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一、我国养老保险制度的现状及问题
改革开放以来，我国的生产力有了很大发展，但与众多国家进行横向比较，我国仍存在很大差距。据统计，2004年我国人均国民生产总值刚到1000美元，远远低于中等发达国家人均4000多美元的水平。生产力发展水平的高低是决定一个国家实行什么程度的养老保险制度的关键因素，我国目前只能采用广覆盖、低水平的养老保险制度，养老保险待遇只能随着生产力的提高而逐步改善。而与此同时，我国已面临日益沉重的人口老龄化的压力。建国以来，我国卫生事业取得举世瞩目的成就，国民平均期望寿命由解放前期的35岁提高到76岁，加之建国后的前30年未实行计划生育，20世纪50、60年代人口出生率猛增，1979年才开始推行一对夫妻只生一个孩子的计划生育政策，人口出生率在20世纪70年代开始快速下降，这样使得我国人口老龄化呈现其独有的特点：老年人口绝对数庞大；人口老化速度快；我国老年人口占全国人口总数的比例快速增长。人口老龄化的快速发展使得单一的低水平的基本养老保险不能解决退休者的养老问题，必须在社会基本养老保险基础上建立企业补充养老保险和个人商业养老保险为补充的多层次的养老保险体制。
此外，由于城乡之间生产力发展水平存在很大差距，城乡劳动者的经济收入相差悬殊，农村居民收入远远低于城镇居民，从而导致农村劳动者缴纳养老保险费的能力低于城镇劳动者，不可能要求城乡劳动者按同一标准缴费，且国家财力有限，无法弥补农村劳动者缴费能力的不足，在我国无法建立城乡统一保障标准和保障范围的养老保险制度。
从1997年开始，我国对养老保险制度进行改革，完善立法保障，已取得了突破性进展；统一了企业职工养老保险制度，覆盖面不断扩大，企业退休人员社会化管理服务工作取得进展，建立了基本养老金调整机制，完善城镇社保体系试点顺利，基本养老保险金征缴工作成效显著，逐步做实个人账户，等等。但是，总的来看，我国养老保险制度的立法仍明显滞后。除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有第二部社会保障法律。虽制定了一些规定和条例，但规定和条例不具备法律的权威性，执行起来有相当大的回旋余地，而且有的规定或条例制定得较早已不适应改革开放的需要，有的规定和办法具有明确的临时性是权宜之计。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。
目前，我国养老保险基金隐性负债沉重。养老保险基金隐性债务产生的原因除人口老龄化的与日俱增外，转轨成本也是重要因素。转轨成本包括：已经到退休年龄的老人在新制度中没有履行缴费义务却有领取养老金的权利；已经到中年的职工在新制度建立前没有履行缴费义务但到退休年龄后有领取法定养老金的权利。由此产生了养老金收支缺口，直接构成养老基金的隐性债务。在改革过程中，由于政府没有明确承担改革过程中的转轨成本，传统退休养老制度与正在建设中的基本养老保险的现实责任便无法划清。不同地区间，尤其是老工业基地与新兴城市间，历史负担不平衡，造成各地区的基本养老保险费高低不等。这种不平衡直接恶化了地区之间的竞争环境。同时，老工业基地的历史负担因缺乏消化渠道，自我承担责任只能依靠很高的缴费率，而且还无法满足离退休人员增长所带来的养老金需求增长的需要。因此，一些地区只能运用个人账户基金来弥补缺口，从而使个人账户变成空账户，统账结合的新制度蜕变为空账运行制度。根据有关部门的统计资料显示，截至2005年底，国内养老保险金积累的个人空账规模为7000多亿元。如果对未来可能出现的通货膨胀控制不力，企业缴费没有大的改善，再加上未来几十年人口的剧增，就会出现支付难问题，更不可能实现积累养老基金的目标。
随着整体收入水平的提高和社会结构的变迁，中国传统大家庭文化发生了改变。在有一个65岁以上老人的家庭中，16%为单身老年户。在有两个老人的家庭中，42%为一对老夫妇单独生活户。传统家庭观念受到挑战的另一个表现是，由于与以往的多子女家庭相比较，独生子女受到父母的更多娇惯，形成自我为中心的性格，成年后承担赡养老人的自然人感大大降低。此外，由于实行了几十年国家通过企业包揽职工的养老保险制度，在养老制度转型的条件下，许多家庭没有养老保险计划，甚至没有意识到对养老进行充分的储蓄。
二、深化养老保险制度改革的关键措施
