论文部分内容阅读
摘要：为适应国家治理现代化发展，地方审计组织方式创新势在必行。而贯彻落实“放管服”改革方略对于推进地方审计组织方式创新具有重要意义，具体体现为在简政放权中实现审计的独立性和多元性、在放管结合中强调审计的统一性和权威性、在优化服务中促进审计的全面性和精准性。然而，现行地方审计组织方式在组织结构、职能转型、协同能力和民主参与等方面存在的困境严重制约了地方审计改革持续深入发展。因此，要紧扣“放管服”改革主题和内涵，从结构调整、优化职能、民主参与、技术更新等方面切实推进地方审计组织方式创新，以更好地服务于国家治理现代化进程。
关键词：“放管服”；审计组织方式；国家治理；国家审计
中图分类号：F239.222文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）15-0045-10
Review on the Innovation of Local Audit Organization Under the Reform of Administration，Regulation and Services
LU Bin
Abstract：In order to adapt to the modern development of national governance，the innovation of local audit organization is imperative.The implementation of the reform of administration，regulation and services is great significance for promoting the innovation of local audit organization. This is embodied in the realization of audit independence and pluralism in the process of streamlining administration and delegating power，the emphasis on audit unity and authority in the process of delegating power and regulation，and the promotion of audit comprehensiveness and accuracy in the process of optimizing services.However，the existing difficulties in the organizational structure，functional transformation，coordination ability and democratic participation of local audit organizations seriously restrict the sustainable and in-depth development of local audit reform.In order to better serve the modernization process of national governance，we need to focus on the theme and connotation of reform，and promote the innovation of local audit organizations in terms of structural adjustment，function optimization， democratic participation，and technological renewal.
Key words：the reform of administration；regulation and services；audit organization； national governance；national audit
一、引言
地方審计组织方式是地方审计机关为达成审计目标，有效组织实施审计监督工作的行为和方式。“它主要包含审计组织结构方式和审计工作组织方式两个方面”[1]，前者体现为地方审计机关内部的组织职能架构方式和层级结构，后者则体现为审计工作过程中的具体运行手段和方法，二者相互关联、相辅相成。伴随国家治理体系和治理能力现代化进程的深入推进，社会对审计广度、力度和深度的要求越来越高。作为国家治理体系中的一项基础性制度安排，财政资金运用到哪里，审计就应当跟进到哪里，实现审计全覆盖。为此，如何完善地方审计组织方式，加快审计监督的改革创新步伐，进一步提升审计工作质量和效率，就成为地方审计机关亟待解决的现实问题。目前有关审计组织方式的学术研究主要集中于以下几个方面：
一是聚焦于新时代中国特色社会主义审计组织改革研究。审计机关在新形势下面临前所未有的挑战，因而必须进一步提高政治站位[2]。通过深化审计组织改革，实现审计监督体系全面整合，审计人员全面融合，审计工作全面聚合，构建权威统一高效的审计监督体系[3]。改革审计组织方式，除了优化职能、完善规范、健全程序、更新技术等，加强党对审计工作的领导是关键[4]。这是落实全面从严治党要求的现实需要，也是健全党和国家监督体系的长久之计。二是国家治理视角下的审计组织改革研究。利用国家治理理论认识审计，并由此探究审计组织改革的路径成为当下学界研究的主流话语。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[5]。因此，未来的审计组织改革应当进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，形成全国审计“一盘棋”[6]。同时，国家治理要求公共权力以上下互动、相互协调的方式配置和运作，因而审计通过对公共资金使用的审查评价，能够给予公共权力以适当约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高[7]。三是通过案例分析展示地方审计组织创新成果，并获得改革启示。如深圳市坪山新区纪检、监察、审计“三合一”管理体制改革，是进一步完善我国监督体系的重要试验[8]；河南省审计厅推行“五个关联”改革实践，出台了提升审计人员大数据分析思维、完善数据中心系统建设、加大数据集中力度、加强对市县数据分析工作的指导、强化人才培养等措施和办法[9]；天津市审计局创新“制度+科技”模式，以流程化管理理念重构审计组织结构，以数字化理念构建“依法审计”新型岗位及制度体系，以全面绩效管理理念革新审计人力资源激励政策[10]，等等。四是审计组织改革对策研究。审计组织改革必须反映中国政治经济发展要求，契合国家审计建设的方向[11]。为此，加强党的领导、全面贯彻依法治国基本方略、增强审计独立性、实现审计监督全覆盖是其必要原则[12]。此外，协同结构建设[13]、协商民主机制[14]、现代云技术应用[15]等措施也是推进审计组织改革的重要举措。 综观现有研究，学者们已经对审计组织改革的议题进行了有力的论证，构建了较为坚实的理论基础，但依然存在拓展的空间。一方面，审计组织改革虽然是行政改革的重要组成部分，但现有研究多限于宏观理论视角下的学理性解读，对当下行政改革实践以及审计组织在其中的价值意义关照不足；另一方面，对审计组织改革的困境和对策缺乏充分认识与分析，难以为实践发展提出有效的政策建议。“放管服”改革是党的十八大以来全面深化改革的重大举措。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》作为落实“放管服”改革的重要政策，明确对审计机构职能和组织方式作出重大调整。因此，贯彻落实“放管服”改革是加快推进地方审计组织方式创新发展的重要途径，能促进地方审计组织结构优化、职能转变和方式更新，有效激发地方审计组织活力，增强审计工作服务国家治理的能力。因此，在借鉴现有研究的基础上，结合“放管服”改革实践，笔者深入研究了地方审计组织改革的意义、困境与对策。
