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[摘要]随着我国城镇化进程的推进，城市土地资源越来越珍惜宝贵，在配套成熟区域土地资源有限的前提下，未来城区土地资源的开发利用成为必然，本文将着重阐述对城市土地资源地下空间的开发利用。
[关键字]地下空间 土地高效利用
[中图分类号] F301.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-16-3
据联合国权威人士预测，到21世纪末，全球将有三分之一的人转入地下生产或生活，构筑未来功能完备地下城市已是大势所趋。我国每年约有2000万左右的新增人口涌入城市，中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在“中国发展高层论坛2006年会”上说：“如果每年城市化比率提高1%，未来20年中国将有3亿人口从农村进入城市”。随着我国城镇化进程的推进，每年会有越来越多的人口涌入城市，城市土地资源越来越珍惜宝贵，在配套成熟区域土地资源有限的前提下，未来城区土地资源的开发利用必然要向空间要效益，本文将着重阐述对城市土地资源地下空间的开发利用。
1 借鉴国外城市土地资源地下空间开发利用的成熟经验
在地下空间的土地资源开发利用上，发达国家有成熟的经验值得借鉴，既有成功的经验，也有受历史条件制约对未来城市地下空间土地资源开发利用预估不足的失误。国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的参考价值。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。在地下高速道路、停车场、共同沟、排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。如美国明尼阿波利斯市南部商业中心的地下公共图书馆、哈佛大学、加州大学伯克利分校，密执安大学、伊利诺伊大学等处的地下、半地下图书馆，较好地解决了与原馆的联系和保存了校园的原有面貌。旧金山市中心叶巴布固那地区的莫斯康尼地下会议展览中心的地面上，保留了城市仅存的开敞空间，建设了一座公园。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中，石方量130万立方米，混凝土54万立方米。除一条长22公里，直径7.5米的输水隧道外，还有几组控制和分配用的大型地下洞室，每一级都是一项空间布置上复杂的大型岩石工程。北美几个城市的地下步行道系统说明，在大城市的中心区建设地下步行道系统，可以改善交通、节省用地、改善环境、保证了恶劣气候下城市的繁荣，同时也为城市防灾提供了条件，它们的经验是要有完善的规划、设计要先进、管理要严格，其中重要的问题是安全和防灾，系统越大，问题越突出，必须予以足够重视。通道应有足够数量的出入口和足够的宽度，避免转折过多，应设明显的导向标志。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。临近赫尔辛基市购物中心的地下游泳馆，其面积为10210平方米，完成年限1993年。1987年完成了精神病医院地下的游泳馆和健身中心。1993年完成的吉华斯柯拉运动中心，面积8000平米服务14000居民，内设体育馆，草皮和沙质球赛馆、体育舞蹈厅、摔角柔道厅、艺术体操厅和射击馆。为了保持库尼南小镇的低密度建筑和绿化的风貌，1988年建成为8000居民服务的7000平方米的球赛馆也建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。里特列梯艺术中心每年吸引20万参观者，内设3000平方米的展览馆，2000平方米的画廊，以及有1000个座位的高质量音响效果的音乐厅。北欧地下空间的利用与民防工程的结合是其一大特点。巴黎的地下建设了83座地下车库，可容纳43000多辆车，弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，可停放3000辆车。大量建设停车场是城市正常运转的重要条件，停车场建于地下可节约大量土地。巴黎的地下空间利用为保护历史文化景观做出了突出的贡献。