1.弥补隐性债务，做实个人账户。弥补养老保险基金隐性债务不仅资金需要量大，而且影响深远。实践证明，试图用养老统筹基金偿还历史债务是行不通的，政府应该承担这个责任，可行的方式包括出售部分国有资产、发行长期专项债券、财政支出等手段。在弥补隐性债务的基础上，将目前养老保险个人账户逐步做实，达到积累的目标。将个人账户基金和社会统筹账户基金分开管理，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，这样既可以明确政府和个人在养老问题上各自承担的责任，同时也避免了社会统筹与个人账户之间的资金挪用。此外，还要求个人账户基金采用完全积累制，只有到个人退休时才能使用。
2.不断探索新的养老保险基金投资方式和领域。在目前基金规模不大、基金运营管理机制不健全、资本市场不成熟等现实条件下，采取以购买国债为主的政策具有合理性，但也有必要探索与资本市场相结合的养老保险基金投资方式和领域。允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域，提高盈余率。同时，可以尝试推行投资委托代理制，将部分养老保险基金委托给专门投资机构进行投资，既可以提高积累资金的增值率，也可以促进资本市场的发展。社会保险行政管理部门与基金管理机构要同投资主管部门及投资机构加强沟通与协作，但也应当保持社会保险管理部门自主性和独立性，因为养老保险基金作为最重要的社会保险公共后备基金，安全性的维护是最重要的，也是社会保险管理部门的基本职责所在。
3.加强社会养老保险法制化建设。工业化国家及许多发展中国家在建立和改革社会养老保险制度时，通常都是以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，然后才具体组织实施。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚了100多年，从人口老龄化加速发展的趋势来看，加快我国社会养老保险立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。当前我国应该尽快颁布“社会养老保险法”、“社会保险法”、“基本养老保险条例”等法律法规，使社会养老保险制度建设和改革进一步走上法制化和规范化的轨道。
4.积极推进养老保险信息化建设。全面启动“金保工程”，建立覆盖辖区内各城市全部参保人员和单位的集中式资源数据库，市域网延伸到业务经办窗口和相关服务机构。完成社会保险数据中心建设，实现省—市联网和中央—省互联，网上传输养老保险费用监测数据，建成全国网雏形。
5.从制度安排上重视家庭保险的基础作用。养老是个人、家庭和社会的共同责任。家庭保险不仅符合中国数千年的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局。可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保险的功能，如对家庭养老提供政策优惠乃至补贴等。因此，在制度安排上要重视家庭保险的基础作用，选择适当的家居方式并且进行家庭内部收入转移，使之成为基本养老保险的重要补充，弥补我国在较长时期内保险低水平与覆盖面有限的不足。
6.养老保险资金以税代费。(1)以税代费能真正体现基础养老金的公平原则。收入多、利润高的企业和个人多缴，收入少、利润低的企业和个人少缴基础养老金，以富济贫。(2)以税代费有利于解决当前基本养老金的支付危机问题。如果对基础养老金采取税收的形式，扩大保障范围，把以前用来负担少年儿童的一部分费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增加劳动力平均负担的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。(3)以税代费有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系。开征统一的基础养老保障税有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，改变目前我国采取的多方筹资、自定标准的筹资形式造成的同地区不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担悬殊的局面，也有助于建立统一管理体制和有效的监督制约机制。