二、“放管服”改革对地方审计组织方式创新的价值剖析
在党的十九大报告明确提出“改革审计管理体制”的总体要求下，审计领域的改革将要走向“深水区”，触碰深层次的体制、结构、权力等问题。创新地方审计组织方式作为其中的重要组成部分，是优化地方审计机构建设、全面贯彻落实改革审计管理体制总体要求的重要举措。2018年5月，习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议时强调指出：“要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”[16]“放管服”改革作为推进行政管理体制改革的“先手棋”和“当头炮”，明确了新形势下国家机构改革发展的总体思路和具体要求。“放”即“简政放权”，通过合理划分行政职权，上级政府及其职能部门下放部分权力，将政府该管的归政府、市场该管的归市场、社会该管的归社会，进一步扩大基层和社会的行动空间；“管”即“放管结合”，下放权力并不等于放任不管，而是通过制度建设、机制创新、技术更新等措施创新监管方式、加强监管职能，以实现宏观调控能力的提升；“服”即“优化服务”，积极践行为人民服务的宗旨，坚持从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，强化政府部门的公共服务能力，切实提升广大群众的获得感和幸福感。应当说，“放管服”改革的核心要义和现实要求为地方审计组织方式创新指明了发展方向——把简政放权作为改革创新的牛鼻子，把放管结合作为改革创新的保险栓，把优化服务作为改革创新的催化剂。因此，“放管服”改革对于推进地方审计组织方式创新、化解现行地方审计组织方式在适应国家治理现代化要求中的矛盾具有重要意义。
一是简政放权中的重心转移，实现审计独立性和多元性。简政放权是“放管服”改革的首要举措，其对于地方审计组织方式创新的意义可以从两个层面理解。一方面，从“简政”的角度看，精简地方审计工作中的行政事务、行政程序和行政干预，有助于保持审计监督的独立性。众所周知，“独立性是审计的灵魂，也是国家审计最本质的特征”[17]。为此，要通过“简政”改革，大幅度削减地方审计机关的行政事务，让各职能科室能够专注于审计业务；减少繁文缛节和审批程序，让审计人员从复杂的行政程序中跳脱出来；积极调整地方政府与地方审计机关间的关系，尤其是优化地方领导对审计机关的领导方式，以保证地方审计机关独立自主地行使审计权力、发挥监督作用。另一方面，从“放权”的角度看，国家治理中的审计事务愈发复杂多样，单一的政府审计方式已不具备解决复杂多样、变动不居的问题进而主导现代审计组织方式的绝对能力。通过“放权”改革，利用政府购买审计或建立公私合作审计的方式，将部分审计职能转移给市场组织或社会组织，积极引导多元主体参与地方审计工作。既能有效弥补单一政府审计方式的不足，也能进一步扩展地方审计的广度，实现地方审计的多元化发展。
二是放管结合中的行动规范，强调审计统一性和权威性。在“放管服”背景下，简政放权并不意味着“一简到底”“一放了之”，更不等同于“甩手不管”“自由放纵”。无论是依据国内现行相关法律规定，还是基于行政型审计管理体制现状，审计监督都是行政系统内部的专门监督机构，需要接受行政管理和组织监督。从实际审计效果看，合法合理的行政干预和管理对于促进地方审计事业的发展具有重要意义。一方面，创新行政管理形式能够强化组织监督力度，实现各级、各类审计组织统一目标、统一方案、统一程序、统一行动、统一责任，从而维系地方审计组织建设的统一性；另一方面，有效的行政管理过程不仅提供了审计组织运转必需的资源和服务，而且保证了审计组织及其人员的行为规范，从而在贯彻落实依法审计和依规审计的基础上提升审计的权威性。因此，在推进地方审计组织方式创新中，要做到“放”和“管”紧密结合、同步推进。
三是优化服务中的职能转型，促进审计的全面性和精準性。依据国家审计理论，“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”[18]。它不再拘囿于传统查账论和经济监督论所认为的审计的本质仅仅是一种财政收支监督和控制的工具，而是要通过审计组织功能扩展全面、精准地服务于国家治理现代化进程。这意味着国家审计的本质和功能都已经发生了重大变化。审计监督的这一时代变迁恰好与“放管服”背景下的优化服务改革要求相契合。在推进地方审计组织方式创新中落实优化服务，实际是强调审计职能转型：由单一的公共受托经济责任履行监督向包括维护国家经济安全、制约公共权力运行、加强反腐倡廉、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革等在内的多元职能扩展；由基于“投入-产出”结构优化的效率主义倾向向提升公共服务能力和水平、落实为人民服务宗旨的公平正义原则转变；由强制性的权力监管控制向刚柔相济的综合管理模式转型。基于地方审计组织职能的变化，审计监督不仅能够服务于国家治理的各个事务领域以彰显其全面性价值，而且能够更加精准地聚焦于公共权力运行和公共资源分配的核心领域，从而契合新时代国家治理现代化这一主题。 三、“放管服”背景下地方审计组织方式创新面临的现实困境
我国地方审计组织方式经过多年的建设与发展已经取得了进步与完善，为不断推进地方审计事业发展奠定了坚实基础。然而，面对国家治理体系和治理能力现代化建设的挑战，现行地方审计组织方式的确存在一些与国家治理发展需求不相适应之处。由此导致的诸多困境成为制约地方审计持续发展与深入改革的重要因素。
第一，地方审计组织结构僵化制约组织灵活性和适应性。审计机关作为政府组织体系中的重要组成部分，同样沿循了官僚组织结构。依据科层组织理论，官僚制建立在以层级式和金字塔形为整体特征与以高度分工和专业化为内在特性的组织基础之上。这种组织结构设计虽然有利于提升行政效率，能够在很大程度上满足工业化进程中对政府科学管理的需求，但它所形塑的命令组织体系和条块分割结构却使官僚组织陷入僵化的困境。地方审计机关以直线职能化管理模式建立了“由上而下”的命令组织结构，组织特征在整体上保留着十分显著的层级性和官僚主义色彩。在具体执行审计项目时，该组织结构往往限于层级秩序和繁文缛节而缺乏足够的灵活性和适应性，既不利于对审计全过程进行有效监控，也不利于对社会经济运行状况进行全方位监督。同样，在组织内部，地方审计机构各业务部门的划分基本按照专业和行业性质。以N市审计局为例，内设机构分为财政审计处、行政政法审计处、科教文审计处、农业农村审计处等18个专业职能科室，此外还包括办公室、综合处、法规与审理处3个综合协调科室。基于专业分工的组织建设虽然有助于提升组织专业化水平，但却将组织本身分割成许多小部门，呈现出碎片化趋向。特别是随着审计工作不断细化和复杂化，审计任务不仅极大地更新扩展，而且不再局限于某一行业领域，往往是多种行业或专业叠加的结果。因此，地方审计组织碎片化使其既疲于应付新任务的出现，也难以适应当下综合审计的发展需求。
