论文部分内容阅读
摘要随着我国教育体制改革的不断深入,受市场经济的冲击日渐激烈,民办教育的公益性地位受到挑战。民办教育的公益性是其本质属性,是不随办学体制的改变而改变的,是其基本价值取向,其与营利性并不是非此即彼的矛盾,同时民办教育的营利性地位应该得到法律的确认与保护。对非营利性民办教育法律也应赋予公办学校同等地位,并对两种类型的民办教育建立相关法规政策,加强立法监督和管理。同时对于现有法律对“合理回报”问题的模糊性界定应该加以修正和完善。
关键词民办教育 公益性 营利性 法律机制
中图分类号:G40文献标识码:A
1 对我国现存法律关于民办教育价值取向的解读
1.1 我国现代民办教育立法历程
20世纪90年代末开始,随着我国市场经济体制建设步伐的加快,教育领域里的市场化问题也亟需法律规范,并先后建立了不少的相应法规。1997年7月31日颁布了《社会力量办学条例》,对社会力量办学做了正式规范;2002年12月颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》取代了《社会力量办学条例》;2003年3月《中外合作办学条例》颁布,向国外办学机构开放的教育市场进行了规范;2004年4月《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》生效; 2004年4月教育部颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,对于普通学校运用独立学院等市场机制办学作出了规定。
1.2 解读教育法规中民办教育的公益性和营利性地位
(1)公益性条款。《教育法》第二十五条规定:“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校及其它教育机构”。《促进法》:第三条指出“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”此外,我们可以从第五十七条“民办学校终止时,应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时,审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”看出民办教育的公益性质。在《实施条例》中第三十七条规定:“出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中,按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金,用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。”这也体现了民办教育收益的用途是公益性的。
(2)合理回报条款。《促进法》中第五十一条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”《实施条例》中第四十四条指出“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”。并对回报比例的条件作了界定:如第四十五条规定民办学校应当根据收取费用的项目和标准、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例、办学水平和教育质量因素确定本校出资人从办学结余中取得回报的比例。
(3)部分地方政府出台相应法规保证其营利性。各地方政府根据当地情况,制定回报的具体标准。如浙江省温州地区、山东等地方允许民办学校的投资者取得略高于银行的利息的回报;山东省规定“允许对办学者的投入给予适当的回报,办学条件好的民办高校可以放开收费,实行优质优价”;浙江省台州市1998年3月出台了《关于鼓励利用股份合作制发展精神文明事业的若干意见》,在土地使用、银行贷款、税收减免等方面给投资者许多优惠,对股份合作制民办学校,允许股本可按民间借贷利率分息,股本可以转让,使投资者有利可图。
(4)对我国现存法律关于民办教育的公益性和营利性问题的评价。通过对以上我国关于民办教育的公益性和营利性问题的解读,我们可以发现,法律更从国家和行政层面上维护教育的公益性质,并从审批到终止设立了非常严格的规定,而且指出收入的具体用途只能用在教育事业上。从法律条文来看,国家法律更站在保护受教育者和国家管理角色的立场。当然,随着我国市场经济体制的不断开放,原先教育体制不适应我国教育事业的发展需要,而民办教育的回报问题也成为人们讨论的焦点。从相关法律法规中我们可以看出,国家承认民办教育有合理回报的诉求,但是对合理回报的界定相对模糊,如教育教学活动、办学水平和教育质量等因素难以量化,从而对合理回报的量定带有模糊性。因此,我们认为,我国民办教育的相关法律应该进一步修正和完善。
2 构建民办教育公益性与营利性相统一的法律保障机制