(作者单位：甘肃省审计厅，甘肃省中医院)
改革开放以来，我国的生产力有了很大发展，但与众多国家进行横向比较，我国仍存在很大差距。据统计，2004年我国人均国民生产总值刚到1000美元，远远低于中等发达国家人均4000多美元的水平。生产力发展水平的高低是决定一个国家实行什么程度的养老保险制度的关键因素，我国目前只能采用广覆盖、低水平的养老保险制度，养老保险待遇只能随着生产力的提高而逐步改善。而与此同时，我国已面临日益沉重的人口老龄化的压力。建国以来，我国卫生事业取得举世瞩目的成就，国民平均期望寿命由解放前期的35岁提高到76岁，加之建国后的前30年未实行计划生育，20世纪50、60年代人口出生率猛增，1979年才开始推行一对夫妻只生一个孩子的计划生育政策，人口出生率在20世纪70年代开始快速下降，这样使得我国人口老龄化呈现其独有的特点：老年人口绝对数庞大；人口老化速度快；我国老年人口占全国人口总数的比例快速增长。人口老龄化的快速发展使得单一的低水平的基本养老保险不能解决退休者的养老问题，必须在社会基本养老保险基础上建立企业补充养老保险和个人商业养老保险为补充的多层次的养老保险体制。
此外，由于城乡之间生产力发展水平存在很大差距，城乡劳动者的经济收入相差悬殊，农村居民收入远远低于城镇居民，从而导致农村劳动者缴纳养老保险费的能力低于城镇劳动者，不可能要求城乡劳动者按同一标准缴费，且国家财力有限，无法弥补农村劳动者缴费能力的不足，在我国无法建立城乡统一保障标准和保障范围的养老保险制度。
从1997年开始，我国对养老保险制度进行改革，完善立法保障，已取得了突破性进展；统一了企业职工养老保险制度，覆盖面不断扩大，企业退休人员社会化管理服务工作取得进展，建立了基本养老金调整机制，完善城镇社保体系试点顺利，基本养老保险金征缴工作成效显著，逐步做实个人账户，等等。但是，总的来看，我国养老保险制度的立法仍明显滞后。除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有第二部社会保障法律。虽制定了一些规定和条例，但规定和条例不具备法律的权威性，执行起来有相当大的回旋余地，而且有的规定或条例制定得较早已不适应改革开放的需要，有的规定和办法具有明确的临时性是权宜之计。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。
目前，我国养老保险基金隐性负债沉重。养老保险基金隐性债务产生的原因除人口老龄化的与日俱增外，转轨成本也是重要因素。转轨成本包括：已经到退休年龄的老人在新制度中没有履行缴费义务却有领取养老金的权利；已经到中年的职工在新制度建立前没有履行缴费义务但到退休年龄后有领取法定养老金的权利。由此产生了养老金收支缺口，直接构成养老基金的隐性债务。在改革过程中，由于政府没有明确承担改革过程中的转轨成本，传统退休养老制度与正在建设中的基本养老保险的现实责任便无法划清。不同地区间，尤其是老工业基地与新兴城市间，历史负担不平衡，造成各地区的基本养老保险费高低不等。这种不平衡直接恶化了地区之间的竞争环境。同时，老工业基地的历史负担因缺乏消化渠道，自我承担责任只能依靠很高的缴费率，而且还无法满足离退休人员增长所带来的养老金需求增长的需要。因此，一些地区只能运用个人账户基金来弥补缺口，从而使个人账户变成空账户，统账结合的新制度蜕变为空账运行制度。根据有关部门的统计资料显示，截至2005年底，国内养老保险金积累的个人空账规模为7000多亿元。如果对未来可能出现的通货膨胀控制不力，企业缴费没有大的改善，再加上未来几十年人口的剧增，就会出现支付难问题，更不可能实现积累养老基金的目标。
随着整体收入水平的提高和社会结构的变迁，中国传统大家庭文化发生了改变。在有一个65岁以上老人的家庭中，16%为单身老年户。在有两个老人的家庭中，42%为一对老夫妇单独生活户。传统家庭观念受到挑战的另一个表现是，由于与以往的多子女家庭相比较，独生子女受到父母的更多娇惯，形成自我为中心的性格，成年后承担赡养老人的自然人感大大降低。此外，由于实行了几十年国家通过企业包揽职工的养老保险制度，在养老制度转型的条件下，许多家庭没有养老保险计划，甚至没有意识到对养老进行充分的储蓄。
二、深化养老保险制度改革的关键措施
