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摘要：随着我国经济的不断发展，社会主义市场经济体制的逐步确立，土地作为基本生产要素，其价值也在不断攀升。但在土地的开发和管理中，各种问题越来越多，对经济发展和社会进步都产生了消极的影响。土地的浪费或大面积发开建设，导致可用土地急剧下降，政府对土地短缺问題也因地制宜的提出了不同的政策。本文讨论了我国土地资源利用现状和乡镇土地管理政策中存在的一些问题，并对地方性的土地管理政策进行了分析比较。
关键词：乡镇地区；土地管理政策；比较分析
中图分类号：F301文献标识码： A
1、引言
我国可用的耕地土地资源稀缺，只有在全世界耕地总数中占10%，且有限的耕地还在不断减少。2011年，全国人大农业与农村委员会提出：我国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到了现在的1.38亩，仅仅是世界平均水平的40%。耕地的后备资源也不充足，60%以上土地存在水源缺乏、水土流失、盐碱化或沙化现象。当前，我国耕地资源短缺的矛盾越发突出，且随便人口的进一步增长，这个问题会出现更加突出，影响着经济的可持续发展和人们的需求。因此严格的土地管理政策很有必要，应该不断加强对土地的管理。
2、我国土地资源利用现状
（1）土地资源总量大，人均占有量小，人地矛盾突出
根据第二次全国土地调查结果显示，截止2012年底，全国耕地面积为20.27亿亩，比1996完成的第一次全国土地调查多出了2亿亩，但多出的部分的耕地相当一部分是需要安排退耕的，相当数量不宜耕种，也有相当数量正常耕种会受影响的，因此适宜耕种的耕地实际上只有18亿多亩。数据显示的土地资源数量虽然较大，但由于我国人口基数也很大，导致人均拥有量不足世界平均水平的一半。
（2）地形、地貌复杂多样，开发难度大
在我国960平方公里的领土中，土地类型有山地、高原、丘陵、盆地和平原。其中，山地占我国土地面积最大，约33%，而高原占26%，丘陵占10%,盆地占19%，平原占12%。因此，开发难度很大。
（3）土地资源分布不均匀
我国土地资源分布不均匀，各地区差异性大，很大程度上限制了土地资源缺乏地区的开发和发展，使我国各地区经济存在明显的不平衡。
（4）土地资源退化严重，耕地面积不断减少
由于各种建设的增多，占用了大量土地，减少了耕种面积。另一方面，土地被污染严重，导致土地退化，不可以再种植。
3、乡镇土地管理政策中存在的一些问题
我国现行的土地政策有：《中华人民共和国城市房产管理法》、《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》等。这些政策规定了我国土地的所有制形式、性质，不同所有制下的土地适用范围、管理制度。乡镇土地管理政策中存在的问题有：
（1）农地非农化
农地非农化是经济发展过程中不可避免的一个现象，在我国这种现象更是十分严重，且由于缺乏相关法律政策的规范和管理，导致农地非农化现象在我国产生了很多的负面影响。比如，乡镇建设过程中，为了增加地区经济收入，建设了很多基础设施，占地现象严重，虽短期的加速了经济增长，但对环境影响大，社会安全受到了威胁，食品安全也得不到保障。有的乡镇人民更是把工厂建设在自家的田地里，不仅造成了严重污染，而且浪费土地，造成土地利用率低。因此，在土地资源有限的条件下，非法占用农地发展工业和快速发展乡镇城市化是不可取的。
（2）土地归属权不确定，导致土地使用存在问题
我国的《土地管理法》第二条明确规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”但由于“集体”定义不清晰，土地归属权不确定，使得乡镇土地使用出现混乱。甚至出现私卖土地，或村委会等以“集体”名义违法出售村内土地，赚取高额地价等现象。政府大量建设设施，过分征用土地，且对征用的土地补贴很低或无补贴，让人民丧失了耕种的念头。
4、地方性的乡镇土地管理政策的分析比较
虽然我国政策规定了城镇土地归国家所有，然而，地方政府却是真正掌权的那个，控制着辖区内的土地。本文介绍了民国前期、抗日战争前、现阶段的浙江省杭县的土地管理政策的分析比较。
（1）民国前期
民国前期主要是1912年民国成立到1937年杭州沦陷前之间的时期。1927年，将当时的杭州划分为城区、西湖、湖墅、皋塘、江干和会堡六个区，将乔司、调露、钦履区下的镇归为杭县。当时城区土地面积13.1平方千米，西湖区46.76平方千米，湖墅区25.82平方千米，皋塘区12.3平方千米，江干区9.28平方千米，会堡区16.44平方千米，市辖区总面积234.4平方千米。