第二，地方审计组织职能转型滞后拘囿审计功能发挥。针对审计职能转型的问题，虽然有《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015）等政策文件予以指导，但转型的效果并不理想。这突出体现在三个方面：一是审计职能去行政化困难。在行政型审计管理体制下，地方审计机关不仅要接受地方政府的行政领导，而且行政权全面介入审计机关的运行管理过程，尤其是对人事权、财政权、管理权的实际控制，直接导致了审计部门的官僚化和审计工作的行政化。例如在人事权上，目前地方各级审计机关的正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。即地方各级审计机关主要负责人的提名和任免一般都由同级政府决定；同样，对这些人员的考核、升迁等工作也由同级政府负责。虽然2015年施行的《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》提出了人事权上收的方案，由省级政府统一管理，但这一改革举措落地的效果并不理想。由此，审计行政化势必造成审计职能行使上的牵绊，难以遵照自身的工作要求和发展规律开展审计工作，只能依据行政部门的要求和标准来形塑审计行为。二是职能转移缓慢。利用市场或社会的力量来缓解政府审计的困境似乎已然达成了共识，但实践中由于受到审计管理体制、政府购买制度、官员个人认知等因素的限制，政府与社会和市场的合作机制尚未成熟。这就在很大程度上延迟了政府审计职能向市场或社会转移的进程，地方审计“力不从心”的窘境暂时还难以有效缓解。从笔者在J省N市、S市、X市的调研情况看，目前地方政府年度审计采购项目数量有限，且主要针对市场或社会主体的审计服务进行采购，如社会组织审计、某企业投资审计等，而针对政府经济活动或行政活动进行的审计项目依然主要由审计局承担。三是服务职能虚弱。主观因素是部分地方审计人员的服务意识不强，依然认为审计是通过权力来控制权力的一种工具，严重忽视了审计监督服务于国家治理的价值意涵；客观局限在于基层审计部门人员和资源都十分有限，完成上级分派的审计任务已经“捉襟见肘”，没有多余的精力开展更多的审计服务工作。
第三，地方审计组织协同能力不足难以整合多样资源。“一个理想的国家审计组织方式应该鼓励成员间通过横向联系提供共享信息，强化组织协调，并保持纵向控制与沟通。涵盖了跨部门沟通协作与审计力量整合的制度设计，应当是正式组织设计中最核心的要素。”[19]但在实践中，地方审计组织协同机制并不健全，使得组织整合内外监督力量、资源和权威等要素的能力不足，难以形成协调联动、共同监督的组织行动以提升自身的审计能力。
在地方审计组织内部，上下级审计结果共享渠道不畅、基于专业分工的业务科室划分、松散型的组织管理方式等不断暴露出组织碎片化的弊端。这无疑易导致组织内部各部门更多地关注自己分工领域的职责，而无暇关心组织的整体利益和目标实现，以致于常常发生重复审计、交叉审计、同时审计等现象，造成审计资源浪费。以X市审计局为例，依据其官方网站上公布的“内设机构及其工作职责清单”可以发现，固定资产投资审计处负责“组织审计市级投资和以市级投资为主的建设项目以及其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目”，而重大項目审计处同样负责“审计市级重大项目建设单位贯彻落实国家和省、市有关重大政策措施情况”。这意味着两个部门都有权对重大项目进行审计，从而出现“交叉审、重复审”的现象。同样，行政政法审计处、科教文审计处、资源环境审计处等部门都有权对相应的被审计单位的领导干部进行经济责任审计，而该局又专门设立了经济责任审计处，按规定对“市管领导干部及依法属于市审计局审计监督对象的其他单位主要负责人实施经济责任”。可见，权力划分不清、职责重复，导致内部协同无从开展。
而在地方审计组织外部，审计监督与纪检监察监督、司法监督、群众监督、媒体监督等其他监督形式在目标、职能、客体、内容、手段等方面上的差异增加了跨部门合作的困境。而诸如信息共享机制、激励机制、问责机制、对话机制等建设的滞后，则进一步影响了形成监督合力的步伐。同样以X市审计局为例，目前该局已经与市纪检监察部门建立起了密切的工作关系，在诸如扶贫审计、经济责任审计、重大项目和政策跟踪审计等方面取得了显著成效。不过，目前的协同过程缺乏必要的制度和程序基础，更多依赖于市委领导（主要是市委书记和纪委书记）的高位推动，不利于多元协同的稳定建立。 第四，地方审计组织自我封闭导致参与程度较低。根据公共受托责任，人民群众作为委托方，在将审计监督权委托给审计机关行使时，并不意味着是对审计权的放弃，而是始终具备参与审计的权利。因此，审计监督过程应当吸纳人民群众的广泛参与。然而，调研发现，当下地方审计组织中的群众参与程度始终较低。一是审计部门的技治主义倾向忽视了群众参与的作用。例如，N市审计局与南京审计大学建立起了密切的工作联系。审计局依托该校审计专业特色与优势，大量引入审计相关领域专家学者参与本局审计工作，同时也长期派遣本局工作人员赴该校学习交流，显著提升了本局审计能力水平和专业化水平。然而，审计监督的专业化特征给予了审计人员倚重专家系统和专业知识、忽视民主参与和公共协商的“正当理由”，殊不知这不仅严重削弱了审计决策的合法性，而且这一趋势将遭遇严重的“整体性危机”[20]。二是现有参与渠道不足或大多流于形式，人民群众实际上很难向审计部门反映情况或与审计人员面对面交流。例如部分地方审计部门网站上所设立的在线咨询、网络问政等栏目，时常无法正常打开，即使群众留言也得不到及时回应。三是审计信息公开不及时、不充分。虽然审计结果公告制度已经建立，但向社会公布过程中，部分单位“要么选择不公布，要么就对公布结果进行先期过滤，将一些涉及重大问题和地方利益的问题进行人为处理，只披露不痛不痒的问题，其他的都自然而然地列为政府机密”[21]。在各地审计局门户网站上以“审计结果公告”为关键词进行站内搜索，所得到的搜索结果往往十分有限。例如在X局网站上搜索近10年的审计结果公告，仅显示14条内容，其中2020年无、2019年1条、2018年2条、2017年1条。可见，政府信息公开的局限，使得民众难以深入了解相关审计活动，严重影响审计部门的透明度。
四、“放管服”背景下推进地方审计组织方式创新的路径选择
针对当下地方审计组织方式存在的困境，“放管服”改革所要求的简政放权、放管结合、优化服务等内容，为推进地方审计组织方式创新提供了必要的逻辑理路，也为地方审计工作更好服务于国家治理现代化进程指明方向。具体来说，“放管服”背景下推进地方审计组织方式创新的路径可以从结构调整、优化职能、民主参与、技术更新等方面予以建构。
第一，稳步调整审计组织结构，增强组织协同能力。在国家治理现代化进程中，面对复杂审计任务的挑战，传统的地方审计组织方式已然难以应对。在“放管服”改革背景下，地方审计组织方式改革关键在于进行组织结构调整。具体举措上应当从两个维度展开。一方面，在层级设置上，地方审计组织要做一些“加减法”，趋向于扁平化的组织设计。“加法”是指“合并同类项”，将职能相近或相同的政府部门进行整合，建立更大的职能部门；而“减法”则是在等级结构上，扩大行政机构的管理幅度，减少等级系统的中间层次，从而缩小顶层机构与基层机构的行政距离。另一方面，在协同结构上，应当提高对跨部门合作的重视。“政府审计组织结构协同是政府审计监督服务资源有效利用的组织保证。”[22]为此，地方审计组织要大力加强组织内部各职能部门的协同，加强审计组织与各级审计机关之间的联系，着力构建统一高效、整体联动、资源互通、成果互享的审计工作体系。地方审计委员会应当在此过程中发挥重要作用。
