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【摘要】文章对南京国民政府在建立社会保障管理体系方面所作的努力进行了研究，发现南京国民政府建立起了较为完善的社会保障管理体系，这不仅为社会保障事业的发展奠定了基础，而且也体现出国家在社会保障事业中的主体地位和责任，这无疑是社会发展的巨大进步，在某种程度上反映了现代化的发展水平。
【关键词】南京国民政府 社会保障 社会保障管理
社会保障要获得良好效果，必须依靠完善的社会保障管理体制的建立。按照现代社会保障理念，社会保障管理主要通过制度、法律和行政三种手段来实现。主要内容有设置社会保障管理机构，制定有关法律、法规以及分配和管理社会保障经费。本文拟就对南京国民政府在建立社会保障管理体系方面所作的努力进行了研究，以期更加深入地了解当时社会保障制度建立的状况。
社会保障管理机构的设置
1927年4月南京國民政府成立后，政府从中央到地方建立起一套较为完备的行政组织系统来管理社会救济事业。
从中央层面看，设立了内政部和实业部负责全国的社会保障工作。1928年《国民政府内政部组织法》颁布，规定内政部的职权范围包括各类民政事务，其中赈济与慈善事业是内政部的主要工作职责。《内政部各司分科规则》则更加具体地规定由民政司第4科负责贫民救济、游民教化、灾荒赈济、残疾老幼者救济、慈善团体管理等事项。除内政部外，设立实业部负责处理有关劳工的各种问题和事务。国家规定实业部劳工司负责劳工工作和生活、工会团体、工人失业及伤害救济、劳动保险、劳资纠纷等问题的处理。
从地方层面看，各省市建立社会局负责地方上的社会保障工作。南京作为国民政府首都，是地方上最早建立社会保障机构的城市。1928年1月南京市成立社会调查处，后改为社会处，1929年更名为社会局，正式成为近代南京实施社会保障政策的主要地方机构。社会局分设三科，负责全市社会行政事务，包括户口与农工商状况的调查、失业登记与救济、兴办平民工厂、开办救济院、贫民贷款所、游民习艺所等等。南京市政府高度重视社会局工作，在官员选拔上注重选聘人员的教育背景。让受过良好教育的专家参与社会保障事业的管理，显示了社会保障工作的专业化，在推动社会经济教育发展中发挥了积极作用。
除政府举办的社会管理机构外，民国时期还有众多民间的社会慈善组织。这些慈善团体大多由传统的社会救济机构演变而来，在赈济救灾、收留鳏寡孤独、收容妇女和弃婴、教化民众等方面发挥了积极作用，补充了政府救济的不足。
社会保障立法的主要内容
国家法律是确保国家有效实行社会行政的基础。1928年立法院成立后，国民政府颁布了一系列法律法规，为社会保障开展提供了法律依据和法律效力。
1928年南京国民政府颁布了《各地方救济院规则》，规定地方政府必须依照法律建立救济院，用于照料孤寡老人、孤儿和残疾人员等。这是南京国民政府颁布的第一部社会救济法规。在传统社会，对于贫民和老弱病残的社会救济属于地方慈善团体的个体行为。国民政府此次颁布的法律将社会救济纳入国家管理体制中，使社会救济由过去的民间行为转变为政府行为，有力增强了社会救济的力度、深度和广度，可以说是南京国民政府时期社会保障的显著进步。
由于民国时期灾荒频繁发生，国民政府出台了很多有关赈济方面的法规。比如，在组织方面有《赈务会组织法》、《赈务委员会制定各省赈务会组织章程》，对于中央、省赈务会组织都作了详细的规定。为了更好地促进赈济工作的开展，国民政府于1928年颁布了《赈款给奖章程》，对捐款者实行有效奖励；同时，颁布了《办赈人员惩罚条例》，对挪用、卷逃赈款者依照刑法加重处罚。建立仓储以应付灾荒是传统社会的主要社会救济内容。南京国民政府出台《各地方仓储管理规划》，对仓储的建立和管理做了详细规定，加大了国家对地方仓储的管理力度，使传统的仓储制度逐步适应现代化国家发展的需要。
如何救济失业，保证社会稳定是国民政府面临的重要社会问题。1931年实业部制定《职业介绍所暂行办法》和《县市设立民生工厂办法》，鼓励各城市、县里通过设立职业介绍所与民生工厂来救济失业，为实施失业救济提供了政策依据。同时，还具体规定了办理成绩卓著者或废弛者的奖惩办法，充分调动了地方办理的积极性。
