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大力推动干旱半干旱地区
农业水资源高效利用的建议
文■民建中央水利部科技委专题调研组
我国农业用水量约占经济社会用水总量的62%，干旱半干旱地区比重更高。农田灌溉有效利用系数每提高0.1，就能节省300多亿立方米水，节水潜力巨大。大力推动干旱半干旱地区农业水资源高效利用，对于缓解当前水资源供需矛盾，发展生态友好型农业，保障国家粮食安全具有深远意义。
一、农业高效节水工作成效显著
（一）节约农业资源，促进环境保护
主要包括节水、节地、节能、节力、节肥。河北省张家口坝上地区全面推行高效节水灌溉，年节水能力达到2500万立方米，2013年70%以上的地区地下水位得到回升，上升幅度平均达到1.16米，回升幅度最大达4.92米。辽宁朝阳市玉米膜下滴灌亩增产400—800斤，土地利用率提高6%，机械化种植节省灌溉电费约50元/亩，减少了田间管理用工2—3个工日/亩。滴灌施肥的氮肥利用率由地面灌溉时的30%提高到70%—80%，磷肥由20%提高到30%—40%。滴灌既节约了化肥和农药，又有效控制了农业面源污染。
（二）增加作物产量，提高粮食质量
作物用微灌技术后增产和增效均在20%—40%，如棉花亩增皮棉20—50公斤、小麦亩增产60—100公斤，工业番茄亩增产2吨，辣椒亩增产600公斤。内蒙古节水灌溉项目区玉米亩均增产150公斤，与普通灌溉比较，膜下滴灌玉米籽粒成熟度高，水分含量降低，粮食品质提高。
（三）促进农民增收，赢得群众信任
农户既可以得到承包费或土地租赁收入，又可以在承包企业种植地块中兼职务工得到家门口打工的收入，两份收入是农民增收的亮点。部分富余农民从土地上转移出来从事二、三产业，“小运输、小养殖”、“小温棚”、“小餐饮”等为代表的“十小经济”发展迅猛，大大增加了非农收入。新疆昌吉州玛纳斯县30万亩示范区内8700人实现了劳动力转移，亩均年增收500元，示范区农民人均纯收入超过1.3万元。
（四）规范土地流转，推动农业现代化
一般的土地流转通常是先成立农村合作社，然后再通过采用先进技术促进生产。而现代高效节水技术通过一条小小的滴灌带让农民自发联合在一起，引领传统小家小片种植步入现代农业发展模式，通过土地承包租赁、土地等量置换、土地资源交替使用、企业承包租赁土地、农业专业合作社承包入股、种田大户承包土地等方式，使分散在农户手中的土地向少数种植大户、合作社和农产品加工企业集中。农民单独流转比较盲目，而集体流转相对规范，取得了“农民欢迎、企业高兴、集体增收、社会稳定”的喜人效果。2013年，新疆昌吉州玛纳斯县土地流转率已达到54%，有效促进了农业生产的集约化和产业化经营，走上了良性发展道路。
上述经验和成果的取得令人鼓舞，但同时在推动农业高效节水建设过程中仍存在一些亟待解决的问题。
二、当前我国农业高效节水发展仍面临严峻挑战
（一）高效节水灌溉成果巩固压力较大
高效节水灌溉工程是典型的技术密集型和资金密集型项目，仅靠地方政府和农民自身很难实现可持续发展。内蒙古赤峰市按照2015年节水增粮行动项目发展计划，每年玉米膜下滴灌成果巩固资金需5亿元，仅靠地方财政投入和农民自筹难度较大。辽宁省朝阳市玉米膜下滴灌工程每年设施维修和滴灌带更新费用约240元/亩（偏高，一般为150元左右），如果各级政府不给予补贴，玉米膜下滴灌很难持续应用巩固成果。
（二）资金投入渠道分散