(1)明文规定民办教育的办学性质,并通过各项实施和细则保证民办教育事业公益性的发展。民办教育不管其是否营利性,首先都是属于教育的公益性事业,法律对营利性教育机构也应赋予社会公益性的教育性质。并在各项实施条例和细则中予以更具体化。从民办教育的办学审批,到学校经营过程,以及办学终止,都应该树立公益性的主导地位,切实保护民办教育教师和学生的权益。同时对学校的公益性行为或活动应该作更具体规定和实施奖励政策。
(2)法律应赋予非营利民办教育和公办教育以同等的地位,创造合理的竞争和发展环境。对于非营利民办教育,其办学目的和公办教育一样,只是办学主体不一样,但受管理机构是一样的。但近年来,我国对二者的法律地位是有区别对待的,如政策法规对民办教育涉及领域的限制,进行学历教育的限制,对民办教育资金扶持政策,对民办教育税收等都不如公办教育。我们应该从法律应赋予非营利民办教育和公办教育以同等的地位,创造合理的竞争和发展环境,激发民办教育活力和竞争压力,合理的竞争环境能够创造优胜劣汰机制,使好的民办教育能够充分发挥其作用,差的民办教育将被淘汰出局。同时也给予公办教育以危机感,从而加强自身办学建设。
(3)出台相应民办教育评估的政策性文件,加强对民办教育的质量评估。学者们和政策制定者们关于民办教育是否该营利的一个忧虑是,现阶段我国很多民办教育办学质量不高,放手后教育质量更加没有保障,这违背教育的公益性宗旨。我们认为,对于民办教育教学质量的担忧,应该从学校的质量评估着手。国家应尽快出台相关评估法律政策,加强对民办教育的质量评估。可参照国外对私立大学的评估办法,建立中介评估机构,加强对民办教育的监督和管理。尤其加强对学校的管理机构、日常经费管理和使用问题、硬件设施、教师队伍素质、教学水平、学生学习成绩和综合能力、升学率或就业率等方面的评估管理。
(4)在政策制定上应注重对民办教育学术水平的规范和要求,在财政补助等激励机制上应该增加学校的学术研究水平为重要指标。目前,我国对民办教育的办学定位大多停留在发展职业教育、培养应用性人才为标准,这类民办教育属于比较低层次。民办教育还应该发展到更高层次,本科阶段甚至硕士、博士阶段的民办教育也应该逐步建立起来,如我国这几年发展起来的独立学院就是民办教育性质的本科阶段教育机构。未来民办教育的发展也应该参与高层次的教育教学,如美国哈佛、斯坦福大学都是学术水平和科研能力世界一流的私立大学。因此,对其学术水平和科研能力应该有一定的引导和要求。这也可以在法律上体现出来,应在政策制定上应注重对民办教育学术水平的规范和要求,在财政补助等激励机制上应该增加学校的学术研究水平为重要指标。
(5)承认民办教育机构营利性的存在,属于营利性的民办教育机构应该另立相关法律对之进行规范。我国民办教育机构从法律上来讲一直都是限制在非营利范围内的,但是,我国其实出现了不少类似新东方培训教育机构等营利性的民办教育机构。对于这类营利性机构,应该从法律上予以承认,但是由于教育是属于公益性质的,不能参照国外有些国家以商法来规范,而应建立一部针对性的法律来加以规范,与《教育法》应平级,而不是其下位法,同时在税收方面也应另有规定,学校的自主权应更大,财产权应该独立。
(6)对非营利民办教育机构的合理回报应作更量化的规定。《实施条例》第四十五条规定“与同级同类其他民办学校相比较,收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低,并且办学水平和教育质量低的民办学校,其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校”。这些对于投资者合理回报问题的规定都达不到量化的要求,而且同级同类之间的比较以哪个为参照物更妥当也是个问题。因此容易出现法律漏洞,应该尽快完善实施条例或相关细则性规定,给予投资者一个明确的回报。有部分学者认为民办教育回报应该不低于或等于国债利息且高于银行利息,否则投资者将不会有投资兴趣和动机。不管哪种计算方法,都应该加强研究求证,并从法律上给投资者回报诉求予以量化确定。
参考文献
[1]亨利·汉斯曼.具有连带产品属性的教育[J].北京大学教育评论,2004(7).
[2]张维平. 维护教育的公益性[J].求是杂志,2005(14).
[3]余雅风.教育立法必须以教育的公共性为价值基础[J].北京师范大学学报(社会科学版),2005(1).
[4]曹淑江.论教育的经济属性、教育的公益性、学校的非营利性与教育市场化改革[J].教育理论与实践,2004(9).
[5]文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性[J].北京大学教育评论,2004(1).
[6]亨利·M·列文,哈利·安东尼·帕崔诺.大学的营利属性与营利行为:比较与借鉴[J].北京大学教育评论,2005(2).
[7]劳凯声.教育市场的可能性及其限度[J].北京师范大学学报(社会科学版),2005(1).
[8]沈有禄,马继迁.对教育公益性与营利性的效用属性图解[J].中国农业教育,2005(2).