2018年3月，中国共产党中央委员会根据《深化党和国家机构改革方案》，决定组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构。紧跟中央审计委员会的建设步伐，地方审计委员会的建设工作也紧锣密鼓地开展起来，全国县级以上的党委组织纷纷建立相应级别的审计委员会。由于各地审计委员会大都刚刚组建，因而下一步的工作重点是不断完善地方审计委员会建设，切实发挥其领导地方审计工作的作用。一是明确地方审计委员会的职能，充分体现党对地方审计资源的统筹安排和协调各方的领导作用；二是设定工作重点，围绕本地区党委和政府的中心工作统筹部署审计工作；三是加强制度建设，尽快制定和出台工作章程、制度等，提升其法治化水平。与此同时，加强与纪检监察监督、司法监督、群众监督、媒体监督等其他监督部门的横向关系，践行党和国家监督体系建设的总体目标，进而促进多元主体的有机整合和集体行动，实现由“单打独斗”向“合作行动”、平面思维向立体思维、线性关系向非线性关系的转变，增强组织协同能力。
第二，加快优化审计职能，聚焦服务国家治理。国家审计作为国家治理体系中的免疫系统，既受到国家治理进程的影响，也同样服务于国家治理进程之中。“放管服”改革所包含的简政放权、放管结合、优化服务三个内在要求，实际上直指审计职能转型的核心主题。因此，在推进地方审计组织方式创新中，必须明确审计监督与审计服务的辩证关系。审计监督是审计服务的手段和方式；而审计服务则是审计监督的目的和方向，任何审计监督工作的出发点和落脚点都是为了更好地服务于国家治理进程。基于此，地方审计组织在持续发挥预防、揭示和抵御功能的基础上，需要加强和丰富服务国家治理的能力。例如，在建设性层面，应以组织改革和优化为目标，发挥出健全审计制度、完善组织体制、规范运行机制的功能作用，以提升地方审计组织工作效能，具体包括创设功能、抵御功能、沟通功能等；在政治性层面，“以政治价值塑造为主题，以国家利益与人民利益维护为核心，通过国家审计的旋风效应与风暴力度，展示国家政治制度内含的深层建构功能，进而带动整个社会的合法性再确认功能、公共价值再澄清功能、政治信任再建树功能”[23]。在具体实践中，地方审计组织应当持续发挥维护国家经济安全、制约公共权力运行、加强反腐倡廉、提高财政透明度、促进政府优化绩效、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革的作用，以切实推进服务型审计组织建设。
第三，积极引入全面参与，建设开放型审计组织。民主向来是政治文明进步的标志，它最具生命力的精神内核即是参与，“而审计与民主政治的发展有着密切的关系。民主是现代审计的实质，审计是民主政治的表现；民主是现代审计的目的，审计是现代民主的手段”[24]。“放管服”改革始终坚持以人民为中心，这意味着推进地方审计组织方式创新，不仅要为人民审计，也要依靠人民进行审计。因此，要将支持和鼓励多元主体积极参与地方审计工作过程作为重要的改革内容。首先，提升地方审计组织的公共理性，特别是强调审计权力的公共性和民众的主体性，明确广大民众与地方审计组织之间是委托与被委托的关系，以培育出与参与制度相适应的政治认识；其次，搭建参与平台，注重创建贴近群众、贴近实际的审计工作参与渠道，在保证审计过程独立性和专业化的基础上形成政民互动的有效机制；再者，通过政府购买或外包的方式，积极引入和利用社会审计力量，有效整合社会审计资源以提升地方审计的广度和深度；最后，加强制度建设，以制度的刚性保证多元主体参与的稳定性和有效性，消除制度外的影响。在地方审计组织方式创新中引入多元參与，其目的是推进地方审计组织由封闭型转变为开放型，努力构建公开审计、开门审计、互动审计的模式，保证审计结果正义与过程正义共同实现。 第四，大力应用新技术手段，探索审计工作新方式。随着信息技术的深度发展，尤其是大数据战略的推进，探索实践大数据审计方式，提升工作的全面性、技术性、精确性、及时性势在必行。国务院2014年发布的《关于加强审计工作的意见》明确提出，“加快推进审计信息化。探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力”。2016年启动的“金审工程”三期项目即是通过建设“一个平台、二个中心、一个实验室、一个支撑系统”，初步形成适应国家治理发展变革需求的大数据审计体系。大数据审计组织方式创新应该以各类审计数据库为基础，以信息化管理平台为支撑，以信息共享机制为联结，以大数据分析技术为手段，“从决策、管理、作业和评估四个层次，形成以审计指挥中心为龙头、以大数据分析为核心、以审计核查为手段、以整改督查为落脚点的工作模式”[25]。为此，地方审计组织一要加大财政投入力度，大力引入新技术、新设备；二要成立专门的大数据审计部门或信息中心，专职负责开展大数据审计工作；三要培养和招纳信息技术人才，组建专业的大数据审计团队；四要完善相关法律制度，对审计活动相关方的权责予以明确界定，保障大数据审计组织方式的有效实施。
参考文献：
[1]黄江海.试论信息化条件下国家审计组织方式的变革[J].审计月刊，2016，（3）.
[2]孙宝厚.关于新时代中国特色社会主义国家审计若干问题的思考[J].审计研究，2018，（4）.
[3]刘旺洪.坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导推进审计体制改革[J].南京审计大学学报，2017，（6）.
[4]郑石桥，安杰.建设性审计论纲——兼论中国特色社会主义政府审计[J].审计与经济研究，2013，（4）.
[5][18]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012，（6）.
[6]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015，（9）.
[7]尹平，戚振东.国家治理视角下的中国国家审计特征研究[J].审计与经济研究，2010，（3）.
[8]马敬仁.我国基层纪检监察审计体制改革的新探索——深圳市坪山新区纪检监察审计“三合一”体制改革的效用分析[J].广州大学学报（社会科学版），2012，（8）.
[9]翟群丽，魏志浩，崔瑞瑞，等.河南省审计厅大数据环境下“五个关联”审计思路与方法[J].审计研究，2016，（5）.
[10][19]张莉，张俊民，朱琦.国家审计组织方式的改进与重构——基于天津市审计局的经验考察[J].南京审计大学学报，2017，（1）.
[11]杨肃昌，肖泽忠.关于中国审计体制改革原则体系的问卷调查研究[J].会计研究，2010，（5）.
[12]董大胜.深化审计基本理论研究推动审计管理体制改革[J].审计研究，2018，（2）.
[13][22]王会金.协同视角下的政府审计管理研究[J].审计与经济研究，2013，（6）.
[14]金太军.协商民主：在国家审计体制改革中的认知与建构[J].学习与探索，2018，（10）.
[15]丛秋实，黄作明，张金城.协同国家审计的实现路径研究：基于云审计[J].当代财经，2014，（10）；魏祥健.云平台架构下的协同审计模式研究[J].审计研究，2014，（6）.
[16]加强党对审计工作的领导更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[N].人民日报，2018-05-24（1）.
[17]刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京：商务印书馆，2015：93.
[20]肖滨，费久浩.政策过程中的技治主义：整体性危机及其发生机制[J].中国行政管理，2017，（3）.
[21]马薇，金太军.新时代国家审计体制的基本定位与改革路径选择[J].学习与探索，2019，（12）.
[23]鹿斌，沈荣华.中国特色社会主义审计制度70年回顾与展望[J].社会科学研究，2019，（5）.
[24]杨时展.实现两个根本转变的主要手段（上）[J].中南财经大学学报，1996，（6）.
[25]李成艾，何小宝.大数据审计组织方式的探索与创新[J].审计研究，2019，（5）.