当前，我国国土资源、水利、农业综合开发、发展改革、财政、交通、林业等多个部门支农惠农资金较多，但由于分散使用，各不配套，综合效益并不理想。如国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，尽管县级农田水利综合规划已完成，并通过县级政府或人大审批，但各资金渠道基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程建设难以形成合力，整体推进难度大。
（三）粮食主产区兼顾节水、保粮、增收的难度较大
以粮食主产区河北、新疆为例，调研发现，河北水资源贫困和粮食生产之间存在着总量矛盾和结构矛盾。作为资源性缺水的粮食生产大省，河北省经济社会用水总量70%用于农业，农业用水的40%多用于小麦生产。因春季是小麦重要生长期，也是河北干旱期，而国家给河北省的引黄河水时间主要在冬季，因此河北小麦生产主要靠地下水，而这恰又与当前地下水压采政策要求相悖。新疆水资源时空分布不均匀，长期以来用水方式较粗放，农业用水占经济社会用水总量的95%。根据退地节水指标要求，到2030年需压缩灌溉面积1500—1700万亩。灌溉面积的压缩对粮食产量和农民增收将带来较大压力。
（四）各地高效节水发展经验总结推广工作需进一步推进
调研发现，各地在开展高效节水灌溉过程中，结合当地实际逐步探索出适合自己的发展模式。如新疆农业高效节水建设进入了以地表水水源为主的标准化、规范化建设阶段，走在了全国前列；河北省张家口坝上地区的农民在定额分配、阶梯计价、节奖超罚等措施的引导下，大幅压缩高耗水、低效益蔬菜种植，增加了低耗水、高效益精细菜种植，农业结构不断优化，形成了“育种—种植—加工—销售”的完整产业链条等。总结和推广这些好的经验和做法，可以为其他地区的高效节水工作提供很好的借鉴。
三、进一步提高农业水资源高效利用的建议
（一）要从国家可持续发展的战略高度提高对农业水资源高效利用的认识水平
水资源安全问题是关系人类生存命脉的重大问题。我国水资源严重短缺，用仅占世界约9%的耕地、6%的淡水资源养活了占世界20%左右的人口，水资源问题已成为我国当前迫切需要解决的问题。我国约2/3的国土面积是干旱半干旱地区，特别是北方地区，缺水更加严重。作为占全国经济社会用水总量之最的农业用水，必须走高效节水之路。各级政府要进一步提高认识水平，坚持和落实“节水优先”方针，采取有效措施，保障各项政策到位，充分调动各方面力量，共同推进农业高效节水建设。同时要加强高效节水宣传，提高全社会的认识水平。 （二）制定并发布国家高效节水灌溉发展规划
目前，高效节水灌溉发展没有国家层面的统一规划指导，导致部门间协调难度大，部分政策不衔接，建设标准不统一，没有形成较好的工作合力。建议尽快组织编制《国家高效节水灌溉发展规划》，将规划任务分解落实到省、地、县，为国家安排补助资金及地方整合使用涉农、涉水资金提供依据，保障农业高效节水建设按照已编制完成的实施方案统一建设，提高资金的使用效率。同时，制定指导意见，指导各地统筹考虑水资源条件、经济社会发展状况、农业种植结构等因素，因地制宜、合理布局，科学推进高效节水灌溉工作。
（三）进一步加大财政投入
一是建立农业高效节水投入长效机制。将高效节水灌溉发展列入国民经济重大基础建设项目投资；将膜下滴灌列入国家节水补贴目录。二是单独建立专项的投入补贴规划，明确西北、华北、东北投入标准及产出指标要求。三是加大高效节水农业配套设施投入。建立和完善以国家和地方财政投入为主体的高效节水农业投入机制，多渠道筹集节水设施改造建设资金，积极探索在市场经济条件下，农村水利资金高效利用、滚动使用的合理方式，开辟股份制、股份合作制、合资、独资等多种渠道，实行“多元化”融资。