民国19年，《土地法》规定申报地价和评估地价标准，这说明当时土地买卖是合法的。农村耕地地价根据土质肥沃程度、地势高低好坏、每年出产量多少、离村距离等条件来评估。政府根据各地的土地市价，再加地价评议委员会评定，确定标准地价后照价征税。直到民国28年和35年颁布了新的《土地法》规定了申报地价和评估地价的平均数作为标准地价。
土地政策特点：
1、鼓励私人建房，政府加以审核。民国时期的房屋建设基本上以私营为主，且土地基本上是政府售卖，私人开发建设。
2、平民住房数量有限。政府占用土地建房，只租不售卖。
（2）抗日战争前
抗战时期杭县土地权属不清。中国在辛亥革命后一直处于半殖民地半封建社会，工商业发展畸形，当时农村的土地还处于封建土地制度中，大地主占有绝大多数的土地，军阀、官僚也常兼并土地，非法占用土地，贫农阶层占有极少数的土地。地主占有的土地可以进行买卖，土地变得商品化，却没有改变贫农的命运，占有者和使用者之间还是封建剥削关系，加重了对贫农的剥削。
法治基础薄弱。土地革命时期，杭县正处于快速发展，而党的中央机构还未形成，对土地的管理缺乏科学和规范，且受政局影响，土地政策不稳定，常发生变动。直到中日民族矛盾的爆发，中央调整了土地革命时期的土地政策，为适应民族解放。但由于经常变动的土地政策，使得土地的整体利用水平很低，管理制度常出现断层，不利于土地的管理。
对土地的执行方式单一。在地主占有大部分土地，贫民依附地主土地生存，地主剥削贫民这样的状态下，使得土地管理方式单一。常出现农业生产资金短缺，耕种技术落后，地租过贵而收入过少，农业生产入不敷出等问题。由于技术问题，对耕地利用率低，不懂得改良作物品种和科学管理生产，即使拥有大量耕地，但农作物的总产量还是很低，很多耕地出现大量的荒芜，粮食种植面积不断减少，甚至发生抛地弃种现象。
（3）现阶段
1990年杭州市人民政府颁布了《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》，对杭州市区和所属各县进行了土地规范，1997年进行了修订工作。2003年，施行了《杭州市土地管理规定》，加强了土地管理、保护，合理利用和开发土地资源，促进全市的经济和社会可持续发展。2013年通过了《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁管理条例（草案）》。
这些规定的实施适用于杭县的土地保护、开发、利用和管理，并对各乡镇的土地进行了管理和监督，切实保护了耕地，防止国有土地资产的流失。对各乡镇的规划都要在保护耕地，确保农田的基本使用基础上进行，对建设用地按规定上缴相关费用，撤销农村建制，原所属集体所有土地全部转为国有土地，给予一定的补偿。加强对用农地的保护，不得破坏耕地的种植条件，对被破坏的耕地要进行恢复种植处理，不能恢复的则要进行重新开垦，开垦不过关的则要缴纳开垦费。可以看出现阶段，对土地管理已经逐步趋于成熟，主要目标是保护土地的耕种，加强了对土地的管理。
背景比较：民国和抗战前期国家动荡，政局不稳定，国内矛盾尚未解决，人民温饱得不到满足，土地被大地主和军阀掌控，贫民没有自己的土地。抗战时期，在皖南事变后，物资来源被切断，中共中央才重视土地，修改土地管理政策，实施自力更生的土地政策，减轻了地主阶级对贫民的剥削，改善了人民的生活。现阶段，我国政局稳定，人民生活水平不断提高，杭县的政策是为了保护耕地。
土地管理立法的比较：抗战时期颁布的土地管理政策是为了做到自给自足，且对被没收的地主阶级的财产分配给了贫民，保证了贫民的土地利益。且实行减租减息，保证了农民的财权、人权、地权等，改善了农民的生活，提高了抗日的积极性。
土地管理政策相同点：立法目标一样。都是为了提高人民生活水平，保护耕地面积，扩大生产力，发展社会经济。管理政策有延续性。为了适应社会的发展，不断对已有的规定作出调整，不合理的删除，没有的补充，不断进行完善和延伸，保证土地管理政策的有利性。
土地管理政策不同点：政策重心不同。抗战时期主要是为了减轻广大人民的负担，改善人民生活，恢复生产，实现温饱。现阶段是为了保护耕地，可持续发展经济，保证农副产品的生产和人均耕地面积不减少。
5、结语
完善土地管理政策，约束征用权，明确使用范围，强化土地规划的科学性，始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确保我国耕地数量的基本稳定，促进我国经济的持续稳定增长，人们生活幸福。
参考文献
[1] 杭州市土地管理规定.