责任编辑：钟雪
基金项目：2019年江苏高校哲学社会科学研究一般项目“放管服改革进程中地方审计管理体制改革研究”（2019SJA0361）；南京审计大学青年教师科研培育项目“社会组织审计的协同模式与机制建设研究”（18QNPY013）。
作者单位：鹿斌，南京審计大学公共管理学院；江苏南京211815；Email：[email protected]。
关键词：“放管服”；审计组织方式；国家治理；国家审计
中图分类号：F239.222文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）15-0045-10
Review on the Innovation of Local Audit Organization Under the Reform of Administration，Regulation and Services
LU Bin
Abstract：In order to adapt to the modern development of national governance，the innovation of local audit organization is imperative.The implementation of the reform of administration，regulation and services is great significance for promoting the innovation of local audit organization. This is embodied in the realization of audit independence and pluralism in the process of streamlining administration and delegating power，the emphasis on audit unity and authority in the process of delegating power and regulation，and the promotion of audit comprehensiveness and accuracy in the process of optimizing services.However，the existing difficulties in the organizational structure，functional transformation，coordination ability and democratic participation of local audit organizations seriously restrict the sustainable and in-depth development of local audit reform.In order to better serve the modernization process of national governance，we need to focus on the theme and connotation of reform，and promote the innovation of local audit organizations in terms of structural adjustment，function optimization， democratic participation，and technological renewal.
Key words：the reform of administration；regulation and services；audit organization； national governance；national audit
一、引言
地方審计组织方式是地方审计机关为达成审计目标，有效组织实施审计监督工作的行为和方式。“它主要包含审计组织结构方式和审计工作组织方式两个方面”[1]，前者体现为地方审计机关内部的组织职能架构方式和层级结构，后者则体现为审计工作过程中的具体运行手段和方法，二者相互关联、相辅相成。伴随国家治理体系和治理能力现代化进程的深入推进，社会对审计广度、力度和深度的要求越来越高。作为国家治理体系中的一项基础性制度安排，财政资金运用到哪里，审计就应当跟进到哪里，实现审计全覆盖。为此，如何完善地方审计组织方式，加快审计监督的改革创新步伐，进一步提升审计工作质量和效率，就成为地方审计机关亟待解决的现实问题。目前有关审计组织方式的学术研究主要集中于以下几个方面：
一是聚焦于新时代中国特色社会主义审计组织改革研究。审计机关在新形势下面临前所未有的挑战，因而必须进一步提高政治站位[2]。通过深化审计组织改革，实现审计监督体系全面整合，审计人员全面融合，审计工作全面聚合，构建权威统一高效的审计监督体系[3]。改革审计组织方式，除了优化职能、完善规范、健全程序、更新技术等，加强党对审计工作的领导是关键[4]。这是落实全面从严治党要求的现实需要，也是健全党和国家监督体系的长久之计。二是国家治理视角下的审计组织改革研究。利用国家治理理论认识审计，并由此探究审计组织改革的路径成为当下学界研究的主流话语。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[5]。因此，未来的审计组织改革应当进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一管理，形成全国审计“一盘棋”[6]。同时，国家治理要求公共权力以上下互动、相互协调的方式配置和运作，因而审计通过对公共资金使用的审查评价，能够给予公共权力以适当约束，并审查评价作为保护者实施的国家行为的适当性，以促进国家治理水平的提高[7]。三是通过案例分析展示地方审计组织创新成果，并获得改革启示。如深圳市坪山新区纪检、监察、审计“三合一”管理体制改革，是进一步完善我国监督体系的重要试验[8]；河南省审计厅推行“五个关联”改革实践，出台了提升审计人员大数据分析思维、完善数据中心系统建设、加大数据集中力度、加强对市县数据分析工作的指导、强化人才培养等措施和办法[9]；天津市审计局创新“制度+科技”模式，以流程化管理理念重构审计组织结构，以数字化理念构建“依法审计”新型岗位及制度体系，以全面绩效管理理念革新审计人力资源激励政策[10]，等等。四是审计组织改革对策研究。审计组织改革必须反映中国政治经济发展要求，契合国家审计建设的方向[11]。为此，加强党的领导、全面贯彻依法治国基本方略、增强审计独立性、实现审计监督全覆盖是其必要原则[12]。此外，协同结构建设[13]、协商民主机制[14]、现代云技术应用[15]等措施也是推进审计组织改革的重要举措。 综观现有研究，学者们已经对审计组织改革的议题进行了有力的论证，构建了较为坚实的理论基础，但依然存在拓展的空间。一方面，审计组织改革虽然是行政改革的重要组成部分，但现有研究多限于宏观理论视角下的学理性解读，对当下行政改革实践以及审计组织在其中的价值意义关照不足；另一方面，对审计组织改革的困境和对策缺乏充分认识与分析，难以为实践发展提出有效的政策建议。“放管服”改革是党的十八大以来全面深化改革的重大举措。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》作为落实“放管服”改革的重要政策，明确对审计机构职能和组织方式作出重大调整。因此，贯彻落实“放管服”改革是加快推进地方审计组织方式创新发展的重要途径，能促进地方审计组织结构优化、职能转变和方式更新，有效激发地方审计组织活力，增强审计工作服务国家治理的能力。因此，在借鉴现有研究的基础上，结合“放管服”改革实践，笔者深入研究了地方审计组织改革的意义、困境与对策。