四是通过财政补贴、贴息贷款等方式，对高效节水农业工程进行适当补贴，引导和鼓励农民发展节水灌溉工程，包括大、中型灌区节水改造工程，末级渠系改造工程；在井灌区继续推进高效节水灌溉工程，在山丘区建设雨水集蓄利用工程，发展补充灌溉。要确保高效节水灌溉工程配套资金足额到位。五是国家和省财政增加投入，加大对农田节水技术扶持力度，每年安排一定数额的农田节水专项资金，组织实施高标准农田建设、旱作节水示范工程、水肥一体化、高效节水灌溉、地膜覆盖、保护性耕作等项目建设，以提高水资源综合利用效率。
（四）因地制宜采取措施实现粮食主产区节水、保粮和增收
一是在国家水资源配置中，考虑粮食主产区缺水实际，适度对其相关水源取水指标给予倾斜。二是国家提高对粮食主产区大型灌区投资比例，降低地方配套。三是提高造林和草原生态补奖机制等各类生态工程补助标准；尽快建立生态上游地区向下游地区提供公共生态产品补偿机制，落实重点生态功能区转移支付政策。四是粮食主产区要创新体制机制，主要在农业水价综合改革、农田水利产权制度、工程良性运行管理、政策法规保障等方面力求突破；要严格地下水管理，明确禁采区和限采区范围，严格限制取用地下水，完成地下水动态监控管理系统建设，实现地下水位水量双控制。五是发挥新疆区域特色和优势，在新疆建设15—20个万亩以上、不同类型的综合高效节水技术集成示范区，把新疆建设成为“两个基地”，即农业新技术、新品种、新产品、新方法等科技成果的展示和中试基地，以及广大农业技术人员和农民的现场教学基地，引领和推动现代农业节水技术的快速普及应用，带动并提升农业节水综合能力，促进农业节水技术产业化。
（五）推动农业高效节水技术创新与成果的推广应用
一是加大可降解地膜研发力度，着力解决地膜污染问题。尽快生产出价格低廉、能够大规模应用于工程建设的可降解地膜。同时建议国家制定出台地膜回收使用规范，通过资金补助和政策扶持等方式，鼓励农民使用0.01mm的厚地膜并及时回收，鼓励企业对回收地膜进行安全再利用。二是建议国家提高“节水增粮行动”项目补助标准，鼓励地方大力推广地埋式滴灌节水技术。三是进一步研发不同作物、不同区域的各项高效节水灌溉技术和产品，要研究生物节水、农艺节水和节水系统的科学管理技术。四是按照政府搭台、企业唱戏、农民参与、市场运作的方式，探索水肥一体化、高效节水灌溉等节水技术推广模式，以农业龙头企业、农民专业合作社、种植大户等规模集约经营区为重点，培育典型，树立样板，发挥示范引领作用。
（六）进一步总结推广土地流转和现代农业规模化经营的经验创新
国家应努力搭建全国农业节水交流平台，既能宣传和推广先进实用的农业节水技术，又能借鉴其他地区好的经验做法，进一步推动自身高效节水工作的开展。如“合作社+专管人员”、“农民用水者协会+专管人员”、“村组+专管人员”等适应集约化经营管理的农业生产经营模式。建议国家进一步细化完善土地流转相关政策措施，通过政策扶持、项目扶持、资金扶持等方式，鼓励农牧民合作社发展，支持土地向种植大户、专业合作社流转，走规模化发展之路，使高效节水灌溉等新技术更好、更快得到推广。
（七）进一步创新管理机制，逐步推进市场化改革
通过水权交易、土地流转等措施，充分利用市场机制促进农业高效节水的快速发展，推动农业节水迈上新台阶。突出水资源国家所有的基本属性，从水权划分入手，抓好制度顶层设计，以二轮土地承包核查面积为基准数据，以“地权”定水权，确定灌区所辖农户的初始水权，以水权交易中心为平台，以农民用水协会为主体，有组织地开展交易。建立完善合理的水权有偿转让机制，利用价格杠杆充分调动农民和用水企业参与水权交易的积极性，引导全社会树立变“要我节水”为“我要节水”的意识，取得经济、生态、社会效益的多赢。■
