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节约型机关是一种动态而非静态的最优化组织，它表达了一种以资源节约为动机的组织发展模式，是对资源节约型机关的一种完善性表述。作为一个人数占同级政府公务员队伍较大比例，且资源消耗较多的公安机关，要实现公安工作科学发展，建设节约型机关势在必行。本文从构建节约型机关的视角入手，结合公安工作实际，探讨公安机关如何进一步推进预算管理与资产管理一体化。
一、资产管理与预算管理相结合的理念及其重要性
（一）资产管理与预算管理相结合的理念 资产管理与预算管理相结合的理念确立推进资产管理与预算管理相结合，必须首先确立 “资产与预算”管理相结合的理念，全面认识资产管理与预算管理之间的相互关系及其过程的统一性，深入理解二者相结合对于深化公共财政改革的现实意义。资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面，财政预算是公安机关资产形成的渠道，预算安排是否合理，决定着公安机关资产配置的合理与否以及资源的利用效率；另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合公安机关履行职能的需要，科学编制和核定各项预算。所以，资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升公安机关资产的管理水平和促使部门预算编制更加科学的根本目标。
（二）预算管理与资产管理相结合的重要性 预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的延伸。公安机关资产是由财政预算资金形成，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调控资产存量的有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，资产管理也是预算管理的一项基础性工作，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，作为编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，细化预算编制。因此，资产管理与预算管理相结合，既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，又是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
二、公安机关预算管理与资产管理相结合的现状
（一）部门预算安排与单位资产存量关联度较低 预算编制更注重于单位收入及产出状况，并不关注其现有资产应获得的收入及产出。我国的预算管理模式迄今为止仍然是以投入控制为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，例如在部门预算编制中偏重于控制投入（支出）的增长幅度和数量；在预算执行中，强调按照预算规定的项目和数额执行支出，以控制超支为管理重点。对于资产管理来说，以投入控制为主的预算管理模式至多只能关心资产的边际增量问题，很难对资产存量实行全面的管理。增量配置与存量管理之间信息、不对称，由于资产管理信息体系的不健全，致使预算安排缺乏准确的基础性数据，难以有效控制资产的重复购置和超标准购置。
（二）资产状况与人员结构缺乏关联 每个单位都应该确定一个与其提供的公共产品和服务相适应的人员和资产配置标准，并作为预算安排的主要依据，而由于标准的缺失，预算安排自然无法与资产挂钩。
（三）争预算、争经费、轻视资产管理的现象普遍存在在传统的预算管理模式中，各单位拥有的资产和绩效之间缺少联系。各单位受自身利益的驱动，往往热衷于争经费、重购置、轻管理，结果造成资产的重复购置和闲置，资产利用率低下。在资产使用单位的这种利益驱动面前，资产管理部门的约束往往是软弱无力的。最后，在以投入控制为主的预算管理模式中，所使用的技术手段往往比较简单，很难充分满足资产管理的需要。对与资产配置相关的预算执行情况缺乏必要的跟踪监督。一些单位不按预算规定的用途和标准配置资产，削弱了预算管理的严肃性和政策性。这些问题都需要在今后的工作中着力加以解决。
三、资产管理与预算管理相结合的重点内容
（一）制定资产配置标准与建立健全相关制度体系 根据资产配置的原则，从实际出发制定资产配置标准，并按标准严格控制资产的增量。例如某单位计算机已达到配置标准，在没有出现计算机报废或其他特殊情况下，不能再购置计算机。配置标准的实施将促进资产的流动和更新，并趋向资产结构优化。各级公安机关要根据实际工作需要，制定和完善《公安机关常用办公设备配置标准》和部门警种的装备配备标准。围绕部门预算管理要求和资产管理实际需要，制定和完善资产配置标准体系，配合政府采购和国库集中支付改革，科学合理地分配资源，节约高效地利用资源。资产配置标准要坚持为预算管理精细化服务的原则，以资产信息报告和资产使用绩效为基础，分类制订。同时，要逐步建立、健全与部门预算相适应的公安机关财务管理制度，为实现资产管理与预算管理相结合提供制度基础。
（二）进一步规范与完善预算决策程序 公安机关装备财务部门应进一步加强预算管理工作，提高财政资金分配的规范性和科学性，实现资产配置的规范合理。要把资产管理有机地结合到预算程序之中，把住资产入口关。在预算编审环节，制定资产配置标准，从源头上解决各单位资产占有苦乐不均的问题，并逐步完善现行的预算编审程序，建立和充实单位资产管理数据库。在预算执行环节，建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位不断提高使用效率。在向财政部门申请调整资产预算时，首先考虑全局现有资产的使用状况，通过建立有效的资产调剂制度，促进存量资产的优化配置。在决算报告环节，及时反映全局的资产占有使用状况，年终形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。