二、“放管服”改革对地方审计组织方式创新的价值剖析
在党的十九大报告明确提出“改革审计管理体制”的总体要求下，审计领域的改革将要走向“深水区”，触碰深层次的体制、结构、权力等问题。创新地方审计组织方式作为其中的重要组成部分，是优化地方审计机构建设、全面贯彻落实改革审计管理体制总体要求的重要举措。2018年5月，习近平总书记在主持召开中央审计委员会第一次会议时强调指出：“要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”[16]“放管服”改革作为推进行政管理体制改革的“先手棋”和“当头炮”，明确了新形势下国家机构改革发展的总体思路和具体要求。“放”即“简政放权”，通过合理划分行政职权，上级政府及其职能部门下放部分权力，将政府该管的归政府、市场该管的归市场、社会该管的归社会，进一步扩大基层和社会的行动空间；“管”即“放管结合”，下放权力并不等于放任不管，而是通过制度建设、机制创新、技术更新等措施创新监管方式、加强监管职能，以实现宏观调控能力的提升；“服”即“优化服务”，积极践行为人民服务的宗旨，坚持从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，强化政府部门的公共服务能力，切实提升广大群众的获得感和幸福感。应当说，“放管服”改革的核心要义和现实要求为地方审计组织方式创新指明了发展方向——把简政放权作为改革创新的牛鼻子，把放管结合作为改革创新的保险栓，把优化服务作为改革创新的催化剂。因此，“放管服”改革对于推进地方审计组织方式创新、化解现行地方审计组织方式在适应国家治理现代化要求中的矛盾具有重要意义。
一是简政放权中的重心转移，实现审计独立性和多元性。简政放权是“放管服”改革的首要举措，其对于地方审计组织方式创新的意义可以从两个层面理解。一方面，从“简政”的角度看，精简地方审计工作中的行政事务、行政程序和行政干预，有助于保持审计监督的独立性。众所周知，“独立性是审计的灵魂，也是国家审计最本质的特征”[17]。为此，要通过“简政”改革，大幅度削减地方审计机关的行政事务，让各职能科室能够专注于审计业务；减少繁文缛节和审批程序，让审计人员从复杂的行政程序中跳脱出来；积极调整地方政府与地方审计机关间的关系，尤其是优化地方领导对审计机关的领导方式，以保证地方审计机关独立自主地行使审计权力、发挥监督作用。另一方面，从“放权”的角度看，国家治理中的审计事务愈发复杂多样，单一的政府审计方式已不具备解决复杂多样、变动不居的问题进而主导现代审计组织方式的绝对能力。通过“放权”改革，利用政府购买审计或建立公私合作审计的方式，将部分审计职能转移给市场组织或社会组织，积极引导多元主体参与地方审计工作。既能有效弥补单一政府审计方式的不足，也能进一步扩展地方审计的广度，实现地方审计的多元化发展。
二是放管结合中的行动规范，强调审计统一性和权威性。在“放管服”背景下，简政放权并不意味着“一简到底”“一放了之”，更不等同于“甩手不管”“自由放纵”。无论是依据国内现行相关法律规定，还是基于行政型审计管理体制现状，审计监督都是行政系统内部的专门监督机构，需要接受行政管理和组织监督。从实际审计效果看，合法合理的行政干预和管理对于促进地方审计事业的发展具有重要意义。一方面，创新行政管理形式能够强化组织监督力度，实现各级、各类审计组织统一目标、统一方案、统一程序、统一行动、统一责任，从而维系地方审计组织建设的统一性；另一方面，有效的行政管理过程不仅提供了审计组织运转必需的资源和服务，而且保证了审计组织及其人员的行为规范，从而在贯彻落实依法审计和依规审计的基础上提升审计的权威性。因此，在推进地方审计组织方式创新中，要做到“放”和“管”紧密结合、同步推进。
三是优化服务中的职能转型，促进审计的全面性和精準性。依据国家审计理论，“国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”[18]。它不再拘囿于传统查账论和经济监督论所认为的审计的本质仅仅是一种财政收支监督和控制的工具，而是要通过审计组织功能扩展全面、精准地服务于国家治理现代化进程。这意味着国家审计的本质和功能都已经发生了重大变化。审计监督的这一时代变迁恰好与“放管服”背景下的优化服务改革要求相契合。在推进地方审计组织方式创新中落实优化服务，实际是强调审计职能转型：由单一的公共受托经济责任履行监督向包括维护国家经济安全、制约公共权力运行、加强反腐倡廉、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革等在内的多元职能扩展；由基于“投入-产出”结构优化的效率主义倾向向提升公共服务能力和水平、落实为人民服务宗旨的公平正义原则转变；由强制性的权力监管控制向刚柔相济的综合管理模式转型。基于地方审计组织职能的变化，审计监督不仅能够服务于国家治理的各个事务领域以彰显其全面性价值，而且能够更加精准地聚焦于公共权力运行和公共资源分配的核心领域，从而契合新时代国家治理现代化这一主题。 三、“放管服”背景下地方审计组织方式创新面临的现实困境
我国地方审计组织方式经过多年的建设与发展已经取得了进步与完善，为不断推进地方审计事业发展奠定了坚实基础。然而，面对国家治理体系和治理能力现代化建设的挑战，现行地方审计组织方式的确存在一些与国家治理发展需求不相适应之处。由此导致的诸多困境成为制约地方审计持续发展与深入改革的重要因素。
第一，地方审计组织结构僵化制约组织灵活性和适应性。审计机关作为政府组织体系中的重要组成部分，同样沿循了官僚组织结构。依据科层组织理论，官僚制建立在以层级式和金字塔形为整体特征与以高度分工和专业化为内在特性的组织基础之上。这种组织结构设计虽然有利于提升行政效率，能够在很大程度上满足工业化进程中对政府科学管理的需求，但它所形塑的命令组织体系和条块分割结构却使官僚组织陷入僵化的困境。地方审计机关以直线职能化管理模式建立了“由上而下”的命令组织结构，组织特征在整体上保留着十分显著的层级性和官僚主义色彩。在具体执行审计项目时，该组织结构往往限于层级秩序和繁文缛节而缺乏足够的灵活性和适应性，既不利于对审计全过程进行有效监控，也不利于对社会经济运行状况进行全方位监督。同样，在组织内部，地方审计机构各业务部门的划分基本按照专业和行业性质。以N市审计局为例，内设机构分为财政审计处、行政政法审计处、科教文审计处、农业农村审计处等18个专业职能科室，此外还包括办公室、综合处、法规与审理处3个综合协调科室。基于专业分工的组织建设虽然有助于提升组织专业化水平，但却将组织本身分割成许多小部门，呈现出碎片化趋向。特别是随着审计工作不断细化和复杂化，审计任务不仅极大地更新扩展，而且不再局限于某一行业领域，往往是多种行业或专业叠加的结果。因此，地方审计组织碎片化使其既疲于应付新任务的出现，也难以适应当下综合审计的发展需求。