巴黎市中心的卢浮宫是世界著名的宫殿，在无扩建用地，原有的古典建筑必须保持，无法实现扩建要求的情况下，设计者利用宫殿建筑包围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，为了解决采光和出入口布置，在广场正中和两侧设置了三个大小不等的锥形玻璃天窗，成功地对古典建筑进行了现代化改造。巴黎的列？阿莱地区是旧城再开发充分利用地下空间的典范，把一个交通拥挤的食品交易和批发中心改造成一个多功能以绿地为主的公共活动广场，同时将商业、文娱、交通、体育等多种功能安排在广场的地下空间中，形成一个大型地下综合体。该综合体共四层，总面积超过20万平方米。此外俄罗斯的地下共同沟也相当发达，莫斯科地下有130公里的共同沟，除煤气管外，各种管、线均有，只是截面较小（3M×2M），内部通风条件也较差。 2 我国城市土地资源地下空间开发利用现状
我国高度重视对城市土地资源地下空间的开发利用，2008年1月3日，国务院下发《关于促进集约节约用地的通知》，明确指出“鼓励开发利用地上地下空间。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。”国土资发〔2012〕47号文件按照国务院要求进一步细化了对城市土地资源地下空间的开发利用要求：“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。”
我国城市地下空间开发利用始于防备空袭而建造的人民防空工程。从1950年开始，我国人防工程建设从无到有，从小到大，有了很大的发展，取得了很大的成绩。 进入二十一世纪以后，中国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。正在得到各级政府自上而下的普遍重视。中国城市地下空间开发利用在功能上以地下交通为主流：城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设已经起步并将加速发展；城市地下物流系统正在研究；特大城市和大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展；很多城市中心区结合改造和新区建设已经编制和正在编制详细规划；城市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发利用的亮点，并达到了国际先进水平。但是地下空间的综合利用效益尚得改进，市政综合管廊（共同沟）建设刚刚起步，深层地下空间开发利用还基本处于空白，在法律、政策、运作管理以及自主产权的核心技术的地下施工装备等方面和发达国家仍有一定的差距。以北京为例，目前北京地下空间建成面积已达到3000万平方米；全市地下空间今后平均每年将增加建筑面积约300万平方米，占总建筑面积的10%当前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，2010年前，中国将开通运营的城市地下轨道交通线路将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。城市地下空间规划得到普遍重视。到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、青岛等20多个城市编制了城市地下空间专项规划，有效地规范了城市地下空间开发利用。许多城市结合城市中心区改造和新区建设编制了地下空间详细规划，如北京的中央商务区、中关村西区、奥运中心区、金融街、王府井商业区等，对该地区科学、合理、有序地开发利用地下空间起到了有效控制和科学引导的作用。大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高。许多城市结合地铁建设、城市改造和新区建设，建设了规模巨大、功能综合、体系完整的地下综合体，如：北京中关村、奥运中心区，上海世博园区、火车南站、五角场，广州珠江新城，杭州钱江新城波浪文化城等，这些项目规模都在10万平方米以上，开发层数3-4层，集交通、市政、商业于一体，内部环境优越，地上地下协调一致。城市地下快速路已经起步。已经建成的如南京玄武湖地下快速路、城东干道地下路、杭州西湖湖滨地下路、北京奥运中心、中关村和金融街地下路，上海中环线若干地下路段，深圳西部通道地下路段等，正在建设的苏州独墅湖湖下快速路、将要建设的苏州金鸡湖、南昌青山湖湖下快速路等。