（三）做好资产管理与预算管理的结合基础工作一是资产清查可以解决资产预算安排与现有资产存量脱钩的问题，为细化、量化预算提供保证。资产清查重点要掌握的资产存量信息，多是根据预算管理改革和细化预算编制的要求设置。二是资产清查可以为加强预算管理，科学合理配置资产创造有利条件。目前在细化预算编制过程中的一个难点，是缺少实物定额标准。通过资产清查，全面、准确地收集和掌握资产的实物量、价值量及运行状况等信息，对资产的利用率、费用开支情况进行反复研究、分析、测算和修正，根据公安机关履行职能的需要，研究制定科学合理的资产配置标准和实物费用标准，为细化预算编制提供可靠依据，将会提高财政资金分配的规范性和科学性，将进一步改善按人均定额分配预算资金的状况。三是资产清查可以为推动预算执行的绩效评价工作奠定基础。通过开展资产清查，并在此基础上研究建立公安机关固定资产安全性、完整性、配置合理性和使用有效性的评价方法，可以推动财政预算的绩效评价工作，为逐步实施绩效预算打下良好的基础。四是资产清查有利于合理利用现有资源，避免资源的闲置浪费。开展资产清查，对公安机关资产的存量和管理状况认真进行梳理，也使装备财务部门和各单位都能做到对资产存量、使用管理状况、新增需求心中有数，有利于调剂余缺，避免自目重复购置，造成资产闲置浪费。
（四）完善与拓展公安固定资产管理系统 随着资产管理与预算管理、价值管理、实物管理相结合，资产管理系统需进行功能拓展，与财务管理系统、政府采购管理系统、装备管理系統等相关联，达到资源共享的目的。
（五）增量调节控制资产存量 预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调节、控制存量的最有效手段，也是控制随意购置和超标购置资产最有效的手段。各单位根据资产存量、减量、资产配置标准、人员变动、未来工作需求等因素编制次年资产购置预算。资产购置预算经职能部门、资产主管部门和财务部门审核审核通过后，才能在次年进行购置。除特殊情况外，资产没有做预算的一律不得购置。这样可以最大限度地扼制资产购置随意和超标的现象。在具体操作上，可采用“先易，后难”、“先点，后面”的方法，即先选取个别或部分容易编制购置预算的资产进行试点，然后在总结经验的基础上推广到其他资产。最后要实现全部资产增量纳入预算管理。
参考文献：
［1］冯林生、吴红芳：《谈中央水利行政事业单位资产管理和预算管理》，《中国水利》2008年第8期。
［2］赵桂云：《浅谈预算管理与资产管理相结合的必然性》，《理论界》2007年第12期。
［3］周朝阳：《当前行政事业单位资产管理存在的问题及对策》，《郑州经济管理干部学院学报》2007年第4期。
［4］何华详、王建新：《我国行政事业单位国有资产管理体制改革的方向》，《中国总会计师》2007年第2期。
（编辑代 娟）
一、资产管理与预算管理相结合的理念及其重要性
（一）资产管理与预算管理相结合的理念 资产管理与预算管理相结合的理念确立推进资产管理与预算管理相结合，必须首先确立 “资产与预算”管理相结合的理念，全面认识资产管理与预算管理之间的相互关系及其过程的统一性，深入理解二者相结合对于深化公共财政改革的现实意义。资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面，财政预算是公安机关资产形成的渠道，预算安排是否合理，决定着公安机关资产配置的合理与否以及资源的利用效率；另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合公安机关履行职能的需要，科学编制和核定各项预算。所以，资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升公安机关资产的管理水平和促使部门预算编制更加科学的根本目标。
（二）预算管理与资产管理相结合的重要性 预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的延伸。公安机关资产是由财政预算资金形成，财政预算资金安排的规范性、科学性，直接决定了资产配置的合理性与公平性。因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调控资产存量的有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，资产管理也是预算管理的一项基础性工作，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，作为编制部门预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，细化预算编制。因此，资产管理与预算管理相结合，既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，又是细化预算编制、提高预算编制科学性的有效手段。
二、公安机关预算管理与资产管理相结合的现状