第二，地方审计组织职能转型滞后拘囿审计功能发挥。针对审计职能转型的问题，虽然有《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015）等政策文件予以指导，但转型的效果并不理想。这突出体现在三个方面：一是审计职能去行政化困难。在行政型审计管理体制下，地方审计机关不仅要接受地方政府的行政领导，而且行政权全面介入审计机关的运行管理过程，尤其是对人事权、财政权、管理权的实际控制，直接导致了审计部门的官僚化和审计工作的行政化。例如在人事权上，目前地方各级审计机关的正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。即地方各级审计机关主要负责人的提名和任免一般都由同级政府决定；同样，对这些人员的考核、升迁等工作也由同级政府负责。虽然2015年施行的《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》提出了人事权上收的方案，由省级政府统一管理，但这一改革举措落地的效果并不理想。由此，审计行政化势必造成审计职能行使上的牵绊，难以遵照自身的工作要求和发展规律开展审计工作，只能依据行政部门的要求和标准来形塑审计行为。二是职能转移缓慢。利用市场或社会的力量来缓解政府审计的困境似乎已然达成了共识，但实践中由于受到审计管理体制、政府购买制度、官员个人认知等因素的限制，政府与社会和市场的合作机制尚未成熟。这就在很大程度上延迟了政府审计职能向市场或社会转移的进程，地方审计“力不从心”的窘境暂时还难以有效缓解。从笔者在J省N市、S市、X市的调研情况看，目前地方政府年度审计采购项目数量有限，且主要针对市场或社会主体的审计服务进行采购，如社会组织审计、某企业投资审计等，而针对政府经济活动或行政活动进行的审计项目依然主要由审计局承担。三是服务职能虚弱。主观因素是部分地方审计人员的服务意识不强，依然认为审计是通过权力来控制权力的一种工具，严重忽视了审计监督服务于国家治理的价值意涵；客观局限在于基层审计部门人员和资源都十分有限，完成上级分派的审计任务已经“捉襟见肘”，没有多余的精力开展更多的审计服务工作。
第三，地方审计组织协同能力不足难以整合多样资源。“一个理想的国家审计组织方式应该鼓励成员间通过横向联系提供共享信息，强化组织协调，并保持纵向控制与沟通。涵盖了跨部门沟通协作与审计力量整合的制度设计，应当是正式组织设计中最核心的要素。”[19]但在实践中，地方审计组织协同机制并不健全，使得组织整合内外监督力量、资源和权威等要素的能力不足，难以形成协调联动、共同监督的组织行动以提升自身的审计能力。
在地方审计组织内部，上下级审计结果共享渠道不畅、基于专业分工的业务科室划分、松散型的组织管理方式等不断暴露出组织碎片化的弊端。这无疑易导致组织内部各部门更多地关注自己分工领域的职责，而无暇关心组织的整体利益和目标实现，以致于常常发生重复审计、交叉审计、同时审计等现象，造成审计资源浪费。以X市审计局为例，依据其官方网站上公布的“内设机构及其工作职责清单”可以发现，固定资产投资审计处负责“组织审计市级投资和以市级投资为主的建设项目以及其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目”，而重大項目审计处同样负责“审计市级重大项目建设单位贯彻落实国家和省、市有关重大政策措施情况”。这意味着两个部门都有权对重大项目进行审计，从而出现“交叉审、重复审”的现象。同样，行政政法审计处、科教文审计处、资源环境审计处等部门都有权对相应的被审计单位的领导干部进行经济责任审计，而该局又专门设立了经济责任审计处，按规定对“市管领导干部及依法属于市审计局审计监督对象的其他单位主要负责人实施经济责任”。可见，权力划分不清、职责重复，导致内部协同无从开展。
而在地方审计组织外部，审计监督与纪检监察监督、司法监督、群众监督、媒体监督等其他监督形式在目标、职能、客体、内容、手段等方面上的差异增加了跨部门合作的困境。而诸如信息共享机制、激励机制、问责机制、对话机制等建设的滞后，则进一步影响了形成监督合力的步伐。同样以X市审计局为例，目前该局已经与市纪检监察部门建立起了密切的工作关系，在诸如扶贫审计、经济责任审计、重大项目和政策跟踪审计等方面取得了显著成效。不过，目前的协同过程缺乏必要的制度和程序基础，更多依赖于市委领导（主要是市委书记和纪委书记）的高位推动，不利于多元协同的稳定建立。 第四，地方审计组织自我封闭导致参与程度较低。根据公共受托责任，人民群众作为委托方，在将审计监督权委托给审计机关行使时，并不意味着是对审计权的放弃，而是始终具备参与审计的权利。因此，审计监督过程应当吸纳人民群众的广泛参与。然而，调研发现，当下地方审计组织中的群众参与程度始终较低。一是审计部门的技治主义倾向忽视了群众参与的作用。例如，N市审计局与南京审计大学建立起了密切的工作联系。审计局依托该校审计专业特色与优势，大量引入审计相关领域专家学者参与本局审计工作，同时也长期派遣本局工作人员赴该校学习交流，显著提升了本局审计能力水平和专业化水平。然而，审计监督的专业化特征给予了审计人员倚重专家系统和专业知识、忽视民主参与和公共协商的“正当理由”，殊不知这不仅严重削弱了审计决策的合法性，而且这一趋势将遭遇严重的“整体性危机”[20]。二是现有参与渠道不足或大多流于形式，人民群众实际上很难向审计部门反映情况或与审计人员面对面交流。例如部分地方审计部门网站上所设立的在线咨询、网络问政等栏目，时常无法正常打开，即使群众留言也得不到及时回应。三是审计信息公开不及时、不充分。虽然审计结果公告制度已经建立，但向社会公布过程中，部分单位“要么选择不公布，要么就对公布结果进行先期过滤，将一些涉及重大问题和地方利益的问题进行人为处理，只披露不痛不痒的问题，其他的都自然而然地列为政府机密”[21]。在各地审计局门户网站上以“审计结果公告”为关键词进行站内搜索，所得到的搜索结果往往十分有限。例如在X局网站上搜索近10年的审计结果公告，仅显示14条内容，其中2020年无、2019年1条、2018年2条、2017年1条。可见，政府信息公开的局限，使得民众难以深入了解相关审计活动，严重影响审计部门的透明度。
四、“放管服”背景下推进地方审计组织方式创新的路径选择
针对当下地方审计组织方式存在的困境，“放管服”改革所要求的简政放权、放管结合、优化服务等内容，为推进地方审计组织方式创新提供了必要的逻辑理路，也为地方审计工作更好服务于国家治理现代化进程指明方向。具体来说，“放管服”背景下推进地方审计组织方式创新的路径可以从结构调整、优化职能、民主参与、技术更新等方面予以建构。
第一，稳步调整审计组织结构，增强组织协同能力。在国家治理现代化进程中，面对复杂审计任务的挑战，传统的地方审计组织方式已然难以应对。在“放管服”改革背景下，地方审计组织方式改革关键在于进行组织结构调整。具体举措上应当从两个维度展开。一方面，在层级设置上，地方审计组织要做一些“加减法”，趋向于扁平化的组织设计。“加法”是指“合并同类项”，将职能相近或相同的政府部门进行整合，建立更大的职能部门；而“减法”则是在等级结构上，扩大行政机构的管理幅度，减少等级系统的中间层次，从而缩小顶层机构与基层机构的行政距离。另一方面，在协同结构上，应当提高对跨部门合作的重视。“政府审计组织结构协同是政府审计监督服务资源有效利用的组织保证。”[22]为此，地方审计组织要大力加强组织内部各职能部门的协同，加强审计组织与各级审计机关之间的联系，着力构建统一高效、整体联动、资源互通、成果互享的审计工作体系。地方审计委员会应当在此过程中发挥重要作用。
2018年3月，中国共产党中央委员会根据《深化党和国家机构改革方案》，决定组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构。紧跟中央审计委员会的建设步伐，地方审计委员会的建设工作也紧锣密鼓地开展起来，全国县级以上的党委组织纷纷建立相应级别的审计委员会。由于各地审计委员会大都刚刚组建，因而下一步的工作重点是不断完善地方审计委员会建设，切实发挥其领导地方审计工作的作用。一是明确地方审计委员会的职能，充分体现党对地方审计资源的统筹安排和协调各方的领导作用；二是设定工作重点，围绕本地区党委和政府的中心工作统筹部署审计工作；三是加强制度建设，尽快制定和出台工作章程、制度等，提升其法治化水平。与此同时，加强与纪检监察监督、司法监督、群众监督、媒体监督等其他监督部门的横向关系，践行党和国家监督体系建设的总体目标，进而促进多元主体的有机整合和集体行动，实现由“单打独斗”向“合作行动”、平面思维向立体思维、线性关系向非线性关系的转变，增强组织协同能力。