（王虎摘编）
农业水资源高效利用的建议
文■民建中央水利部科技委专题调研组
我国农业用水量约占经济社会用水总量的62%，干旱半干旱地区比重更高。农田灌溉有效利用系数每提高0.1，就能节省300多亿立方米水，节水潜力巨大。大力推动干旱半干旱地区农业水资源高效利用，对于缓解当前水资源供需矛盾，发展生态友好型农业，保障国家粮食安全具有深远意义。
一、农业高效节水工作成效显著
（一）节约农业资源，促进环境保护
主要包括节水、节地、节能、节力、节肥。河北省张家口坝上地区全面推行高效节水灌溉，年节水能力达到2500万立方米，2013年70%以上的地区地下水位得到回升，上升幅度平均达到1.16米，回升幅度最大达4.92米。辽宁朝阳市玉米膜下滴灌亩增产400—800斤，土地利用率提高6%，机械化种植节省灌溉电费约50元/亩，减少了田间管理用工2—3个工日/亩。滴灌施肥的氮肥利用率由地面灌溉时的30%提高到70%—80%，磷肥由20%提高到30%—40%。滴灌既节约了化肥和农药，又有效控制了农业面源污染。
（二）增加作物产量，提高粮食质量
作物用微灌技术后增产和增效均在20%—40%，如棉花亩增皮棉20—50公斤、小麦亩增产60—100公斤，工业番茄亩增产2吨，辣椒亩增产600公斤。内蒙古节水灌溉项目区玉米亩均增产150公斤，与普通灌溉比较，膜下滴灌玉米籽粒成熟度高，水分含量降低，粮食品质提高。
（三）促进农民增收，赢得群众信任
农户既可以得到承包费或土地租赁收入，又可以在承包企业种植地块中兼职务工得到家门口打工的收入，两份收入是农民增收的亮点。部分富余农民从土地上转移出来从事二、三产业，“小运输、小养殖”、“小温棚”、“小餐饮”等为代表的“十小经济”发展迅猛，大大增加了非农收入。新疆昌吉州玛纳斯县30万亩示范区内8700人实现了劳动力转移，亩均年增收500元，示范区农民人均纯收入超过1.3万元。
（四）规范土地流转，推动农业现代化
一般的土地流转通常是先成立农村合作社，然后再通过采用先进技术促进生产。而现代高效节水技术通过一条小小的滴灌带让农民自发联合在一起，引领传统小家小片种植步入现代农业发展模式，通过土地承包租赁、土地等量置换、土地资源交替使用、企业承包租赁土地、农业专业合作社承包入股、种田大户承包土地等方式，使分散在农户手中的土地向少数种植大户、合作社和农产品加工企业集中。农民单独流转比较盲目，而集体流转相对规范，取得了“农民欢迎、企业高兴、集体增收、社会稳定”的喜人效果。2013年，新疆昌吉州玛纳斯县土地流转率已达到54%，有效促进了农业生产的集约化和产业化经营，走上了良性发展道路。
上述经验和成果的取得令人鼓舞，但同时在推动农业高效节水建设过程中仍存在一些亟待解决的问题。
二、当前我国农业高效节水发展仍面临严峻挑战
（一）高效节水灌溉成果巩固压力较大
高效节水灌溉工程是典型的技术密集型和资金密集型项目，仅靠地方政府和农民自身很难实现可持续发展。内蒙古赤峰市按照2015年节水增粮行动项目发展计划，每年玉米膜下滴灌成果巩固资金需5亿元，仅靠地方财政投入和农民自筹难度较大。辽宁省朝阳市玉米膜下滴灌工程每年设施维修和滴灌带更新费用约240元/亩（偏高，一般为150元左右），如果各级政府不给予补贴，玉米膜下滴灌很难持续应用巩固成果。
（二）资金投入渠道分散