我国地方政府在城市土地资源地下空间开发利用上作了很多有益的探索。如深圳、郑州、东莞、杭州、厦门、苏州、温州、海口、广州、绍兴、上海等城市相继推出了城市土地资源地下空间利用的相关文件规定。同时，也进行了实践探索如：2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，深圳福田区车公庙的两宗地下空间项目用地被深圳市仁贵投资发展有限公司以1680万元成功竞得，这是中国有史以来以经营性土地方式首次出让的地下空间使用权。2006年08月南京市发布国有土地使用权出让公告，对湖南路地下商业街及金陵中学东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌出让。南京市这次地下空间土地使用权的挂牌出让是一次大胆尝试，它参照地上土地出让的原则进行挂牌出让，从而改变目前地下空间开发混乱的现状，打破了一块地面只能出让一个使用权的局面。
3 有序开发城市地下空间，促进土地高效集约利用的建议与对策
随着城镇化进程的有序推进，我国城市建设和经济发展会迎来新的历史性的机遇，对我国城市地下空间的开发利用要站在构筑功能完备地下城市的高度去长远规划，由于我国区域城市之间发展的不平衡，有的城市如北、广、深、沪等已经在开发城市地下空间积累了很多经验，有的城市正在规划建设，有的城市由于地域特点、经济发展和人口居住情况等原因，还没有考虑到城市土地地下空间的开发和利用，因此要对城市土地地下空间的开发和利用的规划和制度的制定要进行区别对待，差异化管理。从城市发展的规律来看，往往城市的经济越发达，城市地下空间的利用效率越高，所以从发展的眼光来看，城市土地地下空间的规划要参照发达城市模式结合自身实际，为未来的发展预留足够的空间，科学制定，统筹兼顾。城市地下空间的开发利用的交通功能即地铁与地下快速通道，以及沿地铁线布置的商业网点和解决城市管网设施布置的功能等都只是传统功能，随着承接大量农村人口转移进城和人们日益增长的物质文化需要，功能将会越来越完备，将来会成为一个具有完备功能地下城市。根据以上情况分析，提出以下建议与对策：
（1）以土地利用总体规划为龙头，由于地下空间的利用的不可逆转性决定了制定和实施城市地下空间开发利用规划的严肃性。地下空间一旦被开发利用，地层结构将不可能恢复到原来的状态，已建的地下建筑物的存在将影响到邻近地区的使用。因此，城市地下空间开发利用必须是合理、科学、慎重的决策，以节约和集约利用土地资源目标，利用土地利用总体规划修编的契机逐渐增加土地空间规划，尤其是城市土地的地下空间规划。
在城市地下空间规划方面，虽然国家尚未制定统一的地下空间规划编制规范，但中国许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益的探索。北京、上海、深圳、南京、杭州等近20个大城市编制了城市地下空间（概念性）规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，明确了城市地下空间开发利用的指导思想、重点开发地区等，为下一阶段城市科学合理开发利用地下空间奠定了基础。 （2）以城市土地资源地下空间的使用制度为抓手，众所周知，地下空间的开发成本至少是地面开发成本的一倍以上，前期开发都是以公益性用地为主，投入多，产出少，因此为解决地下空间开发的难点，建议土地资源配置方式上在用地性质上以国有建设用地进行设定，采用出让和划拨两种方式供地。采用出让方式供地的，其土地使用年期应根据用途参照现有国家规定的土地出让年期。同时在城市土地资源地下空间的出让方式上应根据城市地下空间资源开发的成熟程度区别对待，对于开发成熟的城市地下空间的土地资源的出让方式上应采取公开方式出让，对于正在规划开发和开发成熟度比较低的城市地下空间的土地资源的配置上可以采取协议出让与公开出让两种出让方式。
（3）以完善城市土地资源地下空间登记制度为基础，为解决城市土地资源地下空间的融资和发展难题，应加快建立城市土地资源地下空间登记制度，开发者如果拿不到合法的土地使用权证，无法办理相应的后期施工手续，而购买者无法抵押、转让、租赁，降低了购买者的热情。我国部分城市已进行了有益的实践如苏州市于2011年月7日出台了《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》；深圳市于2007年1月发布的《深圳市地下空间登记规则（征求意见稿）》第8条规定：“地下空间宗地地界点采用三维坐标的，其平面坐标采用深圳市独立坐标系。高程采用1956年黄海高程。”第9条规定：“地下空间初始登记所采用的宗地图，以红色虚线表示用地红线，坐标值用三维坐标标注。”该规定明确了地下空间将采用三维坐标登记方法。在土地登记时，以土地的三维坐标和容积为内容载入不动产登记簿，除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积（三维空间），于登记簿上记明空间的上下范围。完善城市地下空间利用权利登记制度，制定专门的城市地下空间利用权利登记规范。