第二，加快优化审计职能，聚焦服务国家治理。国家审计作为国家治理体系中的免疫系统，既受到国家治理进程的影响，也同样服务于国家治理进程之中。“放管服”改革所包含的简政放权、放管结合、优化服务三个内在要求，实际上直指审计职能转型的核心主题。因此，在推进地方审计组织方式创新中，必须明确审计监督与审计服务的辩证关系。审计监督是审计服务的手段和方式；而审计服务则是审计监督的目的和方向，任何审计监督工作的出发点和落脚点都是为了更好地服务于国家治理进程。基于此，地方审计组织在持续发挥预防、揭示和抵御功能的基础上，需要加强和丰富服务国家治理的能力。例如，在建设性层面，应以组织改革和优化为目标，发挥出健全审计制度、完善组织体制、规范运行机制的功能作用，以提升地方审计组织工作效能，具体包括创设功能、抵御功能、沟通功能等；在政治性层面，“以政治价值塑造为主题，以国家利益与人民利益维护为核心，通过国家审计的旋风效应与风暴力度，展示国家政治制度内含的深层建构功能，进而带动整个社会的合法性再确认功能、公共价值再澄清功能、政治信任再建树功能”[23]。在具体实践中，地方审计组织应当持续发挥维护国家经济安全、制约公共权力运行、加强反腐倡廉、提高财政透明度、促进政府优化绩效、推进民主法治、维护民生权益、推动深化改革的作用，以切实推进服务型审计组织建设。
第三，积极引入全面参与，建设开放型审计组织。民主向来是政治文明进步的标志，它最具生命力的精神内核即是参与，“而审计与民主政治的发展有着密切的关系。民主是现代审计的实质，审计是民主政治的表现；民主是现代审计的目的，审计是现代民主的手段”[24]。“放管服”改革始终坚持以人民为中心，这意味着推进地方审计组织方式创新，不仅要为人民审计，也要依靠人民进行审计。因此，要将支持和鼓励多元主体积极参与地方审计工作过程作为重要的改革内容。首先，提升地方审计组织的公共理性，特别是强调审计权力的公共性和民众的主体性，明确广大民众与地方审计组织之间是委托与被委托的关系，以培育出与参与制度相适应的政治认识；其次，搭建参与平台，注重创建贴近群众、贴近实际的审计工作参与渠道，在保证审计过程独立性和专业化的基础上形成政民互动的有效机制；再者，通过政府购买或外包的方式，积极引入和利用社会审计力量，有效整合社会审计资源以提升地方审计的广度和深度；最后，加强制度建设，以制度的刚性保证多元主体参与的稳定性和有效性，消除制度外的影响。在地方审计组织方式创新中引入多元參与，其目的是推进地方审计组织由封闭型转变为开放型，努力构建公开审计、开门审计、互动审计的模式，保证审计结果正义与过程正义共同实现。 第四，大力应用新技术手段，探索审计工作新方式。随着信息技术的深度发展，尤其是大数据战略的推进，探索实践大数据审计方式，提升工作的全面性、技术性、精确性、及时性势在必行。国务院2014年发布的《关于加强审计工作的意见》明确提出，“加快推进审计信息化。探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力”。2016年启动的“金审工程”三期项目即是通过建设“一个平台、二个中心、一个实验室、一个支撑系统”，初步形成适应国家治理发展变革需求的大数据审计体系。大数据审计组织方式创新应该以各类审计数据库为基础，以信息化管理平台为支撑，以信息共享机制为联结，以大数据分析技术为手段，“从决策、管理、作业和评估四个层次，形成以审计指挥中心为龙头、以大数据分析为核心、以审计核查为手段、以整改督查为落脚点的工作模式”[25]。为此，地方审计组织一要加大财政投入力度，大力引入新技术、新设备；二要成立专门的大数据审计部门或信息中心，专职负责开展大数据审计工作；三要培养和招纳信息技术人才，组建专业的大数据审计团队；四要完善相关法律制度，对审计活动相关方的权责予以明确界定，保障大数据审计组织方式的有效实施。
参考文献：
[1]黄江海.试论信息化条件下国家审计组织方式的变革[J].审计月刊，2016，（3）.
[2]孙宝厚.关于新时代中国特色社会主义国家审计若干问题的思考[J].审计研究，2018，（4）.
[3]刘旺洪.坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导推进审计体制改革[J].南京审计大学学报，2017，（6）.
[4]郑石桥，安杰.建设性审计论纲——兼论中国特色社会主义政府审计[J].审计与经济研究，2013，（4）.
[5][18]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012，（6）.
[6]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015，（9）.
[7]尹平，戚振东.国家治理视角下的中国国家审计特征研究[J].审计与经济研究，2010，（3）.
[8]马敬仁.我国基层纪检监察审计体制改革的新探索——深圳市坪山新区纪检监察审计“三合一”体制改革的效用分析[J].广州大学学报（社会科学版），2012，（8）.
[9]翟群丽，魏志浩，崔瑞瑞，等.河南省审计厅大数据环境下“五个关联”审计思路与方法[J].审计研究，2016，（5）.
[10][19]张莉，张俊民，朱琦.国家审计组织方式的改进与重构——基于天津市审计局的经验考察[J].南京审计大学学报，2017，（1）.
[11]杨肃昌，肖泽忠.关于中国审计体制改革原则体系的问卷调查研究[J].会计研究，2010，（5）.
[12]董大胜.深化审计基本理论研究推动审计管理体制改革[J].审计研究，2018，（2）.
[13][22]王会金.协同视角下的政府审计管理研究[J].审计与经济研究，2013，（6）.
[14]金太军.协商民主：在国家审计体制改革中的认知与建构[J].学习与探索，2018，（10）.
[15]丛秋实，黄作明，张金城.协同国家审计的实现路径研究：基于云审计[J].当代财经，2014，（10）；魏祥健.云平台架构下的协同审计模式研究[J].审计研究，2014，（6）.
[16]加强党对审计工作的领导更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[N].人民日报，2018-05-24（1）.
[17]刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京：商务印书馆，2015：93.
[20]肖滨，费久浩.政策过程中的技治主义：整体性危机及其发生机制[J].中国行政管理，2017，（3）.
[21]马薇，金太军.新时代国家审计体制的基本定位与改革路径选择[J].学习与探索，2019，（12）.
[23]鹿斌，沈荣华.中国特色社会主义审计制度70年回顾与展望[J].社会科学研究，2019，（5）.
[24]杨时展.实现两个根本转变的主要手段（上）[J].中南财经大学学报，1996，（6）.
[25]李成艾，何小宝.大数据审计组织方式的探索与创新[J].审计研究，2019，（5）.
责任编辑：钟雪
基金项目：2019年江苏高校哲学社会科学研究一般项目“放管服改革进程中地方审计管理体制改革研究”（2019SJA0361）；南京审计大学青年教师科研培育项目“社会组织审计的协同模式与机制建设研究”（18QNPY013）。
作者单位：鹿斌，南京審计大学公共管理学院；江苏南京211815；Email：[email protected]。