（一）部门预算安排与单位资产存量关联度较低 预算编制更注重于单位收入及产出状况，并不关注其现有资产应获得的收入及产出。我国的预算管理模式迄今为止仍然是以投入控制为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，例如在部门预算编制中偏重于控制投入（支出）的增长幅度和数量；在预算执行中，强调按照预算规定的项目和数额执行支出，以控制超支为管理重点。对于资产管理来说，以投入控制为主的预算管理模式至多只能关心资产的边际增量问题，很难对资产存量实行全面的管理。增量配置与存量管理之间信息、不对称，由于资产管理信息体系的不健全，致使预算安排缺乏准确的基础性数据，难以有效控制资产的重复购置和超标准购置。
（二）资产状况与人员结构缺乏关联 每个单位都应该确定一个与其提供的公共产品和服务相适应的人员和资产配置标准，并作为预算安排的主要依据，而由于标准的缺失，预算安排自然无法与资产挂钩。
（三）争预算、争经费、轻视资产管理的现象普遍存在在传统的预算管理模式中，各单位拥有的资产和绩效之间缺少联系。各单位受自身利益的驱动，往往热衷于争经费、重购置、轻管理，结果造成资产的重复购置和闲置，资产利用率低下。在资产使用单位的这种利益驱动面前，资产管理部门的约束往往是软弱无力的。最后，在以投入控制为主的预算管理模式中，所使用的技术手段往往比较简单，很难充分满足资产管理的需要。对与资产配置相关的预算执行情况缺乏必要的跟踪监督。一些单位不按预算规定的用途和标准配置资产，削弱了预算管理的严肃性和政策性。这些问题都需要在今后的工作中着力加以解决。
三、资产管理与预算管理相结合的重点内容
（一）制定资产配置标准与建立健全相关制度体系 根据资产配置的原则，从实际出发制定资产配置标准，并按标准严格控制资产的增量。例如某单位计算机已达到配置标准，在没有出现计算机报废或其他特殊情况下，不能再购置计算机。配置标准的实施将促进资产的流动和更新，并趋向资产结构优化。各级公安机关要根据实际工作需要，制定和完善《公安机关常用办公设备配置标准》和部门警种的装备配备标准。围绕部门预算管理要求和资产管理实际需要，制定和完善资产配置标准体系，配合政府采购和国库集中支付改革，科学合理地分配资源，节约高效地利用资源。资产配置标准要坚持为预算管理精细化服务的原则，以资产信息报告和资产使用绩效为基础，分类制订。同时，要逐步建立、健全与部门预算相适应的公安机关财务管理制度，为实现资产管理与预算管理相结合提供制度基础。
（二）进一步规范与完善预算决策程序 公安机关装备财务部门应进一步加强预算管理工作，提高财政资金分配的规范性和科学性，实现资产配置的规范合理。要把资产管理有机地结合到预算程序之中，把住资产入口关。在预算编审环节，制定资产配置标准，从源头上解决各单位资产占有苦乐不均的问题，并逐步完善现行的预算编审程序，建立和充实单位资产管理数据库。在预算执行环节，建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位不断提高使用效率。在向财政部门申请调整资产预算时，首先考虑全局现有资产的使用状况，通过建立有效的资产调剂制度，促进存量资产的优化配置。在决算报告环节，及时反映全局的资产占有使用状况，年终形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。
（三）做好资产管理与预算管理的结合基础工作一是资产清查可以解决资产预算安排与现有资产存量脱钩的问题，为细化、量化预算提供保证。资产清查重点要掌握的资产存量信息，多是根据预算管理改革和细化预算编制的要求设置。二是资产清查可以为加强预算管理，科学合理配置资产创造有利条件。目前在细化预算编制过程中的一个难点，是缺少实物定额标准。通过资产清查，全面、准确地收集和掌握资产的实物量、价值量及运行状况等信息，对资产的利用率、费用开支情况进行反复研究、分析、测算和修正，根据公安机关履行职能的需要，研究制定科学合理的资产配置标准和实物费用标准，为细化预算编制提供可靠依据，将会提高财政资金分配的规范性和科学性，将进一步改善按人均定额分配预算资金的状况。三是资产清查可以为推动预算执行的绩效评价工作奠定基础。通过开展资产清查，并在此基础上研究建立公安机关固定资产安全性、完整性、配置合理性和使用有效性的评价方法，可以推动财政预算的绩效评价工作，为逐步实施绩效预算打下良好的基础。四是资产清查有利于合理利用现有资源，避免资源的闲置浪费。开展资产清查，对公安机关资产的存量和管理状况认真进行梳理，也使装备财务部门和各单位都能做到对资产存量、使用管理状况、新增需求心中有数，有利于调剂余缺，避免自目重复购置，造成资产闲置浪费。
（四）完善与拓展公安固定资产管理系统 随着资产管理与预算管理、价值管理、实物管理相结合，资产管理系统需进行功能拓展，与财务管理系统、政府采购管理系统、装备管理系統等相关联，达到资源共享的目的。
（五）增量调节控制资产存量 预算管理是规范和加强资产管理，通过增量来调节、控制存量的最有效手段，也是控制随意购置和超标购置资产最有效的手段。各单位根据资产存量、减量、资产配置标准、人员变动、未来工作需求等因素编制次年资产购置预算。资产购置预算经职能部门、资产主管部门和财务部门审核审核通过后，才能在次年进行购置。除特殊情况外，资产没有做预算的一律不得购置。这样可以最大限度地扼制资产购置随意和超标的现象。在具体操作上，可采用“先易，后难”、“先点，后面”的方法，即先选取个别或部分容易编制购置预算的资产进行试点，然后在总结经验的基础上推广到其他资产。最后要实现全部资产增量纳入预算管理。
参考文献：
［1］冯林生、吴红芳：《谈中央水利行政事业单位资产管理和预算管理》，《中国水利》2008年第8期。
［2］赵桂云：《浅谈预算管理与资产管理相结合的必然性》，《理论界》2007年第12期。
［3］周朝阳：《当前行政事业单位资产管理存在的问题及对策》，《郑州经济管理干部学院学报》2007年第4期。
［4］何华详、王建新：《我国行政事业单位国有资产管理体制改革的方向》，《中国总会计师》2007年第2期。
（编辑代 娟）