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【摘要】：民国初年平政院的出现是我国法制史上具有里程碑式意义的事件。平政院得以最终建立源于内外双重因素的作用。近代急剧变化的社会环境使得原有的法律难以适应，因此近代中国开始了长达160年的法律移植活动，这即是平政院出现的外部因素；清末新政的影响、袁世凯个人影响、新的经济关系的变化和社会舆论的要求等是平政院出现的内部因素。从平政院建立到其退出历史舞台历经15年，从历史和现实的角度来看，平政院具有积极意义。首先，它改变了传统社会追求息讼导致的畏官心理。其次，平政院的出现进一步实践了司法、行政分立的原则，推动近代民主法制的发展，进一步弘扬了公平和正义的现代法治精神，推进法制近代化。
【关键词】：平政院；出现；影响
一、平政院建立的内外因素考察
“行政诉讼”指的是人民对于行政机关及其工作人员违法侵害其权利，得向特定机关寻求救济的诉讼行为。其主要目的是防止行政机关的违法处分，维护法律尊严，进而保障人民的权利。[1]传统中国社会是官尊民卑、官民对立严重的社会，而以民告官的行政诉讼是不可能存在于中国传统社会的。伴随着近代西方民主法制思想的传入，使得中国民众的权利意识增强，要求维护人民民主权利，反对君主专制的思想逐渐深入人心。但是中国传统封建思想、传统法制思想却顽强抵抗新思想新潮流，平政院就是在这种激烈斗争大背景下建立的。因此使其具有中西方文化的双重特点。对于平政院产生的原因也从这两方面加以探究。
（一）外部因素考察
自鸦片战争之后，西方通过坚船利炮打开了中国的大门，使得西方的政治、军事、文化思想等各项制度传入中国。中国传统社会开始发生三千年未有之变局，逐渐沦落为半殖民地半封建社会。治外法权、领事裁判权等权利因为不平等的国际关系被剥夺；资本主义工商业在夹缝中求发展，传统中国的法律越来越不能适应这一新的国际形势和经济关系。因此，为了寻求了解世界和世界进行接轨，中国从鸦片战争起至20世纪末开始了对西方法律的移植，前后长达160年。通过对西方法律的移植深刻影响和改变了传统法制的形式面“就中国移植外国法律而言，大致经历了以下六个阶段：1、19世纪40年代第一次鸦片战争至19世纪60年代开始的洋务运动 2、从洋务运动到戊戌变法 3、戊戌变法期间 4、从1901年清政府宣布法律改革至1911年辛亥革命中国的修律活动 5、中华民国时期（1912年1月至1949年10月） 6、中华人民共和国成立至20世纪末。[2]由于所探讨的主题限制，仅将前五个阶段的法律移植加以简单说明。鸦片战争以后，林则徐赴广东查禁鸦片，在此过程中组织了对外国报纸和书籍的翻译工作，出版了《四洲志》、《华事夷言》和《各国律志》；洋务运动时期设立同文馆、派遣留学生，翻译有《万国公法》、《公法千章》、《公法便览》、《法国律例》、《新加坡刑律》等。由于引进了西方的军事工业生产，传统中国法律不能适应现代企业的管理需要，因此张之洞主张将西方的《矿律》、《路律》、《商律》、《中外交涉刑律》引进；戊戌变法时期更是大量引进西方的法律著作，较之洋务运动时期更为广泛；清政府面临内忧外患、改革的舆论压力于1902年下诏仿造西法，并任命沈家本为修律大臣。1902年至1911年政府修订法律馆共翻译的外国法典与法学著作如《德意志刑法》、日本《现代刑法》、《日本民事诉讼法注解》、《刑事诉讼法》、《裁判所构成法》、法兰西刑法、俄罗斯刑法、英国国籍法、美国国籍法、意大利民法、奥国法院编制法约90种。”[3]
