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进城务工人员是我国改革开放和城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，为推动经济社会发展、促进城市发展繁荣作出了重大贡献。中国家庭金融调查中心根据进城务工人员随迁子女样本数据推算，全国16岁以下的随迁子女人数大约为2100万人。由此产生的流动儿童教育公平问题已成为中国社会转型期的一个独特社会问题，引起了广泛关注。保障好流动儿童的公平受教育权，让流动儿童尽快融入城市，对保障和改善民生、创新社会管理、促进社会和谐具有重要意义。
不仅要“有学上”，还要“上好学”
国家和各地政府为保障流动儿童公平受教育权利做出了大量努力。新修订的《义务教育法》实施以来，各地积极落实“以流入地政府负责解决为主、以进入当地全日制公办学校为主”的“两为主”的政策，流动儿童“有学上”的问题已基本得到解决，但“上好学”的迫切愿望依然没有得到满足。由于历史和制度原因，流动儿童在接受教育方面仍面临诸多问题。
教育机会不均等。在入学方面，流动儿童在进入城市公办学校尚存在一定障碍，部分公办学校入学“门槛”过高，使得流动儿童只能就读于办学条件比较简陋的民办学校或无正规办学资质的民工子女学校。即便是进入全日制公办学校的流动儿童也不能按照“就近入学”的原则，进入住所附近的学校，导致流动儿童基本无缘分享流入地的优质教育资源。因此，流动儿童入学难问题还未得到切实解决。在升学方面，现行的“两为主”政策主要针对义务教育阶段，并没有涉及中考以及以后的升学制度。由于中、高考政策的限制，很多流动儿童无法在当地接受高中阶段教育或参加高考。
教育资源不平等。城市教育资源普遍比较稀缺，流动儿童就读的民办学校、民工子女学校在师资、设备、校舍等办学条件上与公办学校存在很大差距，加上流动儿童教育经费不足，少数学校收取借读费，加重了流动儿童的经济负担。还有一些未获批准的民办民工子女学校普遍存在办学条件差、教师学历层次较低、师资队伍不稳定等问题。
教育效果不如意。由于知识基础、文化背景、学习能力与习惯和心理特征等方面与城市户籍学生有着较大的差异，导致流动儿童对城市学校生活“适应性困难”，学业不良问题较为普遍。家庭关爱的缺失，文化融合困难，以及教育分层问题明显，使流动儿童的思想状况、行为习惯、心理状态存在很多问题，严重影响孩子的健康成长。同时，流动儿童的流动性给学校正常的教学秋序和学籍管理带来困难，也影响其义务教育权利的实现。
若干影响流动儿童教育问题的因素分析
流动儿童教育问题的背后有着复杂的历史和现实原因，涉及到政府、家庭、学校和社会等各个方面。但探寻需要从制度的层面进行，从而找到影响流动儿童教育公平问题的关键性因素。
一是法制不完备。现有关于流动儿童平等受教育权保护的法律规定比较笼统，难以起到应有的保护作用。虽然《义务教育法》明确规定了“适龄儿童必须接受九年制义务教育”，党和政府也十分重视流动儿童的受教育权问题，并多次强调要保障流动儿童平等受教育权，但在具体保障举措和对应的惩罚措施上缺乏相关规定。在教育政策及制度安排上，“重点校”、“地方负责、分级管理”等政策使流动儿童受教育权的实现有很多障碍。另外，很多地方没有把解决流动儿童的教育问题纳入城市建设发展计划，使流动儿童的教育保障得不到相应的重视。
二是城乡二元社会结构的影响。现行户籍制度造成的城乡二元结构将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源。流动儿童由于没有所在城市的户口而不能享有受教育的权利，一些城市公办学校也以种种理由拒收或少收流动儿童。有的地方政府还采取指定部分学校招收流动儿童，造成了“隔离”。
三是义务教育财政体制的过度分权。我国义务教育阶段的财政拨款是依据当地户籍适龄人口来计算的。一方面，不少地方财政困难，由于缺少教育经费的支持，难以接收更多的流动儿童入学；另一方面，现行的户籍管理制度下，当流动儿童在流入城市就学时，他们实际上占用了所流入城市的教育资源，给当地的教育带来一定压力，因而，流入地政府往往没有足够的动力为外来适龄教育人口提供相应的服务。
在制度的构建和引导中破解难题
十八大报告提出，要“积极推动农民工子女平等接受教育”。让流动儿童能就近享受更好更公平的教育是发展方向，也是提高城镇化质量的内在要求。破解这一难题，答案要到制度的构建和引导中去寻找。