[2] 我国土地管理中存在的问题及对策.《中国金融》杂志.2004.
[3] 侯栋.建国以来党的农村土地政策与土地管理体制的变迁研究.硕士论文.2010.
关键词：乡镇地区；土地管理政策；比较分析
中图分类号：F301文献标识码： A
1、引言
我国可用的耕地土地资源稀缺，只有在全世界耕地总数中占10%，且有限的耕地还在不断减少。2011年，全国人大农业与农村委员会提出：我国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到了现在的1.38亩，仅仅是世界平均水平的40%。耕地的后备资源也不充足，60%以上土地存在水源缺乏、水土流失、盐碱化或沙化现象。当前，我国耕地资源短缺的矛盾越发突出，且随便人口的进一步增长，这个问题会出现更加突出，影响着经济的可持续发展和人们的需求。因此严格的土地管理政策很有必要，应该不断加强对土地的管理。
2、我国土地资源利用现状
（1）土地资源总量大，人均占有量小，人地矛盾突出
根据第二次全国土地调查结果显示，截止2012年底，全国耕地面积为20.27亿亩，比1996完成的第一次全国土地调查多出了2亿亩，但多出的部分的耕地相当一部分是需要安排退耕的，相当数量不宜耕种，也有相当数量正常耕种会受影响的，因此适宜耕种的耕地实际上只有18亿多亩。数据显示的土地资源数量虽然较大，但由于我国人口基数也很大，导致人均拥有量不足世界平均水平的一半。
（2）地形、地貌复杂多样，开发难度大
在我国960平方公里的领土中，土地类型有山地、高原、丘陵、盆地和平原。其中，山地占我国土地面积最大，约33%，而高原占26%，丘陵占10%,盆地占19%，平原占12%。因此，开发难度很大。
（3）土地资源分布不均匀
我国土地资源分布不均匀，各地区差异性大，很大程度上限制了土地资源缺乏地区的开发和发展，使我国各地区经济存在明显的不平衡。
（4）土地资源退化严重，耕地面积不断减少
由于各种建设的增多，占用了大量土地，减少了耕种面积。另一方面，土地被污染严重，导致土地退化，不可以再种植。
3、乡镇土地管理政策中存在的一些问题
我国现行的土地政策有：《中华人民共和国城市房产管理法》、《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》等。这些政策规定了我国土地的所有制形式、性质，不同所有制下的土地适用范围、管理制度。乡镇土地管理政策中存在的问题有：
（1）农地非农化
农地非农化是经济发展过程中不可避免的一个现象，在我国这种现象更是十分严重，且由于缺乏相关法律政策的规范和管理，导致农地非农化现象在我国产生了很多的负面影响。比如，乡镇建设过程中，为了增加地区经济收入，建设了很多基础设施，占地现象严重，虽短期的加速了经济增长，但对环境影响大，社会安全受到了威胁，食品安全也得不到保障。有的乡镇人民更是把工厂建设在自家的田地里，不仅造成了严重污染，而且浪费土地，造成土地利用率低。因此，在土地资源有限的条件下，非法占用农地发展工业和快速发展乡镇城市化是不可取的。
（2）土地归属权不确定，导致土地使用存在问题
我国的《土地管理法》第二条明确规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”但由于“集体”定义不清晰，土地归属权不确定，使得乡镇土地使用出现混乱。甚至出现私卖土地，或村委会等以“集体”名义违法出售村内土地，赚取高额地价等现象。政府大量建设设施，过分征用土地，且对征用的土地补贴很低或无补贴，让人民丧失了耕种的念头。
4、地方性的乡镇土地管理政策的分析比较
虽然我国政策规定了城镇土地归国家所有，然而，地方政府却是真正掌权的那个，控制着辖区内的土地。本文介绍了民国前期、抗日战争前、现阶段的浙江省杭县的土地管理政策的分析比较。
（1）民国前期
民国前期主要是1912年民国成立到1937年杭州沦陷前之间的时期。1927年，将当时的杭州划分为城区、西湖、湖墅、皋塘、江干和会堡六个区，将乔司、调露、钦履区下的镇归为杭县。当时城区土地面积13.1平方千米，西湖区46.76平方千米，湖墅区25.82平方千米，皋塘区12.3平方千米，江干区9.28平方千米，会堡区16.44平方千米，市辖区总面积234.4平方千米。
民国19年，《土地法》规定申报地价和评估地价标准，这说明当时土地买卖是合法的。农村耕地地价根据土质肥沃程度、地势高低好坏、每年出产量多少、离村距离等条件来评估。政府根据各地的土地市价，再加地价评议委员会评定，确定标准地价后照价征税。直到民国28年和35年颁布了新的《土地法》规定了申报地价和评估地价的平均数作为标准地价。
