定性债务风险。
一、 地方政府财政负债的背景
1． 分税制体制下的地方财政状况。1994年，国家实行分税制财政体制改革，在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入。其后，相继进行了1995年的财政转移支付制度改革，和2002年的所得税收入分享改革以及省以下财政管理体制的框架构建。应该说，分税制财政体制改革总体上取得了显著的成效，保证了国家财政收入的稳定增长，增强了中央财政的宏观调控和资源配置的能力，调动了地方政府增收节支的积极性。但考虑到改革的渐进性，现实中也面临着一些亟待解决的问题，突出表现在基层（县乡）财政运行困难。
（1）税源主体不足，收入增长乏力。1994年实行的分税制，在按税种划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例上收，留给县乡的则是一些数额小、零散、不稳定且征收成本较高的小税种或者是好税种的小头，如增值税的75%和100%的消费税要上缴中央财政，同时中央对“两税”的增量部分按1∶0.7的比例集中；企业所得税、个人所得税本是地方税种，后改为中央和地方共享税，起初各分享50%，2004年开始中央分享60%，地方分享40%。相应的，中央财政收入占整个财政收入的比重，1993年为22%，1995年为52.2%，2004年为57.2%。随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方税体系，目前真正属于地方主税种的只有营业税、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20％~30％，到2003年这一比重降至10％左右，行政性收费、罚没收入、土地出让收入和其他非税收收入成为拉动地方财政收入增长的主体。
（2）刚性支出过多，保障难度加大。在收入层层上移的同时，地方政府需要负担的各项开支却没有减少。一是财政供养人员不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力；二是义务教育、社会保障、基础设施、社会治安，环境保护等区域性公共产品仍由地方财政负担，同时上级政府又将原有的事权下放下一级政府，将一些政策负担转移到地方政府的身上。三是为了体现国家对农业、科技、教育、公检法等社会事业的重视，相关的政策法规都明确要求这些事业支出的增长幅度要超出地方财力的增长幅度。而地方财政特别是县乡等基层财政再没有财权集聚和责任释放的载体而成为最终一级承担者。四是专项转移支付需要配套资金。如国家对道路、通讯、能源、农业基础设施等投资的项目，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。五是屡屡出现“上级请客，下级买单”的现象。中央和上级政府经常出台一些导致县乡财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，使地方财政支出责任加大，非常被动。
（3）债务负担沉重，财政风险突出。由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，债务包袱沉重。一方面，地方财政显性风险日益增大，主要表现为赤字预算、各种债务、应付未付款、不良资金以及融资担保引起的风险；另一方面，地方财政还存在着大量的隐性风险，包括社会保障欠账，专项资金配套资金欠账等。财政部部长金人庆曾经指出：“由于县域经济发展不平衡、财政供养人员增长过快、省以下财政体制不完善等原因，部分县乡财政较为困难，成为财政经济运行中比较突出的问题，不仅影响了城乡和区域协调发展，而且影响了基层政权的稳定。”
以海陵区为例，1996年地级泰州市成立时进行了事权划分，实行分税制财政体制，市区主要税收大户均上划市管，留区主要是中小企业，核定海陵区财政收入基数仅为12 251万元，支出基数（可用财力）为8 500万元，后因城管、环卫、园林陆续上划，支出基数渐减至7 700多万元。按当时全区财政供养人口计算，人均可用财力仅为1.1万元，包含人员工资性费用、办公费、业务费、医疗费及各种会议费、正常专项支出等，财力根本不够维持正常支出。十多年来，我区作为主城区，在市委、市政府的正确领导和大力支持下，经过全区上下的共同努力，全区经济财政发展较快，2006年全区财政总收入突破10亿元，可用财力也增加到4.6亿元。但随着主城区范围的扩大，教师人数的不断增加，国家调资刚性增支政策的陆续出台，2006年全区财政供养人口高达9 800多人，财政总支出达6.1亿元，其中工资性支出比例达到82％以上（含各项随工资性提取），区财政预算内财力无法平衡，加之全区下岗职工高达1.5万多人，每年需要拨付解困和下岗再就业资金达5 000多万元，财力缺口越来越大。2007年上半年，随着国家调资、增加地方津补贴等刚性增支政策出台，新增财力尚不足落实增支政策所需，财政运行更加困难。
2． 海陵区财政的特殊背景。
（1）事权财权不健全，调控能力较弱。鉴于地级泰州市成立时，原县级泰州市多个综合管理部门如土管、环保、物价、工商、税务等上划市管，海陵区政府事权职能不健全，财权调控能力较弱；各项行政性收费、罚没收入和其他非税收收入很少，对地方财政收入增长的拉动作用十分微弱。加之所有国有商业银行属市管，海陵区政府缺少融资手段，可加以调控和运用的经济资源与平台都十分贫乏。因此，泰州市政府在事权划分时，明确海陵区主要职能是发展区级经济，管理街道事务工作，维护中心城区社会稳定。对于今后市区城市建设项目，市政府明确海陵区参与旧城改造项目，建设资金向市申请拨付。