（4）加快推进城市土地资源地下空间的立法工作，地下空间如同地表土地和地下矿产一样，是一种宝贵的自然资源，需要法律保障合理、有序地开发利用，避免无秩序、无计划地乱挖、乱建引起的破坏和浪费。因此必需首先立法，通过立法促进开发、保护资源和保障使用。我们在吸收国外政策与立法经验的同时，应结合我国的具体国情，建立起一套有利于保护和促进中国城市地下空间开发利用的立法体系。《物权法》首次以基本法的高度对空间建设用地使用权作出了规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。完善地下空间建设用地使用权设立、流转制度，在《城市地下空间开发利用管理规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律中增加地下空间建设用地使用权的内容，在《物权法》中增加关于建设用地使用权部分转让的内容。完善城市地下空间工程所有权制度，在《人民防空法》中明确地下人防工程的所有权归属。完善地役权制度，在《物权法》中增加公共地役权和人役权的内容。完善债权性质的地下空间利用制度。地下空间权的确立应当属于一般民事法律规范范畴。地下空间开发利用的立法具有探索性质，可以通过地方先行立法来为中央立法创造条件，提供立法参考。
（5）加快研究解决城市土地资源地下空间开发利用的融资问题，由于城市土地资源地下空间的开发利用成本高，见效慢，所以真正制约城市土地资源地下空间开发的是资金瓶颈。
①出台优惠政策，鼓励企业和民间资本开发地下空间，吸引和规范外资和民间资本有序参与城市地上地下空间开发利用；
②利用现有国有土地运营公司或组建城市地下空间投资公司，以城市土地资源地下空间使用权和地下空间开发运营项目为依托进行融资，争取相关的政府财政、土地、政策的支持，在此基础上运作城市土地资源地下空间开发项目；
③设立城市土地资源地下空间的专项开发基金或对开发项目委托专业机构发行信托产品；
④引入专业融资机构对城市地下空间开发利用进行专项融资，因为随着国家金融政策的放开，专业的融资公司会越来越多，现有国资公司、台资公司和外资公司三种组合，这样可以引导国内外资金投入到城市土地资源地下空间的开发；
⑤采用市场化的项目融资方式，如BOT、TOT、PFI、PPP等。
（6）为构筑未来功能完备地下城市，进行功能分区预留未来地下发展空间。我国在城市地下空间开发利用上起步较晚，在借鉴经验和结合实际的基础上，我国有足够的城市地下空间去发展和完善功能布局。地下空间作为一种资源进行开发具有不可逆性，所以为构筑未来地下城市，应提前做好功能分区，预留未来发展空间。许多国家在“向地下要地皮，向地下要环境，向地下要能源”的口号驱动下，不惜重金，在地下造城。日本已在30余座城市构筑了200余条地下街及附属设施。美国密苏里州建有世界最大的、总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、贸易区、生活区、文化区等。如果前期规划布局不详细，各行各业按照各自眼前需要自行建成的地下建筑，开发的综合效益不能凸现，可持续发展缺少空间；
（7）加快推进地下空间信息化建设工作，与地面空间地理信息共同组成智慧城市，地下空间涉及数据种类繁多，而且数据资源十分分散，随着城市地下空间的大规模开发和利用，城市地下空间的信息化建设会在城市综合发展和抗震救灾等方面发挥越来越重要的作用。
（8）依据规划，序时同步推进城市土地资源地下空间开发工作。应建设以可持续发展的生态城市为目标导向的地下空间开发利用，城市土地资源的地下空间作为一种资源具有不可逆性应坚决避免盲目及无序地不合理开发，城市土地资源的地下空间开发是一项复杂的系统工程，既要与地面建筑物相配套，又要考虑到地下空间开发的实际需要。 现有城市地下空间的开发管理根据职能不同有多家单位开发管理并各自管理一部分，如果不能统一按照规划开发管理会加大未来开发成本或因地下空间开发的不可逆性影响未来构筑功能完备地下城市。建议设立城市地下空间开发、建设和管理的综合协调结构，按照规划有序推进城市地下空间的开发建设。