土地政策特点：
1、鼓励私人建房，政府加以审核。民国时期的房屋建设基本上以私营为主，且土地基本上是政府售卖，私人开发建设。
2、平民住房数量有限。政府占用土地建房，只租不售卖。
（2）抗日战争前
抗战时期杭县土地权属不清。中国在辛亥革命后一直处于半殖民地半封建社会，工商业发展畸形，当时农村的土地还处于封建土地制度中，大地主占有绝大多数的土地，军阀、官僚也常兼并土地，非法占用土地，贫农阶层占有极少数的土地。地主占有的土地可以进行买卖，土地变得商品化，却没有改变贫农的命运，占有者和使用者之间还是封建剥削关系，加重了对贫农的剥削。
法治基础薄弱。土地革命时期，杭县正处于快速发展，而党的中央机构还未形成，对土地的管理缺乏科学和规范，且受政局影响，土地政策不稳定，常发生变动。直到中日民族矛盾的爆发，中央调整了土地革命时期的土地政策，为适应民族解放。但由于经常变动的土地政策，使得土地的整体利用水平很低，管理制度常出现断层，不利于土地的管理。
对土地的执行方式单一。在地主占有大部分土地，贫民依附地主土地生存，地主剥削贫民这样的状态下，使得土地管理方式单一。常出现农业生产资金短缺，耕种技术落后，地租过贵而收入过少，农业生产入不敷出等问题。由于技术问题，对耕地利用率低，不懂得改良作物品种和科学管理生产，即使拥有大量耕地，但农作物的总产量还是很低，很多耕地出现大量的荒芜，粮食种植面积不断减少，甚至发生抛地弃种现象。
（3）现阶段
1990年杭州市人民政府颁布了《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》，对杭州市区和所属各县进行了土地规范，1997年进行了修订工作。2003年，施行了《杭州市土地管理规定》，加强了土地管理、保护，合理利用和开发土地资源，促进全市的经济和社会可持续发展。2013年通过了《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁管理条例（草案）》。
这些规定的实施适用于杭县的土地保护、开发、利用和管理，并对各乡镇的土地进行了管理和监督，切实保护了耕地，防止国有土地资产的流失。对各乡镇的规划都要在保护耕地，确保农田的基本使用基础上进行，对建设用地按规定上缴相关费用，撤销农村建制，原所属集体所有土地全部转为国有土地，给予一定的补偿。加强对用农地的保护，不得破坏耕地的种植条件，对被破坏的耕地要进行恢复种植处理，不能恢复的则要进行重新开垦，开垦不过关的则要缴纳开垦费。可以看出现阶段，对土地管理已经逐步趋于成熟，主要目标是保护土地的耕种，加强了对土地的管理。
背景比较：民国和抗战前期国家动荡，政局不稳定，国内矛盾尚未解决，人民温饱得不到满足，土地被大地主和军阀掌控，贫民没有自己的土地。抗战时期，在皖南事变后，物资来源被切断，中共中央才重视土地，修改土地管理政策，实施自力更生的土地政策，减轻了地主阶级对贫民的剥削，改善了人民的生活。现阶段，我国政局稳定，人民生活水平不断提高，杭县的政策是为了保护耕地。
土地管理立法的比较：抗战时期颁布的土地管理政策是为了做到自给自足，且对被没收的地主阶级的财产分配给了贫民，保证了贫民的土地利益。且实行减租减息，保证了农民的财权、人权、地权等，改善了农民的生活，提高了抗日的积极性。
土地管理政策相同点：立法目标一样。都是为了提高人民生活水平，保护耕地面积，扩大生产力，发展社会经济。管理政策有延续性。为了适应社会的发展，不断对已有的规定作出调整，不合理的删除，没有的补充，不断进行完善和延伸，保证土地管理政策的有利性。
土地管理政策不同点：政策重心不同。抗战时期主要是为了减轻广大人民的负担，改善人民生活，恢复生产，实现温饱。现阶段是为了保护耕地，可持续发展经济，保证农副产品的生产和人均耕地面积不减少。
5、结语
完善土地管理政策，约束征用权，明确使用范围，强化土地规划的科学性，始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确保我国耕地数量的基本稳定，促进我国经济的持续稳定增长，人们生活幸福。
参考文献
[1] 杭州市土地管理规定.
[2] 我国土地管理中存在的问题及对策.《中国金融》杂志.2004.
[3] 侯栋.建国以来党的农村土地政策与土地管理体制的变迁研究.硕士论文.2010.