当前，我国国土资源、水利、农业综合开发、发展改革、财政、交通、林业等多个部门支农惠农资金较多，但由于分散使用，各不配套，综合效益并不理想。如国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，尽管县级农田水利综合规划已完成，并通过县级政府或人大审批，但各资金渠道基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程建设难以形成合力，整体推进难度大。
（三）粮食主产区兼顾节水、保粮、增收的难度较大
以粮食主产区河北、新疆为例，调研发现，河北水资源贫困和粮食生产之间存在着总量矛盾和结构矛盾。作为资源性缺水的粮食生产大省，河北省经济社会用水总量70%用于农业，农业用水的40%多用于小麦生产。因春季是小麦重要生长期，也是河北干旱期，而国家给河北省的引黄河水时间主要在冬季，因此河北小麦生产主要靠地下水，而这恰又与当前地下水压采政策要求相悖。新疆水资源时空分布不均匀，长期以来用水方式较粗放，农业用水占经济社会用水总量的95%。根据退地节水指标要求，到2030年需压缩灌溉面积1500—1700万亩。灌溉面积的压缩对粮食产量和农民增收将带来较大压力。
（四）各地高效节水发展经验总结推广工作需进一步推进
调研发现，各地在开展高效节水灌溉过程中，结合当地实际逐步探索出适合自己的发展模式。如新疆农业高效节水建设进入了以地表水水源为主的标准化、规范化建设阶段，走在了全国前列；河北省张家口坝上地区的农民在定额分配、阶梯计价、节奖超罚等措施的引导下，大幅压缩高耗水、低效益蔬菜种植，增加了低耗水、高效益精细菜种植，农业结构不断优化，形成了“育种—种植—加工—销售”的完整产业链条等。总结和推广这些好的经验和做法，可以为其他地区的高效节水工作提供很好的借鉴。
三、进一步提高农业水资源高效利用的建议
（一）要从国家可持续发展的战略高度提高对农业水资源高效利用的认识水平
水资源安全问题是关系人类生存命脉的重大问题。我国水资源严重短缺，用仅占世界约9%的耕地、6%的淡水资源养活了占世界20%左右的人口，水资源问题已成为我国当前迫切需要解决的问题。我国约2/3的国土面积是干旱半干旱地区，特别是北方地区，缺水更加严重。作为占全国经济社会用水总量之最的农业用水，必须走高效节水之路。各级政府要进一步提高认识水平，坚持和落实“节水优先”方针，采取有效措施，保障各项政策到位，充分调动各方面力量，共同推进农业高效节水建设。同时要加强高效节水宣传，提高全社会的认识水平。 （二）制定并发布国家高效节水灌溉发展规划
目前，高效节水灌溉发展没有国家层面的统一规划指导，导致部门间协调难度大，部分政策不衔接，建设标准不统一，没有形成较好的工作合力。建议尽快组织编制《国家高效节水灌溉发展规划》，将规划任务分解落实到省、地、县，为国家安排补助资金及地方整合使用涉农、涉水资金提供依据，保障农业高效节水建设按照已编制完成的实施方案统一建设，提高资金的使用效率。同时，制定指导意见，指导各地统筹考虑水资源条件、经济社会发展状况、农业种植结构等因素，因地制宜、合理布局，科学推进高效节水灌溉工作。
（三）进一步加大财政投入
一是建立农业高效节水投入长效机制。将高效节水灌溉发展列入国民经济重大基础建设项目投资；将膜下滴灌列入国家节水补贴目录。二是单独建立专项的投入补贴规划，明确西北、华北、东北投入标准及产出指标要求。三是加大高效节水农业配套设施投入。建立和完善以国家和地方财政投入为主体的高效节水农业投入机制，多渠道筹集节水设施改造建设资金，积极探索在市场经济条件下，农村水利资金高效利用、滚动使用的合理方式，开辟股份制、股份合作制、合资、独资等多种渠道，实行“多元化”融资。四是通过财政补贴、贴息贷款等方式，对高效节水农业工程进行适当补贴，引导和鼓励农民发展节水灌溉工程，包括大、中型灌区节水改造工程，末级渠系改造工程；在井灌区继续推进高效节水灌溉工程，在山丘区建设雨水集蓄利用工程，发展补充灌溉。要确保高效节水灌溉工程配套资金足额到位。五是国家和省财政增加投入，加大对农田节水技术扶持力度，每年安排一定数额的农田节水专项资金，组织实施高标准农田建设、旱作节水示范工程、水肥一体化、高效节水灌溉、地膜覆盖、保护性耕作等项目建设，以提高水资源综合利用效率。