[关键字]地下空间 土地高效利用
[中图分类号] F301.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-16-3
据联合国权威人士预测，到21世纪末，全球将有三分之一的人转入地下生产或生活，构筑未来功能完备地下城市已是大势所趋。我国每年约有2000万左右的新增人口涌入城市，中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在“中国发展高层论坛2006年会”上说：“如果每年城市化比率提高1%，未来20年中国将有3亿人口从农村进入城市”。随着我国城镇化进程的推进，每年会有越来越多的人口涌入城市，城市土地资源越来越珍惜宝贵，在配套成熟区域土地资源有限的前提下，未来城区土地资源的开发利用必然要向空间要效益，本文将着重阐述对城市土地资源地下空间的开发利用。
1 借鉴国外城市土地资源地下空间开发利用的成熟经验
在地下空间的土地资源开发利用上，发达国家有成熟的经验值得借鉴，既有成功的经验，也有受历史条件制约对未来城市地下空间土地资源开发利用预估不足的失误。国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的参考价值。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。在地下高速道路、停车场、共同沟、排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。如美国明尼阿波利斯市南部商业中心的地下公共图书馆、哈佛大学、加州大学伯克利分校，密执安大学、伊利诺伊大学等处的地下、半地下图书馆，较好地解决了与原馆的联系和保存了校园的原有面貌。旧金山市中心叶巴布固那地区的莫斯康尼地下会议展览中心的地面上，保留了城市仅存的开敞空间，建设了一座公园。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中，石方量130万立方米，混凝土54万立方米。除一条长22公里，直径7.5米的输水隧道外，还有几组控制和分配用的大型地下洞室，每一级都是一项空间布置上复杂的大型岩石工程。北美几个城市的地下步行道系统说明，在大城市的中心区建设地下步行道系统，可以改善交通、节省用地、改善环境、保证了恶劣气候下城市的繁荣，同时也为城市防灾提供了条件，它们的经验是要有完善的规划、设计要先进、管理要严格，其中重要的问题是安全和防灾，系统越大，问题越突出，必须予以足够重视。通道应有足够数量的出入口和足够的宽度，避免转折过多，应设明显的导向标志。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。临近赫尔辛基市购物中心的地下游泳馆，其面积为10210平方米，完成年限1993年。1987年完成了精神病医院地下的游泳馆和健身中心。1993年完成的吉华斯柯拉运动中心，面积8000平米服务14000居民，内设体育馆，草皮和沙质球赛馆、体育舞蹈厅、摔角柔道厅、艺术体操厅和射击馆。为了保持库尼南小镇的低密度建筑和绿化的风貌，1988年建成为8000居民服务的7000平方米的球赛馆也建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。里特列梯艺术中心每年吸引20万参观者，内设3000平方米的展览馆，2000平方米的画廊，以及有1000个座位的高质量音响效果的音乐厅。北欧地下空间的利用与民防工程的结合是其一大特点。巴黎的地下建设了83座地下车库，可容纳43000多辆车，弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，可停放3000辆车。大量建设停车场是城市正常运转的重要条件，停车场建于地下可节约大量土地。巴黎的地下空间利用为保护历史文化景观做出了突出的贡献。巴黎市中心的卢浮宫是世界著名的宫殿，在无扩建用地，原有的古典建筑必须保持，无法实现扩建要求的情况下，设计者利用宫殿建筑包围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，为了解决采光和出入口布置，在广场正中和两侧设置了三个大小不等的锥形玻璃天窗，成功地对古典建筑进行了现代化改造。巴黎的列？阿莱地区是旧城再开发充分利用地下空间的典范，把一个交通拥挤的食品交易和批发中心改造成一个多功能以绿地为主的公共活动广场，同时将商业、文娱、交通、体育等多种功能安排在广场的地下空间中，形成一个大型地下综合体。该综合体共四层，总面积超过20万平方米。此外俄罗斯的地下共同沟也相当发达，莫斯科地下有130公里的共同沟，除煤气管外，各种管、线均有，只是截面较小（3M×2M），内部通风条件也较差。 2 我国城市土地资源地下空间开发利用现状