从鸦片战争到民国初年，对西方法律的移植规模、数量不断加大，西法对中国法的影响也越来越深。概括来看主要有司法与行政独立、陪审制度、律师辩护制度、人权保障等，这些法律制度改变了传统的司法行政不分、以严酷刑罚止以诉讼的局面，保障了公民的权利，防止了司法机关的徇私枉法；而这些现代法律观念的普及和推广为平政院的出现营造了良好的社会环境。
（二）内部因素考察
第一、从历史的角度看，平政院的出现是承袭清末新政的改革成果。1907年清末新政时期在吸收日本和西方的审判制度的基础之上，编定《行政裁判院官制草案》，提出了要设立行政裁判院处理行政诉讼的制度。请亡未及实施，但却使人们对于行政诉讼制度和官民平等观念有了初步认识，为民初行政诉讼的实施奠定了社会舆论基础。正如杨鸿烈所说：“民国时代编撰法典不过是完成清末未竟之业而已。”[4]
第二、从袁世凯个人来看，由于清末改革是以德日改革为蓝本的，使得晚晴晚晴改革尽显大陆法系特点，袁世凯作为晚晴臣子必然受其影响。北洋政府时期社会仍然具有很强的封建社会的典型特征，社会等级、身份等级和人身依附关系依旧明显，受时代风气影响，使得统治者比较保守。民国初年出现了关于行政诉讼的争论日益激烈，各派均有自己的理由和主张，而平政院的建立一方面具有中国传统都察院的特色，同时又采取了西方法的内容，不失其进步性。因为刚建立的北洋政府一方面可以笼络人心，平衡各派分歧，标榜民主和法制，另一方面作为统治者的袁世凯可以平衡内心的保守情绪和现实的舆论压力。
第三、从政治上讲，北洋政府时期是中国近代史上最为混乱的军阀割据时期。这个时期为典型的军人执政时期，军人要求对权力的绝对掌握。这种对权力的绝对追求可以说是君主专制时代后皇权思想的延续。因此在考虑行政与司法的关系设计时，要求弱化司法的对行政的干涉力，强化行政的权力。因此建立的隶属于行政权的行政诉讼制度比较符合军人政治的要求。从后来颁布的平政院编令中可以看出，平政院直接隶属于大总统，独立行使审判权；内部设置肃政厅，肩负受理行政诉讼和纠举弹劾官吏的双重使命。这种做法本质上是引进了西方的行政诉讼制度，同时又杂糅中国传统纠举监察的职能。从而可以说处平政院是在这个特殊历史时期中西方文化的一种融合和碰撞的产物。
第四、从经济上讲，鸦片战争之后一方面中国开始逐步学习西方，引进西方的工业企业技术，发展资本主义性质企业；另一方面，西方列强通过各种不平等条约获得在华发展资本主义攻商业的机会，使得沿海地区的传统小农经济逐渐瓦解，被新的资本主义工商业所取代，舊有的经济和政治政策越来越成为新的经济关系发展的障。传统中国社会重农抑商，这种实行以官方行政权力压制工商业资本主义发展的政策和措施不能适应现代企业的发展要求。此外，北洋政府时期政局动荡，同时还大量延续了封建社会的风气，这就容易导致行政权干预 工商业正常发展的矛盾逐渐凸显出来。工商业资本家要求可以通过行
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政诉讼以维护其正常的权利。从后平政院存在的15年时间所处理的187个案件来看，涉及财产涉讼者达160件之多。[5]因此可见经济关系的变化是行政诉讼制度的得以出现的重要原因。
第五、从社会上看，首先受清末行政关于行政诉讼的草案影响，使行政诉讼开始为学界和政界所重视，同时也给社会上带来一种要求维护自己权利的意识。1912年10月更是出现了民国大学状告工商总长一案，轰动了社会。之后在学术界、政界等社会各界出现了关于行政诉讼采取何种模式的大爭论。可以说关于行政诉讼制度的建立已成为社会各界共识，存在分歧的只是采取何种形式的问题。社会风气风气开放，民众民主法治意识的增强也是平政院建立一个很重要的原因。平政院的出现是建立其当时特殊的社会环境基础之上的，是各种原因综合作用下的产物。这种因素涉及内部因素和外部因素两个方面，因此它的出现和建立表现出中西文化交融和碰撞的特征，是中国传统社会在融合中法和西法的一次大胆尝试。