民国时期，民间慈善团体发展迅速。1929年国民政府先后颁布了《管理各地方私立慈善机构规则》、《监督慈善团体法》和《监督慈善团体法实施细则》等，对慈善团体的建立、经费使用、慈善内容等作出详细规定。国民政府通过加强对民间慈善团体的监督与管理，逐渐将由民间举办的慈善事业纳入政府的管理体制中。
南京国民政府时期，国家经济进一步发展，劳工势力不断壮大，国家对劳工享有的各种福利越来越重视，1929年颁布《工会法》，规定工会应设置职业介绍所、图书馆和书报社等福利设施。1932年国民政府又颁布《工厂法》，规定工厂有责任和义务保证工人享受教育和住宅的福利。为保证工人更好地获得受教育的福利，实业部与教育部共同颁布了《劳工教育实施办法大纲》，规定各厂矿、公司必须设立劳工学校，加强对工人技术和文化知识的教育，没有设立学校的将予以处罚。实业和教育两部还联合成立了劳工教育设计委员会，督促工厂和公司举办劳工教育，并取得了一定效果。为改善劳工的住宅条件，实业部拟定《劳工新村实施办法大纲》，在各城市修建劳工住宅并配置各种福利设施。
社会优抚制度是国家对因公牺牲和受伤人员及其家属的照顾与抚慰。针对辛亥革命和北伐革命造成了大量阵亡将士的遗孤，国民政府1929年在南京中山陵附近创办了“国民革命遗族学校”，收容阵亡将士的后代。学校设立幼儿部、小学部和中学部，让这些先烈的遗孤得到生活上的照顾和良好的教育。1934年国民政府颁布《陆军平战时抚恤暂行条例》，作为优抚制度的重要法规。条例规定，对因作战阵亡者、因公病故者、受伤者等不同情况，按照军衔高低，给予相应的抚恤金作为补偿。当时原第四军廿六师七十七团中校参谋长张淼五在战役中受伤，本人每年可从南京市政府领取抚恤金大洋四百元。 社会保障资金的管理
社会保障事业的正常开展，必须有充足的经费作保障。因此，随着社会管理的逐步规范，南京国民政府将救济经费开始纳入法制管理中。1930年，国民政府颁布了中国第一部《救灾准备金法》，明确规定，“国民政府每年应由经济预算收入总额内支出1%为中央救灾准备金，省政府每年应由经济预算收入总额内支出2%为省救灾准备金”。这在法律中明确了筹集救济经费是中央和地方政府应有的责任，是政府收支预算的重要内容。对于救济资金如何管理，国家也做了具体规定，即在中央和地方设立两级保管委员会负责管理这笔资金。救灾准备金的任何使用情况，必须定期向监督机关呈报。1935年颁布的《实施救灾准备金暂行办法》和《救灾准备金保管委员会组织条例》，进一步明确了救灾经费的使用和保管必须依据法律规定。这些法律法规的出台，使得救济经费在数量上得到政府的有力支持，在使用上避免了私人的挪用和滥用，为社会救济事业的顺利开展提供了有力的资金保障。关于社会保障资金的管理，国家首次以立法的形式将救灾经费纳入政府管理，表明了社会保障事业不再是政府的临时救济行为，而是政府管理国家事务的一项重要和长期实施的内容。社会保障经费的制度化、法制化管理保证了社会保障措施的有效实施，使经费筹集和使用呈现制度化、常态化，这是社会进程现代化的表现。
结语
南京国民政府时期，建立起了比较完善的社会保障管理体系。从设置社会保障管理机构来看，无论是在中央还是地方一级，国民政府时期建立起了一套专门的行政机构，主要职能包括了社会问题的各个方面，凡是与民众生活有关的内容，均为政府统一筹划。从社会保障立法内容看，包含社会救济，社会保险、社会福利等，与现代社会保障事业的内涵基本一致。社会保障的形式也渐趋多样化，不仅限于财物、金钱的资助，还有医药救济、教育救济、职业救济等方式。社会保障对象的范围大大扩展，不仅包括传统社会的灾民、难民、鳏寡孤独残疾人，还包含不幸妇女、失业工人、工商业者等，受益者扩大到全体劳动者。颁布的社会保障以及与社会保障密切相关的法律法规，涉及社会保障的内容、设施、程序、经费等各方面，作为中央、地方及社会团体实施推行社会保障事业的依据，保证了社会保障事业的有序和顺利进行。特别是通过《救灾准备金法》而建立起来的救灾准备金制度更是一项有划时代意义的重要举措，表明社会保障制度已经开始脱离传统的临时性的救济措施，逐渐向常规化、制度化，法制化嬗变。