我国高度重视对城市土地资源地下空间的开发利用，2008年1月3日，国务院下发《关于促进集约节约用地的通知》，明确指出“鼓励开发利用地上地下空间。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。”国土资发〔2012〕47号文件按照国务院要求进一步细化了对城市土地资源地下空间的开发利用要求：“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。”
我国城市地下空间开发利用始于防备空袭而建造的人民防空工程。从1950年开始，我国人防工程建设从无到有，从小到大，有了很大的发展，取得了很大的成绩。 进入二十一世纪以后，中国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。正在得到各级政府自上而下的普遍重视。中国城市地下空间开发利用在功能上以地下交通为主流：城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设已经起步并将加速发展；城市地下物流系统正在研究；特大城市和大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展；很多城市中心区结合改造和新区建设已经编制和正在编制详细规划；城市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发利用的亮点，并达到了国际先进水平。但是地下空间的综合利用效益尚得改进，市政综合管廊（共同沟）建设刚刚起步，深层地下空间开发利用还基本处于空白，在法律、政策、运作管理以及自主产权的核心技术的地下施工装备等方面和发达国家仍有一定的差距。以北京为例，目前北京地下空间建成面积已达到3000万平方米；全市地下空间今后平均每年将增加建筑面积约300万平方米，占总建筑面积的10%当前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，2010年前，中国将开通运营的城市地下轨道交通线路将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。城市地下空间规划得到普遍重视。到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、青岛等20多个城市编制了城市地下空间专项规划，有效地规范了城市地下空间开发利用。许多城市结合城市中心区改造和新区建设编制了地下空间详细规划，如北京的中央商务区、中关村西区、奥运中心区、金融街、王府井商业区等，对该地区科学、合理、有序地开发利用地下空间起到了有效控制和科学引导的作用。大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高。许多城市结合地铁建设、城市改造和新区建设，建设了规模巨大、功能综合、体系完整的地下综合体，如：北京中关村、奥运中心区，上海世博园区、火车南站、五角场，广州珠江新城，杭州钱江新城波浪文化城等，这些项目规模都在10万平方米以上，开发层数3-4层，集交通、市政、商业于一体，内部环境优越，地上地下协调一致。城市地下快速路已经起步。已经建成的如南京玄武湖地下快速路、城东干道地下路、杭州西湖湖滨地下路、北京奥运中心、中关村和金融街地下路，上海中环线若干地下路段，深圳西部通道地下路段等，正在建设的苏州独墅湖湖下快速路、将要建设的苏州金鸡湖、南昌青山湖湖下快速路等。