1.弥补隐性债务，做实个人账户。弥补养老保险基金隐性债务不仅资金需要量大，而且影响深远。实践证明，试图用养老统筹基金偿还历史债务是行不通的，政府应该承担这个责任，可行的方式包括出售部分国有资产、发行长期专项债券、财政支出等手段。在弥补隐性债务的基础上，将目前养老保险个人账户逐步做实，达到积累的目标。将个人账户基金和社会统筹账户基金分开管理，通过不同的组织机构，按照不同的管理方式分别实施，这样既可以明确政府和个人在养老问题上各自承担的责任，同时也避免了社会统筹与个人账户之间的资金挪用。此外，还要求个人账户基金采用完全积累制，只有到个人退休时才能使用。
2.不断探索新的养老保险基金投资方式和领域。在目前基金规模不大、基金运营管理机制不健全、资本市场不成熟等现实条件下，采取以购买国债为主的政策具有合理性，但也有必要探索与资本市场相结合的养老保险基金投资方式和领域。允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域，提高盈余率。同时，可以尝试推行投资委托代理制，将部分养老保险基金委托给专门投资机构进行投资，既可以提高积累资金的增值率，也可以促进资本市场的发展。社会保险行政管理部门与基金管理机构要同投资主管部门及投资机构加强沟通与协作，但也应当保持社会保险管理部门自主性和独立性，因为养老保险基金作为最重要的社会保险公共后备基金，安全性的维护是最重要的，也是社会保险管理部门的基本职责所在。
3.加强社会养老保险法制化建设。工业化国家及许多发展中国家在建立和改革社会养老保险制度时，通常都是以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，然后才具体组织实施。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚了100多年，从人口老龄化加速发展的趋势来看，加快我国社会养老保险立法步伐显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。当前我国应该尽快颁布“社会养老保险法”、“社会保险法”、“基本养老保险条例”等法律法规，使社会养老保险制度建设和改革进一步走上法制化和规范化的轨道。
4.积极推进养老保险信息化建设。全面启动“金保工程”，建立覆盖辖区内各城市全部参保人员和单位的集中式资源数据库，市域网延伸到业务经办窗口和相关服务机构。完成社会保险数据中心建设，实现省—市联网和中央—省互联，网上传输养老保险费用监测数据，建成全国网雏形。
5.从制度安排上重视家庭保险的基础作用。养老是个人、家庭和社会的共同责任。家庭保险不仅符合中国数千年的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局。可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保险的功能，如对家庭养老提供政策优惠乃至补贴等。因此，在制度安排上要重视家庭保险的基础作用，选择适当的家居方式并且进行家庭内部收入转移，使之成为基本养老保险的重要补充，弥补我国在较长时期内保险低水平与覆盖面有限的不足。
6.养老保险资金以税代费。(1)以税代费能真正体现基础养老金的公平原则。收入多、利润高的企业和个人多缴，收入少、利润低的企业和个人少缴基础养老金，以富济贫。(2)以税代费有利于解决当前基本养老金的支付危机问题。如果对基础养老金采取税收的形式，扩大保障范围，把以前用来负担少年儿童的一部分费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增加劳动力平均负担的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。(3)以税代费有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系。开征统一的基础养老保障税有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，改变目前我国采取的多方筹资、自定标准的筹资形式造成的同地区不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担悬殊的局面，也有助于建立统一管理体制和有效的监督制约机制。
(作者单位：甘肃省审计厅，甘肃省中医院)