四、平政院的影响
作为中国近代第一个正式的行政诉讼机构，其影响是多方面的，尤其是对当下的行政诉讼法的推行更是具有很现实的意义。
第一、改变了中国传统社会追求息讼导致的畏官畏讼心理。在君主专制社会，国家提倡儒家所主张的息讼观念，处理社会纠纷秉持着“礼主刑辅”的原则。集行政与司法权于一身的官僚主要依靠知识阶层进行道德说教；对于道德说教不能解决的问题则要实行严刑峻法，即所谓“出礼即入法”的原则。在这种环境下，民众自然形成一种避讼、息讼、畏讼的心理。平政院的出现使得民众和官员以平等身份对簿公堂，对于打破传统的社会心理具有很大作用，有利于民众现代法制意识的形成，对于民主政治的发展也是很大的推动。
第二、推动了中国法制的近代化。封建社会时期，皇权处于核心地位，皇帝集三大权力于一身，行政司法不分；司法机关的设立、法律条文的颁布都是为了维护社会秩序的稳定、维护皇权的权威。平政院的出现进一步实践了司法、行政分立的原则，推动近代民主法制的发展，进一步弘扬了公平和正义的现代法治精神。
第三、平政院进行了许多创新和发展，对于当下行政诉讼法的实施有现实的借鉴意义。例如：平政院在具体操作上实行合议制，以公开审理、言辞辩论为原则 ，不公开审理、书面审理为例外原则，具有灵活性；采取回避制度，避免审判中徇私枉法行为的发生。在行政诉讼审判上，将传统的纠弹审判职能与现代法制的行政审判职能统一融合等等。因此，遍寻外国法律模式不如回首历史，从中国近代行政诉讼的具体实践中寻求符合中国国情，具有中国特色的行政诉讼模式。
注释：
[1] 王世杰、钱端升.比较宪法[M].北京：商务印书馆，2002：348.
[2] 何勤华、李秀清.外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思[M].中国政法大学出版社，2003：13-28.
[3]李贵连.沈家本传[M].法律出版社，2000：209-211.
[4]杨鸿烈.中国法律发达史[M].上海书店，1990：1032.
[5] 黄源盛.民初平政院裁决书整编初探[J].载于中西法律传统[M].第六卷.北京大学出版社，2008：464-465.
【关键词】：平政院；出现；影响
一、平政院建立的内外因素考察
“行政诉讼”指的是人民对于行政机关及其工作人员违法侵害其权利，得向特定机关寻求救济的诉讼行为。其主要目的是防止行政机关的违法处分，维护法律尊严，进而保障人民的权利。[1]传统中国社会是官尊民卑、官民对立严重的社会，而以民告官的行政诉讼是不可能存在于中国传统社会的。伴随着近代西方民主法制思想的传入，使得中国民众的权利意识增强，要求维护人民民主权利，反对君主专制的思想逐渐深入人心。但是中国传统封建思想、传统法制思想却顽强抵抗新思想新潮流，平政院就是在这种激烈斗争大背景下建立的。因此使其具有中西方文化的双重特点。对于平政院产生的原因也从这两方面加以探究。
（一）外部因素考察
自鸦片战争之后，西方通过坚船利炮打开了中国的大门，使得西方的政治、军事、文化思想等各项制度传入中国。中国传统社会开始发生三千年未有之变局，逐渐沦落为半殖民地半封建社会。治外法权、领事裁判权等权利因为不平等的国际关系被剥夺；资本主义工商业在夹缝中求发展，传统中国的法律越来越不能适应这一新的国际形势和经济关系。因此，为了寻求了解世界和世界进行接轨，中国从鸦片战争起至20世纪末开始了对西方法律的移植，前后长达160年。