南京国民政府时期建立起的社会保障管理体制，一方面为现代社会保障制度的发展奠定了基础，另一方面也体现出国家在社会保障事业中的主体地位和責任，这无疑是社会发展的巨大进步，在某种程度上反映了现代化的发展水平。
（作者单位：石家庄学院）
【关键词】南京国民政府 社会保障 社会保障管理
社会保障要获得良好效果，必须依靠完善的社会保障管理体制的建立。按照现代社会保障理念，社会保障管理主要通过制度、法律和行政三种手段来实现。主要内容有设置社会保障管理机构，制定有关法律、法规以及分配和管理社会保障经费。本文拟就对南京国民政府在建立社会保障管理体系方面所作的努力进行了研究，以期更加深入地了解当时社会保障制度建立的状况。
社会保障管理机构的设置
1927年4月南京國民政府成立后，政府从中央到地方建立起一套较为完备的行政组织系统来管理社会救济事业。
从中央层面看，设立了内政部和实业部负责全国的社会保障工作。1928年《国民政府内政部组织法》颁布，规定内政部的职权范围包括各类民政事务，其中赈济与慈善事业是内政部的主要工作职责。《内政部各司分科规则》则更加具体地规定由民政司第4科负责贫民救济、游民教化、灾荒赈济、残疾老幼者救济、慈善团体管理等事项。除内政部外，设立实业部负责处理有关劳工的各种问题和事务。国家规定实业部劳工司负责劳工工作和生活、工会团体、工人失业及伤害救济、劳动保险、劳资纠纷等问题的处理。
从地方层面看，各省市建立社会局负责地方上的社会保障工作。南京作为国民政府首都，是地方上最早建立社会保障机构的城市。1928年1月南京市成立社会调查处，后改为社会处，1929年更名为社会局，正式成为近代南京实施社会保障政策的主要地方机构。社会局分设三科，负责全市社会行政事务，包括户口与农工商状况的调查、失业登记与救济、兴办平民工厂、开办救济院、贫民贷款所、游民习艺所等等。南京市政府高度重视社会局工作，在官员选拔上注重选聘人员的教育背景。让受过良好教育的专家参与社会保障事业的管理，显示了社会保障工作的专业化，在推动社会经济教育发展中发挥了积极作用。
除政府举办的社会管理机构外，民国时期还有众多民间的社会慈善组织。这些慈善团体大多由传统的社会救济机构演变而来，在赈济救灾、收留鳏寡孤独、收容妇女和弃婴、教化民众等方面发挥了积极作用，补充了政府救济的不足。
社会保障立法的主要内容
国家法律是确保国家有效实行社会行政的基础。1928年立法院成立后，国民政府颁布了一系列法律法规，为社会保障开展提供了法律依据和法律效力。
1928年南京国民政府颁布了《各地方救济院规则》，规定地方政府必须依照法律建立救济院，用于照料孤寡老人、孤儿和残疾人员等。这是南京国民政府颁布的第一部社会救济法规。在传统社会，对于贫民和老弱病残的社会救济属于地方慈善团体的个体行为。国民政府此次颁布的法律将社会救济纳入国家管理体制中，使社会救济由过去的民间行为转变为政府行为，有力增强了社会救济的力度、深度和广度，可以说是南京国民政府时期社会保障的显著进步。
由于民国时期灾荒频繁发生，国民政府出台了很多有关赈济方面的法规。比如，在组织方面有《赈务会组织法》、《赈务委员会制定各省赈务会组织章程》，对于中央、省赈务会组织都作了详细的规定。为了更好地促进赈济工作的开展，国民政府于1928年颁布了《赈款给奖章程》，对捐款者实行有效奖励；同时，颁布了《办赈人员惩罚条例》，对挪用、卷逃赈款者依照刑法加重处罚。建立仓储以应付灾荒是传统社会的主要社会救济内容。南京国民政府出台《各地方仓储管理规划》，对仓储的建立和管理做了详细规定，加大了国家对地方仓储的管理力度，使传统的仓储制度逐步适应现代化国家发展的需要。
如何救济失业，保证社会稳定是国民政府面临的重要社会问题。1931年实业部制定《职业介绍所暂行办法》和《县市设立民生工厂办法》，鼓励各城市、县里通过设立职业介绍所与民生工厂来救济失业，为实施失业救济提供了政策依据。同时，还具体规定了办理成绩卓著者或废弛者的奖惩办法，充分调动了地方办理的积极性。
民国时期，民间慈善团体发展迅速。1929年国民政府先后颁布了《管理各地方私立慈善机构规则》、《监督慈善团体法》和《监督慈善团体法实施细则》等，对慈善团体的建立、经费使用、慈善内容等作出详细规定。国民政府通过加强对民间慈善团体的监督与管理，逐渐将由民间举办的慈善事业纳入政府的管理体制中。