完善立法保障机制。完善《义务教育法》，明确流动儿童义务教育条件的法律保障，规定义务教育的“无偿”范围，增加国家在流动儿童义务教育条件保障上的义务条款。适时制定有关平等受教育的专门法律，对流动儿童平等受教育权利给予全面、具体、详细的规定，是促进流动儿童平等地接受教育的基本法律保障。国外许多发达国家都制定了类似“反教育歧视”的法律，如瑞典、日本、美国等早在上个世纪70年代就实施了教育机会平等法，消除受教育者在经济地位、性别、种族等方面的歧视，并将教育平等权贯穿于就学、升学、教育机会、教育效果等多方面，对促进本国公民平等受教育发挥了重要作用。我们可以借鉴其立法经验，加快制定促进平等受教育法律的进程。
加快相关制度改革。流动儿童的教育公平，不仅是一项教育改革，还涉及就业、住房、社保、公共服务、人口管理等诸多方面的综合改革，是一项复杂的社会系统工程。地方政府应根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，完善就业、居住、社会保障、計划生育等相关政策，建立起流动儿童权利保障的常态化长效机制。同时，加快户籍制度改革，逐步消除城乡差别，打破维系多年的城乡“二元经济体制”，这是解决流动儿童教育公平问题的根本所在。
建立财政转移支付专项资金机制。进城务工人员为经济社会发展和城市繁荣作出了重要贡献，也为国家提供了税收，应同当地居民一样享受平等的“市民待遇”。流入地政府应切实根据国务院办公厅转发的教育部等六部委的《意见》精神，将流动儿童教育纳入城市发展规划，建立稳定的经费保障制度。中央和省级政府应充分发挥宏观调控作用，通过财政转移支付的方式设立流动儿童教育专项资金，分担流入地政府的财政压力，而不能将此负担转嫁到进城务工人员身上。
健全义务教育补偿机制。义务教育补偿是国家或社会为保障处境不利儿童接受完整的义务教育而采取的各种补偿措施或行动，比如投入倾斜和优惠措施，提供额外的学前教育和课外辅导。应正视流动儿童的弱势地位，大力改建、扩建公办学校，增强接收农民工流动儿童就学能力，加强对民办农民工子女学校的管理、规范和扶持。建立政府主导，民政、教育、公安、妇联、共青团等多部门参与的工作联动机制，关爱流动儿童的生活和学习。学校应以“一视同仁”的责任和爱心，对流动儿童进行特别辅导，根据语言习惯、学习方式等方面存在的差别，在教育活动中给予更多的关爱、照顾和补偿，让流动儿童尽快融入新的学习环境。
总之，教育公平是促进社会公平的“最伟大工具”，是社会和谐稳定的“平衡器”。让每个流动儿童能上得起学、上好学是党和国家的郑重承诺，更关系到千家万户的实际利益。政府和社会各界应共同努力，坚持并充分体现教育公平的原则，大力关爱和帮助流动儿童，让流动儿童能与城市孩子共享“中国梦”。
（作者单位分别为：河海大学法学院、江苏省委省级机关工委）
责任编辑：苏胜利
不仅要“有学上”，还要“上好学”
国家和各地政府为保障流动儿童公平受教育权利做出了大量努力。新修订的《义务教育法》实施以来，各地积极落实“以流入地政府负责解决为主、以进入当地全日制公办学校为主”的“两为主”的政策，流动儿童“有学上”的问题已基本得到解决，但“上好学”的迫切愿望依然没有得到满足。由于历史和制度原因，流动儿童在接受教育方面仍面临诸多问题。
教育机会不均等。在入学方面，流动儿童在进入城市公办学校尚存在一定障碍，部分公办学校入学“门槛”过高，使得流动儿童只能就读于办学条件比较简陋的民办学校或无正规办学资质的民工子女学校。即便是进入全日制公办学校的流动儿童也不能按照“就近入学”的原则，进入住所附近的学校，导致流动儿童基本无缘分享流入地的优质教育资源。因此，流动儿童入学难问题还未得到切实解决。在升学方面，现行的“两为主”政策主要针对义务教育阶段，并没有涉及中考以及以后的升学制度。由于中、高考政策的限制，很多流动儿童无法在当地接受高中阶段教育或参加高考。
教育资源不平等。城市教育资源普遍比较稀缺，流动儿童就读的民办学校、民工子女学校在师资、设备、校舍等办学条件上与公办学校存在很大差距，加上流动儿童教育经费不足，少数学校收取借读费，加重了流动儿童的经济负担。还有一些未获批准的民办民工子女学校普遍存在办学条件差、教师学历层次较低、师资队伍不稳定等问题。
教育效果不如意。由于知识基础、文化背景、学习能力与习惯和心理特征等方面与城市户籍学生有着较大的差异，导致流动儿童对城市学校生活“适应性困难”，学业不良问题较为普遍。家庭关爱的缺失，文化融合困难，以及教育分层问题明显，使流动儿童的思想状况、行为习惯、心理状态存在很多问题，严重影响孩子的健康成长。同时，流动儿童的流动性给学校正常的教学秋序和学籍管理带来困难，也影响其义务教育权利的实现。
若干影响流动儿童教育问题的因素分析