通过对西方法律的移植深刻影响和改变了传统法制的形式面“就中国移植外国法律而言，大致经历了以下六个阶段：1、19世纪40年代第一次鸦片战争至19世纪60年代开始的洋务运动 2、从洋务运动到戊戌变法 3、戊戌变法期间 4、从1901年清政府宣布法律改革至1911年辛亥革命中国的修律活动 5、中华民国时期（1912年1月至1949年10月） 6、中华人民共和国成立至20世纪末。[2]由于所探讨的主题限制，仅将前五个阶段的法律移植加以简单说明。鸦片战争以后，林则徐赴广东查禁鸦片，在此过程中组织了对外国报纸和书籍的翻译工作，出版了《四洲志》、《华事夷言》和《各国律志》；洋务运动时期设立同文馆、派遣留学生，翻译有《万国公法》、《公法千章》、《公法便览》、《法国律例》、《新加坡刑律》等。由于引进了西方的军事工业生产，传统中国法律不能适应现代企业的管理需要，因此张之洞主张将西方的《矿律》、《路律》、《商律》、《中外交涉刑律》引进；戊戌变法时期更是大量引进西方的法律著作，较之洋务运动时期更为广泛；清政府面临内忧外患、改革的舆论压力于1902年下诏仿造西法，并任命沈家本为修律大臣。1902年至1911年政府修订法律馆共翻译的外国法典与法学著作如《德意志刑法》、日本《现代刑法》、《日本民事诉讼法注解》、《刑事诉讼法》、《裁判所构成法》、法兰西刑法、俄罗斯刑法、英国国籍法、美国国籍法、意大利民法、奥国法院编制法约90种。”[3]
从鸦片战争到民国初年，对西方法律的移植规模、数量不断加大，西法对中国法的影响也越来越深。概括来看主要有司法与行政独立、陪审制度、律师辩护制度、人权保障等，这些法律制度改变了传统的司法行政不分、以严酷刑罚止以诉讼的局面，保障了公民的权利，防止了司法机关的徇私枉法；而这些现代法律观念的普及和推广为平政院的出现营造了良好的社会环境。
（二）内部因素考察
第一、从历史的角度看，平政院的出现是承袭清末新政的改革成果。1907年清末新政时期在吸收日本和西方的审判制度的基础之上，编定《行政裁判院官制草案》，提出了要设立行政裁判院处理行政诉讼的制度。请亡未及实施，但却使人们对于行政诉讼制度和官民平等观念有了初步认识，为民初行政诉讼的实施奠定了社会舆论基础。正如杨鸿烈所说：“民国时代编撰法典不过是完成清末未竟之业而已。”[4]
第二、从袁世凯个人来看，由于清末改革是以德日改革为蓝本的，使得晚晴晚晴改革尽显大陆法系特点，袁世凯作为晚晴臣子必然受其影响。北洋政府时期社会仍然具有很强的封建社会的典型特征，社会等级、身份等级和人身依附关系依旧明显，受时代风气影响，使得统治者比较保守。民国初年出现了关于行政诉讼的争论日益激烈，各派均有自己的理由和主张，而平政院的建立一方面具有中国传统都察院的特色，同时又采取了西方法的内容，不失其进步性。因为刚建立的北洋政府一方面可以笼络人心，平衡各派分歧，标榜民主和法制，另一方面作为统治者的袁世凯可以平衡内心的保守情绪和现实的舆论压力。
第三、从政治上讲，北洋政府时期是中国近代史上最为混乱的军阀割据时期。这个时期为典型的军人执政时期，军人要求对权力的绝对掌握。这种对权力的绝对追求可以说是君主专制时代后皇权思想的延续。因此在考虑行政与司法的关系设计时，要求弱化司法的对行政的干涉力，强化行政的权力。因此建立的隶属于行政权的行政诉讼制度比较符合军人政治的要求。从后来颁布的平政院编令中可以看出，平政院直接隶属于大总统，独立行使审判权；内部设置肃政厅，肩负受理行政诉讼和纠举弹劾官吏的双重使命。这种做法本质上是引进了西方的行政诉讼制度，同时又杂糅中国传统纠举监察的职能。从而可以说处平政院是在这个特殊历史时期中西方文化的一种融合和碰撞的产物。