（四）因地制宜采取措施实现粮食主产区节水、保粮和增收
一是在国家水资源配置中，考虑粮食主产区缺水实际，适度对其相关水源取水指标给予倾斜。二是国家提高对粮食主产区大型灌区投资比例，降低地方配套。三是提高造林和草原生态补奖机制等各类生态工程补助标准；尽快建立生态上游地区向下游地区提供公共生态产品补偿机制，落实重点生态功能区转移支付政策。四是粮食主产区要创新体制机制，主要在农业水价综合改革、农田水利产权制度、工程良性运行管理、政策法规保障等方面力求突破；要严格地下水管理，明确禁采区和限采区范围，严格限制取用地下水，完成地下水动态监控管理系统建设，实现地下水位水量双控制。五是发挥新疆区域特色和优势，在新疆建设15—20个万亩以上、不同类型的综合高效节水技术集成示范区，把新疆建设成为“两个基地”，即农业新技术、新品种、新产品、新方法等科技成果的展示和中试基地，以及广大农业技术人员和农民的现场教学基地，引领和推动现代农业节水技术的快速普及应用，带动并提升农业节水综合能力，促进农业节水技术产业化。
（五）推动农业高效节水技术创新与成果的推广应用
一是加大可降解地膜研发力度，着力解决地膜污染问题。尽快生产出价格低廉、能够大规模应用于工程建设的可降解地膜。同时建议国家制定出台地膜回收使用规范，通过资金补助和政策扶持等方式，鼓励农民使用0.01mm的厚地膜并及时回收，鼓励企业对回收地膜进行安全再利用。二是建议国家提高“节水增粮行动”项目补助标准，鼓励地方大力推广地埋式滴灌节水技术。三是进一步研发不同作物、不同区域的各项高效节水灌溉技术和产品，要研究生物节水、农艺节水和节水系统的科学管理技术。四是按照政府搭台、企业唱戏、农民参与、市场运作的方式，探索水肥一体化、高效节水灌溉等节水技术推广模式，以农业龙头企业、农民专业合作社、种植大户等规模集约经营区为重点，培育典型，树立样板，发挥示范引领作用。
（六）进一步总结推广土地流转和现代农业规模化经营的经验创新
国家应努力搭建全国农业节水交流平台，既能宣传和推广先进实用的农业节水技术，又能借鉴其他地区好的经验做法，进一步推动自身高效节水工作的开展。如“合作社+专管人员”、“农民用水者协会+专管人员”、“村组+专管人员”等适应集约化经营管理的农业生产经营模式。建议国家进一步细化完善土地流转相关政策措施，通过政策扶持、项目扶持、资金扶持等方式，鼓励农牧民合作社发展，支持土地向种植大户、专业合作社流转，走规模化发展之路，使高效节水灌溉等新技术更好、更快得到推广。
（七）进一步创新管理机制，逐步推进市场化改革
通过水权交易、土地流转等措施，充分利用市场机制促进农业高效节水的快速发展，推动农业节水迈上新台阶。突出水资源国家所有的基本属性，从水权划分入手，抓好制度顶层设计，以二轮土地承包核查面积为基准数据，以“地权”定水权，确定灌区所辖农户的初始水权，以水权交易中心为平台，以农民用水协会为主体，有组织地开展交易。建立完善合理的水权有偿转让机制，利用价格杠杆充分调动农民和用水企业参与水权交易的积极性，引导全社会树立变“要我节水”为“我要节水”的意识，取得经济、生态、社会效益的多赢。■
（王虎摘编）