[9]郭垒.公共物品抑或私人物品——关于教育社会定位的一个理论困境及分析[J]. 国家教育行政学院学报,2005(2).
[10]彭虹斌.教育营利问题的体现、原因及政策建议[J].教育与经济,2002(2).
关键词民办教育 公益性 营利性 法律机制
中图分类号:G40文献标识码:A
1 对我国现存法律关于民办教育价值取向的解读
1.1 我国现代民办教育立法历程
20世纪90年代末开始,随着我国市场经济体制建设步伐的加快,教育领域里的市场化问题也亟需法律规范,并先后建立了不少的相应法规。1997年7月31日颁布了《社会力量办学条例》,对社会力量办学做了正式规范;2002年12月颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》取代了《社会力量办学条例》;2003年3月《中外合作办学条例》颁布,向国外办学机构开放的教育市场进行了规范;2004年4月《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》生效; 2004年4月教育部颁布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,对于普通学校运用独立学院等市场机制办学作出了规定。
1.2 解读教育法规中民办教育的公益性和营利性地位
(1)公益性条款。《教育法》第二十五条规定:“任何组织与个人不得以营利为目的举办学校及其它教育机构”。《促进法》:第三条指出“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”此外,我们可以从第五十七条“民办学校终止时,应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时,审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”看出民办教育的公益性质。在《实施条例》中第三十七条规定:“出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中,按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金,用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。”这也体现了民办教育收益的用途是公益性的。
(2)合理回报条款。《促进法》中第五十一条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”《实施条例》中第四十四条指出“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”。并对回报比例的条件作了界定:如第四十五条规定民办学校应当根据收取费用的项目和标准、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例、办学水平和教育质量因素确定本校出资人从办学结余中取得回报的比例。
(3)部分地方政府出台相应法规保证其营利性。各地方政府根据当地情况,制定回报的具体标准。如浙江省温州地区、山东等地方允许民办学校的投资者取得略高于银行的利息的回报;山东省规定“允许对办学者的投入给予适当的回报,办学条件好的民办高校可以放开收费,实行优质优价”;浙江省台州市1998年3月出台了《关于鼓励利用股份合作制发展精神文明事业的若干意见》,在土地使用、银行贷款、税收减免等方面给投资者许多优惠,对股份合作制民办学校,允许股本可按民间借贷利率分息,股本可以转让,使投资者有利可图。
(4)对我国现存法律关于民办教育的公益性和营利性问题的评价。通过对以上我国关于民办教育的公益性和营利性问题的解读,我们可以发现,法律更从国家和行政层面上维护教育的公益性质,并从审批到终止设立了非常严格的规定,而且指出收入的具体用途只能用在教育事业上。从法律条文来看,国家法律更站在保护受教育者和国家管理角色的立场。当然,随着我国市场经济体制的不断开放,原先教育体制不适应我国教育事业的发展需要,而民办教育的回报问题也成为人们讨论的焦点。从相关法律法规中我们可以看出,国家承认民办教育有合理回报的诉求,但是对合理回报的界定相对模糊,如教育教学活动、办学水平和教育质量等因素难以量化,从而对合理回报的量定带有模糊性。因此,我们认为,我国民办教育的相关法律应该进一步修正和完善。
2 构建民办教育公益性与营利性相统一的法律保障机制
(1)明文规定民办教育的办学性质,并通过各项实施和细则保证民办教育事业公益性的发展。民办教育不管其是否营利性,首先都是属于教育的公益性事业,法律对营利性教育机构也应赋予社会公益性的教育性质。并在各项实施条例和细则中予以更具体化。从民办教育的办学审批,到学校经营过程,以及办学终止,都应该树立公益性的主导地位,切实保护民办教育教师和学生的权益。同时对学校的公益性行为或活动应该作更具体规定和实施奖励政策。