第四、从经济上讲，鸦片战争之后一方面中国开始逐步学习西方，引进西方的工业企业技术，发展资本主义性质企业；另一方面，西方列强通过各种不平等条约获得在华发展资本主义攻商业的机会，使得沿海地区的传统小农经济逐渐瓦解，被新的资本主义工商业所取代，舊有的经济和政治政策越来越成为新的经济关系发展的障。传统中国社会重农抑商，这种实行以官方行政权力压制工商业资本主义发展的政策和措施不能适应现代企业的发展要求。此外，北洋政府时期政局动荡，同时还大量延续了封建社会的风气，这就容易导致行政权干预 工商业正常发展的矛盾逐渐凸显出来。工商业资本家要求可以通过行
（下转第页）
（上接第页）
政诉讼以维护其正常的权利。从后平政院存在的15年时间所处理的187个案件来看，涉及财产涉讼者达160件之多。[5]因此可见经济关系的变化是行政诉讼制度的得以出现的重要原因。
第五、从社会上看，首先受清末行政关于行政诉讼的草案影响，使行政诉讼开始为学界和政界所重视，同时也给社会上带来一种要求维护自己权利的意识。1912年10月更是出现了民国大学状告工商总长一案，轰动了社会。之后在学术界、政界等社会各界出现了关于行政诉讼采取何种模式的大爭论。可以说关于行政诉讼制度的建立已成为社会各界共识，存在分歧的只是采取何种形式的问题。社会风气风气开放，民众民主法治意识的增强也是平政院建立一个很重要的原因。平政院的出现是建立其当时特殊的社会环境基础之上的，是各种原因综合作用下的产物。这种因素涉及内部因素和外部因素两个方面，因此它的出现和建立表现出中西文化交融和碰撞的特征，是中国传统社会在融合中法和西法的一次大胆尝试。
四、平政院的影响
作为中国近代第一个正式的行政诉讼机构，其影响是多方面的，尤其是对当下的行政诉讼法的推行更是具有很现实的意义。
第一、改变了中国传统社会追求息讼导致的畏官畏讼心理。在君主专制社会，国家提倡儒家所主张的息讼观念，处理社会纠纷秉持着“礼主刑辅”的原则。集行政与司法权于一身的官僚主要依靠知识阶层进行道德说教；对于道德说教不能解决的问题则要实行严刑峻法，即所谓“出礼即入法”的原则。在这种环境下，民众自然形成一种避讼、息讼、畏讼的心理。平政院的出现使得民众和官员以平等身份对簿公堂，对于打破传统的社会心理具有很大作用，有利于民众现代法制意识的形成，对于民主政治的发展也是很大的推动。
第二、推动了中国法制的近代化。封建社会时期，皇权处于核心地位，皇帝集三大权力于一身，行政司法不分；司法机关的设立、法律条文的颁布都是为了维护社会秩序的稳定、维护皇权的权威。平政院的出现进一步实践了司法、行政分立的原则，推动近代民主法制的发展，进一步弘扬了公平和正义的现代法治精神。
第三、平政院进行了许多创新和发展，对于当下行政诉讼法的实施有现实的借鉴意义。例如：平政院在具体操作上实行合议制，以公开审理、言辞辩论为原则 ，不公开审理、书面审理为例外原则，具有灵活性；采取回避制度，避免审判中徇私枉法行为的发生。在行政诉讼审判上，将传统的纠弹审判职能与现代法制的行政审判职能统一融合等等。因此，遍寻外国法律模式不如回首历史，从中国近代行政诉讼的具体实践中寻求符合中国国情，具有中国特色的行政诉讼模式。
注释：
[1] 王世杰、钱端升.比较宪法[M].北京：商务印书馆，2002：348.
[2] 何勤华、李秀清.外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思[M].中国政法大学出版社，2003：13-28.
[3]李贵连.沈家本传[M].法律出版社，2000：209-211.
[4]杨鸿烈.中国法律发达史[M].上海书店，1990：1032.
[5] 黄源盛.民初平政院裁决书整编初探[J].载于中西法律传统[M].第六卷.北京大学出版社，2008：464-465.