（2）收入支出不配比，财政运转困难。由于建区时留在海陵区的财政供养人口过多，增长过快，加之市区主要工业税源上划市，区属企业基本上是一批中小企业，财政收入的增长主要依靠城区三产服务业和房地产业的发展，税源后劲不足，可用财力十分有限，财政收支矛盾非常突出。为维持全区公教人员工资正常发放和党政机关运转，每年预算内可用财力缺口在3 000多万元以上，此外，预算外每年还需要筹集改制解困资金5 000多万元（近几年企业改制改制资金缺口高达3.6亿元），财政负担十分较重。随着近几年来调资政策的不断出台，目标奖标准逐年提高，海陵区财政“保工资、保稳定”负担越来越大，运转十分困难。
（3）现有政府债务较重，超过政府承受能力。近年来，随着海陵地方经济的发展，工业园区建设、大规模旧城改造相继展开，搭建了新的经济发展平台。但我区政府负债越来越大，据统计，截止2007年上半年，全区政府负债规模已达18.2亿元，其中海润公司承担的企业改制负债3.6亿、海陵资产公司旧城改造负债7.8亿元、工业园区建设负债5.5亿元。政府负债规模是全区当年可用财力的4倍多。旧城改造项目市政府虽然出台相关政策，但由于拆迁成本太高，部分旧城改造项目资金缺口很大，预计难以自求平衡，已成为区政府潜在债务包袱。
二、 地方财力与财政负债之间的平衡关系分析
从地方区域经济发展的实际出发，地方政府为加快旧城改造进程，改善投资环境，吸引外资流入，可以在财政无能力投入的情况下，适度举债进行发展。但发展经济，增加地方可用财力与财政负债之间必须存在着一定的平衡关系或内在的制约关系，以实行两者的共促双赢和财政经济资源的良性循环。
具体而言，一般地方财政债务应有一个警戒线，就是历年财政欠账不能超过年度财政收入的60%。前期，浙江省作出规定，以财政负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，以上3项指标的上限分别为10%、100%、15%。参考这一观点，我们认为，财政负债应控制在同期财政可用财力的100%以内较为合适，同时应按照坚决杜绝盲目违规举债，严格控制负债规模，努力防范和化解地方政府过度负债的风险，着力构建政府性债务风险预警体系的总体思路。
三、 努力防范和化解财政负债风险的思路及建议措施
1． 发展经济，壮大财源，为防范和化解财政负债风险奠定基础。一是围绕税源抓经济。牢固确立“税源经济”意识，财政可以适当运用财政贴息和奖励等政策手段，调整产业和产品结构，促使产品有销路、发展前景好、经济效益高的企业加快发展，做大企业规模。认真贯彻落实海陵区委、区政府已制定的扶持重点和成长型企业、服务业加快发展的一系列政策规定，使有限的财政资金发挥“乘数效应”，引导社会资金扩大投资需求。二是围绕效益抓项目。积极转变招商引资工作思路，变“引资”为“选资”，将“投入产出率”引入招商工作的考核指标体系，以对地方财政的贡献为重点，大力招引符合国家产业发展政策、产业带动能力强、创税能力强的企业和项目。加快推进在手项目的实施力度，切实增强项目的对地方经济和财政的支撑作用。三是围绕财力抓考核。在经济发展的基础上，建立财政收入稳定增长机制，把GDP对财政收入和税收收入的贡献率作为衡量经济增长质量和效益的重要杠杆，把可用财力的增长作为衡量政府工作的重要指标确保财力增长与经济发展的同步。
2． 整合存量资产，盘活土地资源，缓解到期债务。鉴于目前我区财政财力主要用于维持全区党政机关的运转和公教人员工资的发放，此外还需要筹集解困及再就业资金维护社会稳定，因此，我区旧城改造和园区基础设施的建设，主要靠向银行举债来运转和平衡。目前不少债务已到偿还期限，从海陵区的经济和财政实际出发，缓解资金困难，化解债务风险的现实选择，一是积极上争资金。特别是对于旧城改造项目难以平衡的资金缺口，区相关部门应积极主动向市委、市政府汇报，争取市财政的支持。二是整合现有存量资产，盘活土地资源。区相关部门对企业改制资产要加大清理和变现力度，城建部门应加快拆迁安置进度，将能够开发上市的土地资源尽快整合上市，通过土地资源的盘活，取得的拍卖收入逐年偿还园区建设和城市改造债务。
3． 确立风险意识，界定风险责任，建立和完善财政风险预警机制和防范机制。一是政府和财政部门，要充分认识财政风险的危害性和防范化解财政风险的重要性，树立风险意识和忧患意识，建立地方政府财政风险预警分析体系，确定监控指标体系和分析方法，对财政经济运行全过程进行监控。二是清晰界定政府和各部门之间的风险责任，将防范和化解财政风险的责任量化到地区、部门乃至个人，建立防范和化解财政风险的考核责任制，防止下级政府随意向上级政府转移自身应当承担的财政风险。三是设置财政风险防范基金，建立规范的地方财政偿债机制，增强抗风险能力。成立地方政府财政债务归口管理的机构，按照责权利和借用还相统一的原则，分清责任，监督债务资金的使用及偿还状况。
4． 实行各项改革，规范财政收支管理。一是在财政收入管理上，做到应收尽收。严禁在国家统一法规政策之外，乱开减免税的口子，坚决堵塞各种收入漏洞；推行收支两条线管理，切断部门预算外收入与支出之间的横向联系，抑制部门乱收费、乱支出的势头，将财政性支付纳入财政部门直接控制之下。二是在财政支出管理上，提高财政资金使用效益。实施部门预算，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门，细化预算编制项目并加强预算论证；地方财政资金要逐步退出一般性竞争领域，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出；实行政府采购制度，将财政资金的使用置于群众监督之下；在可能的范围内推行财政资金的信贷使用。
参考文献：
1．刘尚希．财政风险：一个分析框架．经济研究，2003，（6）．
2．刘尚希．材政风险及其防范问题研究文集．北京：经济科学出版社，2000．
3．饶友玲．地方政府财政风险：表现形式，成因与防范．中央财经大学学报，2004，（4）．
4．姚绍学等．地方财政运行系统分析．北京：经济科学出版社，2003．
5．殷士浩，刘小兵．政府资产风险：地方财政风险分析的一个新视角．财贸研究，2004，（4）．
作者简介：杨杰，中共泰州市海陵区委书记。
收稿日期：2007-09-05。