(2)法律应赋予非营利民办教育和公办教育以同等的地位,创造合理的竞争和发展环境。对于非营利民办教育,其办学目的和公办教育一样,只是办学主体不一样,但受管理机构是一样的。但近年来,我国对二者的法律地位是有区别对待的,如政策法规对民办教育涉及领域的限制,进行学历教育的限制,对民办教育资金扶持政策,对民办教育税收等都不如公办教育。我们应该从法律应赋予非营利民办教育和公办教育以同等的地位,创造合理的竞争和发展环境,激发民办教育活力和竞争压力,合理的竞争环境能够创造优胜劣汰机制,使好的民办教育能够充分发挥其作用,差的民办教育将被淘汰出局。同时也给予公办教育以危机感,从而加强自身办学建设。
(3)出台相应民办教育评估的政策性文件,加强对民办教育的质量评估。学者们和政策制定者们关于民办教育是否该营利的一个忧虑是,现阶段我国很多民办教育办学质量不高,放手后教育质量更加没有保障,这违背教育的公益性宗旨。我们认为,对于民办教育教学质量的担忧,应该从学校的质量评估着手。国家应尽快出台相关评估法律政策,加强对民办教育的质量评估。可参照国外对私立大学的评估办法,建立中介评估机构,加强对民办教育的监督和管理。尤其加强对学校的管理机构、日常经费管理和使用问题、硬件设施、教师队伍素质、教学水平、学生学习成绩和综合能力、升学率或就业率等方面的评估管理。
(4)在政策制定上应注重对民办教育学术水平的规范和要求,在财政补助等激励机制上应该增加学校的学术研究水平为重要指标。目前,我国对民办教育的办学定位大多停留在发展职业教育、培养应用性人才为标准,这类民办教育属于比较低层次。民办教育还应该发展到更高层次,本科阶段甚至硕士、博士阶段的民办教育也应该逐步建立起来,如我国这几年发展起来的独立学院就是民办教育性质的本科阶段教育机构。未来民办教育的发展也应该参与高层次的教育教学,如美国哈佛、斯坦福大学都是学术水平和科研能力世界一流的私立大学。因此,对其学术水平和科研能力应该有一定的引导和要求。这也可以在法律上体现出来,应在政策制定上应注重对民办教育学术水平的规范和要求,在财政补助等激励机制上应该增加学校的学术研究水平为重要指标。
(5)承认民办教育机构营利性的存在,属于营利性的民办教育机构应该另立相关法律对之进行规范。我国民办教育机构从法律上来讲一直都是限制在非营利范围内的,但是,我国其实出现了不少类似新东方培训教育机构等营利性的民办教育机构。对于这类营利性机构,应该从法律上予以承认,但是由于教育是属于公益性质的,不能参照国外有些国家以商法来规范,而应建立一部针对性的法律来加以规范,与《教育法》应平级,而不是其下位法,同时在税收方面也应另有规定,学校的自主权应更大,财产权应该独立。
(6)对非营利民办教育机构的合理回报应作更量化的规定。《实施条例》第四十五条规定“与同级同类其他民办学校相比较,收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低,并且办学水平和教育质量低的民办学校,其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校”。这些对于投资者合理回报问题的规定都达不到量化的要求,而且同级同类之间的比较以哪个为参照物更妥当也是个问题。因此容易出现法律漏洞,应该尽快完善实施条例或相关细则性规定,给予投资者一个明确的回报。有部分学者认为民办教育回报应该不低于或等于国债利息且高于银行利息,否则投资者将不会有投资兴趣和动机。不管哪种计算方法,都应该加强研究求证,并从法律上给投资者回报诉求予以量化确定。
参考文献
[1]亨利·汉斯曼.具有连带产品属性的教育[J].北京大学教育评论,2004(7).
[2]张维平. 维护教育的公益性[J].求是杂志,2005(14).
[3]余雅风.教育立法必须以教育的公共性为价值基础[J].北京师范大学学报(社会科学版),2005(1).
[4]曹淑江.论教育的经济属性、教育的公益性、学校的非营利性与教育市场化改革[J].教育理论与实践,2004(9).
[5]文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性[J].北京大学教育评论,2004(1).
[6]亨利·M·列文,哈利·安东尼·帕崔诺.大学的营利属性与营利行为:比较与借鉴[J].北京大学教育评论,2005(2).
[7]劳凯声.教育市场的可能性及其限度[J].北京师范大学学报(社会科学版),2005(1).
[8]沈有禄,马继迁.对教育公益性与营利性的效用属性图解[J].中国农业教育,2005(2).
[9]郭垒.公共物品抑或私人物品——关于教育社会定位的一个理论困境及分析[J]. 国家教育行政学院学报,2005(2).
[10]彭虹斌.教育营利问题的体现、原因及政策建议[J].教育与经济,2002(2).