我国地方政府在城市土地资源地下空间开发利用上作了很多有益的探索。如深圳、郑州、东莞、杭州、厦门、苏州、温州、海口、广州、绍兴、上海等城市相继推出了城市土地资源地下空间利用的相关文件规定。同时，也进行了实践探索如：2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，深圳福田区车公庙的两宗地下空间项目用地被深圳市仁贵投资发展有限公司以1680万元成功竞得，这是中国有史以来以经营性土地方式首次出让的地下空间使用权。2006年08月南京市发布国有土地使用权出让公告，对湖南路地下商业街及金陵中学东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌出让。南京市这次地下空间土地使用权的挂牌出让是一次大胆尝试，它参照地上土地出让的原则进行挂牌出让，从而改变目前地下空间开发混乱的现状，打破了一块地面只能出让一个使用权的局面。
3 有序开发城市地下空间，促进土地高效集约利用的建议与对策
随着城镇化进程的有序推进，我国城市建设和经济发展会迎来新的历史性的机遇，对我国城市地下空间的开发利用要站在构筑功能完备地下城市的高度去长远规划，由于我国区域城市之间发展的不平衡，有的城市如北、广、深、沪等已经在开发城市地下空间积累了很多经验，有的城市正在规划建设，有的城市由于地域特点、经济发展和人口居住情况等原因，还没有考虑到城市土地地下空间的开发和利用，因此要对城市土地地下空间的开发和利用的规划和制度的制定要进行区别对待，差异化管理。从城市发展的规律来看，往往城市的经济越发达，城市地下空间的利用效率越高，所以从发展的眼光来看，城市土地地下空间的规划要参照发达城市模式结合自身实际，为未来的发展预留足够的空间，科学制定，统筹兼顾。城市地下空间的开发利用的交通功能即地铁与地下快速通道，以及沿地铁线布置的商业网点和解决城市管网设施布置的功能等都只是传统功能，随着承接大量农村人口转移进城和人们日益增长的物质文化需要，功能将会越来越完备，将来会成为一个具有完备功能地下城市。根据以上情况分析，提出以下建议与对策：
（1）以土地利用总体规划为龙头，由于地下空间的利用的不可逆转性决定了制定和实施城市地下空间开发利用规划的严肃性。地下空间一旦被开发利用，地层结构将不可能恢复到原来的状态，已建的地下建筑物的存在将影响到邻近地区的使用。因此，城市地下空间开发利用必须是合理、科学、慎重的决策，以节约和集约利用土地资源目标，利用土地利用总体规划修编的契机逐渐增加土地空间规划，尤其是城市土地的地下空间规划。
在城市地下空间规划方面，虽然国家尚未制定统一的地下空间规划编制规范，但中国许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益的探索。北京、上海、深圳、南京、杭州等近20个大城市编制了城市地下空间（概念性）规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，明确了城市地下空间开发利用的指导思想、重点开发地区等，为下一阶段城市科学合理开发利用地下空间奠定了基础。 （2）以城市土地资源地下空间的使用制度为抓手，众所周知，地下空间的开发成本至少是地面开发成本的一倍以上，前期开发都是以公益性用地为主，投入多，产出少，因此为解决地下空间开发的难点，建议土地资源配置方式上在用地性质上以国有建设用地进行设定，采用出让和划拨两种方式供地。采用出让方式供地的，其土地使用年期应根据用途参照现有国家规定的土地出让年期。同时在城市土地资源地下空间的出让方式上应根据城市地下空间资源开发的成熟程度区别对待，对于开发成熟的城市地下空间的土地资源的出让方式上应采取公开方式出让，对于正在规划开发和开发成熟度比较低的城市地下空间的土地资源的配置上可以采取协议出让与公开出让两种出让方式。
（3）以完善城市土地资源地下空间登记制度为基础，为解决城市土地资源地下空间的融资和发展难题，应加快建立城市土地资源地下空间登记制度，开发者如果拿不到合法的土地使用权证，无法办理相应的后期施工手续，而购买者无法抵押、转让、租赁，降低了购买者的热情。我国部分城市已进行了有益的实践如苏州市于2011年月7日出台了《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》；深圳市于2007年1月发布的《深圳市地下空间登记规则（征求意见稿）》第8条规定：“地下空间宗地地界点采用三维坐标的，其平面坐标采用深圳市独立坐标系。高程采用1956年黄海高程。”第9条规定：“地下空间初始登记所采用的宗地图，以红色虚线表示用地红线，坐标值用三维坐标标注。”该规定明确了地下空间将采用三维坐标登记方法。在土地登记时，以土地的三维坐标和容积为内容载入不动产登记簿，除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积（三维空间），于登记簿上记明空间的上下范围。完善城市地下空间利用权利登记制度，制定专门的城市地下空间利用权利登记规范。