南京国民政府时期，国家经济进一步发展，劳工势力不断壮大，国家对劳工享有的各种福利越来越重视，1929年颁布《工会法》，规定工会应设置职业介绍所、图书馆和书报社等福利设施。1932年国民政府又颁布《工厂法》，规定工厂有责任和义务保证工人享受教育和住宅的福利。为保证工人更好地获得受教育的福利，实业部与教育部共同颁布了《劳工教育实施办法大纲》，规定各厂矿、公司必须设立劳工学校，加强对工人技术和文化知识的教育，没有设立学校的将予以处罚。实业和教育两部还联合成立了劳工教育设计委员会，督促工厂和公司举办劳工教育，并取得了一定效果。为改善劳工的住宅条件，实业部拟定《劳工新村实施办法大纲》，在各城市修建劳工住宅并配置各种福利设施。
社会优抚制度是国家对因公牺牲和受伤人员及其家属的照顾与抚慰。针对辛亥革命和北伐革命造成了大量阵亡将士的遗孤，国民政府1929年在南京中山陵附近创办了“国民革命遗族学校”，收容阵亡将士的后代。学校设立幼儿部、小学部和中学部，让这些先烈的遗孤得到生活上的照顾和良好的教育。1934年国民政府颁布《陆军平战时抚恤暂行条例》，作为优抚制度的重要法规。条例规定，对因作战阵亡者、因公病故者、受伤者等不同情况，按照军衔高低，给予相应的抚恤金作为补偿。当时原第四军廿六师七十七团中校参谋长张淼五在战役中受伤，本人每年可从南京市政府领取抚恤金大洋四百元。 社会保障资金的管理
社会保障事业的正常开展，必须有充足的经费作保障。因此，随着社会管理的逐步规范，南京国民政府将救济经费开始纳入法制管理中。1930年，国民政府颁布了中国第一部《救灾准备金法》，明确规定，“国民政府每年应由经济预算收入总额内支出1%为中央救灾准备金，省政府每年应由经济预算收入总额内支出2%为省救灾准备金”。这在法律中明确了筹集救济经费是中央和地方政府应有的责任，是政府收支预算的重要内容。对于救济资金如何管理，国家也做了具体规定，即在中央和地方设立两级保管委员会负责管理这笔资金。救灾准备金的任何使用情况，必须定期向监督机关呈报。1935年颁布的《实施救灾准备金暂行办法》和《救灾准备金保管委员会组织条例》，进一步明确了救灾经费的使用和保管必须依据法律规定。这些法律法规的出台，使得救济经费在数量上得到政府的有力支持，在使用上避免了私人的挪用和滥用，为社会救济事业的顺利开展提供了有力的资金保障。关于社会保障资金的管理，国家首次以立法的形式将救灾经费纳入政府管理，表明了社会保障事业不再是政府的临时救济行为，而是政府管理国家事务的一项重要和长期实施的内容。社会保障经费的制度化、法制化管理保证了社会保障措施的有效实施，使经费筹集和使用呈现制度化、常态化，这是社会进程现代化的表现。
结语
南京国民政府时期，建立起了比较完善的社会保障管理体系。从设置社会保障管理机构来看，无论是在中央还是地方一级，国民政府时期建立起了一套专门的行政机构，主要职能包括了社会问题的各个方面，凡是与民众生活有关的内容，均为政府统一筹划。从社会保障立法内容看，包含社会救济，社会保险、社会福利等，与现代社会保障事业的内涵基本一致。社会保障的形式也渐趋多样化，不仅限于财物、金钱的资助，还有医药救济、教育救济、职业救济等方式。社会保障对象的范围大大扩展，不仅包括传统社会的灾民、难民、鳏寡孤独残疾人，还包含不幸妇女、失业工人、工商业者等，受益者扩大到全体劳动者。颁布的社会保障以及与社会保障密切相关的法律法规，涉及社会保障的内容、设施、程序、经费等各方面，作为中央、地方及社会团体实施推行社会保障事业的依据，保证了社会保障事业的有序和顺利进行。特别是通过《救灾准备金法》而建立起来的救灾准备金制度更是一项有划时代意义的重要举措，表明社会保障制度已经开始脱离传统的临时性的救济措施，逐渐向常规化、制度化，法制化嬗变。
南京国民政府时期建立起的社会保障管理体制，一方面为现代社会保障制度的发展奠定了基础，另一方面也体现出国家在社会保障事业中的主体地位和責任，这无疑是社会发展的巨大进步，在某种程度上反映了现代化的发展水平。
（作者单位：石家庄学院）