流动儿童教育问题的背后有着复杂的历史和现实原因，涉及到政府、家庭、学校和社会等各个方面。但探寻需要从制度的层面进行，从而找到影响流动儿童教育公平问题的关键性因素。
一是法制不完备。现有关于流动儿童平等受教育权保护的法律规定比较笼统，难以起到应有的保护作用。虽然《义务教育法》明确规定了“适龄儿童必须接受九年制义务教育”，党和政府也十分重视流动儿童的受教育权问题，并多次强调要保障流动儿童平等受教育权，但在具体保障举措和对应的惩罚措施上缺乏相关规定。在教育政策及制度安排上，“重点校”、“地方负责、分级管理”等政策使流动儿童受教育权的实现有很多障碍。另外，很多地方没有把解决流动儿童的教育问题纳入城市建设发展计划，使流动儿童的教育保障得不到相应的重视。
二是城乡二元社会结构的影响。现行户籍制度造成的城乡二元结构将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源。流动儿童由于没有所在城市的户口而不能享有受教育的权利，一些城市公办学校也以种种理由拒收或少收流动儿童。有的地方政府还采取指定部分学校招收流动儿童，造成了“隔离”。
三是义务教育财政体制的过度分权。我国义务教育阶段的财政拨款是依据当地户籍适龄人口来计算的。一方面，不少地方财政困难，由于缺少教育经费的支持，难以接收更多的流动儿童入学；另一方面，现行的户籍管理制度下，当流动儿童在流入城市就学时，他们实际上占用了所流入城市的教育资源，给当地的教育带来一定压力，因而，流入地政府往往没有足够的动力为外来适龄教育人口提供相应的服务。
在制度的构建和引导中破解难题
十八大报告提出，要“积极推动农民工子女平等接受教育”。让流动儿童能就近享受更好更公平的教育是发展方向，也是提高城镇化质量的内在要求。破解这一难题，答案要到制度的构建和引导中去寻找。
完善立法保障机制。完善《义务教育法》，明确流动儿童义务教育条件的法律保障，规定义务教育的“无偿”范围，增加国家在流动儿童义务教育条件保障上的义务条款。适时制定有关平等受教育的专门法律，对流动儿童平等受教育权利给予全面、具体、详细的规定，是促进流动儿童平等地接受教育的基本法律保障。国外许多发达国家都制定了类似“反教育歧视”的法律，如瑞典、日本、美国等早在上个世纪70年代就实施了教育机会平等法，消除受教育者在经济地位、性别、种族等方面的歧视，并将教育平等权贯穿于就学、升学、教育机会、教育效果等多方面，对促进本国公民平等受教育发挥了重要作用。我们可以借鉴其立法经验，加快制定促进平等受教育法律的进程。
加快相关制度改革。流动儿童的教育公平，不仅是一项教育改革，还涉及就业、住房、社保、公共服务、人口管理等诸多方面的综合改革，是一项复杂的社会系统工程。地方政府应根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，完善就业、居住、社会保障、計划生育等相关政策，建立起流动儿童权利保障的常态化长效机制。同时，加快户籍制度改革，逐步消除城乡差别，打破维系多年的城乡“二元经济体制”，这是解决流动儿童教育公平问题的根本所在。
建立财政转移支付专项资金机制。进城务工人员为经济社会发展和城市繁荣作出了重要贡献，也为国家提供了税收，应同当地居民一样享受平等的“市民待遇”。流入地政府应切实根据国务院办公厅转发的教育部等六部委的《意见》精神，将流动儿童教育纳入城市发展规划，建立稳定的经费保障制度。中央和省级政府应充分发挥宏观调控作用，通过财政转移支付的方式设立流动儿童教育专项资金，分担流入地政府的财政压力，而不能将此负担转嫁到进城务工人员身上。
健全义务教育补偿机制。义务教育补偿是国家或社会为保障处境不利儿童接受完整的义务教育而采取的各种补偿措施或行动，比如投入倾斜和优惠措施，提供额外的学前教育和课外辅导。应正视流动儿童的弱势地位，大力改建、扩建公办学校，增强接收农民工流动儿童就学能力，加强对民办农民工子女学校的管理、规范和扶持。建立政府主导，民政、教育、公安、妇联、共青团等多部门参与的工作联动机制，关爱流动儿童的生活和学习。学校应以“一视同仁”的责任和爱心，对流动儿童进行特别辅导，根据语言习惯、学习方式等方面存在的差别，在教育活动中给予更多的关爱、照顾和补偿，让流动儿童尽快融入新的学习环境。
总之，教育公平是促进社会公平的“最伟大工具”，是社会和谐稳定的“平衡器”。让每个流动儿童能上得起学、上好学是党和国家的郑重承诺，更关系到千家万户的实际利益。政府和社会各界应共同努力，坚持并充分体现教育公平的原则，大力关爱和帮助流动儿童，让流动儿童能与城市孩子共享“中国梦”。
（作者单位分别为：河海大学法学院、江苏省委省级机关工委）
责任编辑：苏胜利