（4）加快推进城市土地资源地下空间的立法工作，地下空间如同地表土地和地下矿产一样，是一种宝贵的自然资源，需要法律保障合理、有序地开发利用，避免无秩序、无计划地乱挖、乱建引起的破坏和浪费。因此必需首先立法，通过立法促进开发、保护资源和保障使用。我们在吸收国外政策与立法经验的同时，应结合我国的具体国情，建立起一套有利于保护和促进中国城市地下空间开发利用的立法体系。《物权法》首次以基本法的高度对空间建设用地使用权作出了规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。完善地下空间建设用地使用权设立、流转制度，在《城市地下空间开发利用管理规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律中增加地下空间建设用地使用权的内容，在《物权法》中增加关于建设用地使用权部分转让的内容。完善城市地下空间工程所有权制度，在《人民防空法》中明确地下人防工程的所有权归属。完善地役权制度，在《物权法》中增加公共地役权和人役权的内容。完善债权性质的地下空间利用制度。地下空间权的确立应当属于一般民事法律规范范畴。地下空间开发利用的立法具有探索性质，可以通过地方先行立法来为中央立法创造条件，提供立法参考。
（5）加快研究解决城市土地资源地下空间开发利用的融资问题，由于城市土地资源地下空间的开发利用成本高，见效慢，所以真正制约城市土地资源地下空间开发的是资金瓶颈。
①出台优惠政策，鼓励企业和民间资本开发地下空间，吸引和规范外资和民间资本有序参与城市地上地下空间开发利用；
②利用现有国有土地运营公司或组建城市地下空间投资公司，以城市土地资源地下空间使用权和地下空间开发运营项目为依托进行融资，争取相关的政府财政、土地、政策的支持，在此基础上运作城市土地资源地下空间开发项目；
③设立城市土地资源地下空间的专项开发基金或对开发项目委托专业机构发行信托产品；
④引入专业融资机构对城市地下空间开发利用进行专项融资，因为随着国家金融政策的放开，专业的融资公司会越来越多，现有国资公司、台资公司和外资公司三种组合，这样可以引导国内外资金投入到城市土地资源地下空间的开发；
⑤采用市场化的项目融资方式，如BOT、TOT、PFI、PPP等。
（6）为构筑未来功能完备地下城市，进行功能分区预留未来地下发展空间。我国在城市地下空间开发利用上起步较晚，在借鉴经验和结合实际的基础上，我国有足够的城市地下空间去发展和完善功能布局。地下空间作为一种资源进行开发具有不可逆性，所以为构筑未来地下城市，应提前做好功能分区，预留未来发展空间。许多国家在“向地下要地皮，向地下要环境，向地下要能源”的口号驱动下，不惜重金，在地下造城。日本已在30余座城市构筑了200余条地下街及附属设施。美国密苏里州建有世界最大的、总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、贸易区、生活区、文化区等。如果前期规划布局不详细，各行各业按照各自眼前需要自行建成的地下建筑，开发的综合效益不能凸现，可持续发展缺少空间；
（7）加快推进地下空间信息化建设工作，与地面空间地理信息共同组成智慧城市，地下空间涉及数据种类繁多，而且数据资源十分分散，随着城市地下空间的大规模开发和利用，城市地下空间的信息化建设会在城市综合发展和抗震救灾等方面发挥越来越重要的作用。
（8）依据规划，序时同步推进城市土地资源地下空间开发工作。应建设以可持续发展的生态城市为目标导向的地下空间开发利用，城市土地资源的地下空间作为一种资源具有不可逆性应坚决避免盲目及无序地不合理开发，城市土地资源的地下空间开发是一项复杂的系统工程，既要与地面建筑物相配套，又要考虑到地下空间开发的实际需要。 现有城市地下空间的开发管理根据职能不同有多家单位开发管理并各自管理一部分，如果不能统一按照规划开发管理会加大未来开发成本或因地下空间开发的不可逆性影响未来构筑功能完备地下城市。建议设立城市地下空间开发、建设和管理的综合协调结构，按照规划有序推进城市地下空间的开发建设。