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[摘要]1970年9月爆发的约旦危机，经历了劫机、内战与叙利亚介入三个阶段。美国分别围绕拯救人质与保护约旦国王侯赛因的政权而展开了外交决策，鉴于美国实施援助所面临的种种困难，以色列则成为美国实现这些目标的首选。以色列对美国的积极配合，使美国意识到了以色列在实现其意图上的战略价值，也促发了美国中东政策的改变。
[关键词]约旦危机，阿以冲突，巴勒斯坦人民解放阵线，华盛顿特别行动小组
[中图分类号]K5 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2011)14-0062-06
1970年9月爆发的约旦危机，是第一次因恐怖袭击而引发的危机。美国在应对危机的过程中，逐渐形成了和平解决与武力干涉两条路线：在解救人质的过程中，美国试图通过参与构建伯尔尼谈判小组(即伯尔尼代表团)、要求国际红十字会从中斡旋及向阿拉伯国家呼吁等手段，来促进人质的是发放，这是国务卿罗杰斯所主张的和平解决路线。尼克松和基辛格则强调通过军事手段来达到美国的目的，因此美国除了加强其在地中海的军事存在之外，美国决策层在援助约旦的论证中，逐渐达成了通过以色列实现美国意图的共识。以色列在危机中对美国政策的支持，使美国认识到以色列在实现美国意图方面的战略作用，尼克松政府也因此而逐步改变原来对等平衡的中东政策，转而采取支持以色列的政策。
约旦危机可大致分为三个阶段：第一个阶段是从9月6日巴勒斯坦人民解放阵线(PopularFront for Liberation of Palestine，缩写为PFLP，简称人阵)组织劫持飞机至9月12日飞机被炸毁，这是劫机及各国致力于解救人质的阶段；第二个阶段是从9月13日至18日的内战阶段；第三个阶段是从19日叙利亚介入约旦危机至29日所有人质的释放，这是危机的最后解决阶段。在这三个阶段中，美国要实现的具体目标有两个：解救人质、确保侯赛因的政权安全。在第一个阶段，前者占主导；在后两个阶段中，美国所考虑的主要是维持侯赛因政权的存在。本文将根据这三个阶段，对美国应对约旦危机的政策进行阐述。
一
为了推翻侯赛因的政权、破坏旨在实现埃以和平的第二次“罗杰斯计划”，1970年9月6日，人阵组织劫持了美国、瑞士和以色列的4架民航。除了以色列的航班劫持未遂外，美国环球航空公司的741航班、瑞士航空公司的100航班被劫持到约旦的道森机；美国泛美航空公司的93航班，则在乘客撤离后被炸毁。9日，英国海外航空公司的775航班也被劫持到道森机场。7日，人阵组织提出释放人质和归还飞机的条件：立即释放被关押在瑞士、西德的游击队员；释放在6日劫机中被捕的莉拉·卡莱德(Leila Khaled)并归还其同伴的尸体；而以色列人和拥有双重国籍的乘客，只有在以色列释放其所关押的所有游击队员后才会获释。
美国在这一阶段的主要任务是拯救人质，为此美国采取了两条路线，一条是通过谈判方式实现释放人质的和平路线。和平路线主要是通过由美、英、德(西德)、瑞士和以色列五国组成的伯尔尼谈判小组与人阵组织的谈判来实施，而美国在其中的一个重要目标是要保证小组意见的一致，以防美国和以色列在人质问题的谈判中陷于孤立。因为除了以色列政府加以拒绝外，德、瑞、英都准备答应人阵组织交换人质的条件。为防止出现这种情况，美国试图通过国际红十字会发表一项四国的联合声明：如果所有的乘客和两架飞机都能转给国际红十字会，四国将同意进行交换，8日、英、瑞、德的代表在伯尔尼会晤中称，如果游击队将所有乘客和飞机移交给红十字会，他们的政府则同意释放在这三个国家关押的7名游击队员。但人阵组织又于10日提出了反建议：如果英国等三国答应他们先前提出的条件，人阵组织将同意立即撤离所有的妇女、儿童和患病者；而剩下的男乘客只有以色列释放其关押的游击队成员后才能释放。这项反建议遭到伯尔尼谈判小组和日内瓦国际红十字会组织的拒绝。这使得美国和以色列暂时摆脱了在谈判中陷于孤立的困境。
另一条路线则是采取强硬的军事路线。美国在参与多国解救人质行动的同时，也在积极为营救本国人质采取军事措施，这主要表现在两个方面：
一方面是对介入约旦危机的军事措施进行论证。9月9日，专门应对危机事件的华盛顿特别行动小组一致认为：在确定人阵组织要采取极端行动前，美国不会用武力营救人质；美国军队仅用于对乘客进行军事撤离，而应由以色列支持侯赛因国王反对游击队及伊拉克可能实施的干涉。这实际上是美国在约旦危机期间提出由以色列来实现美国意图的开始。次日，华盛顿特别行动小组讨论了援助约旦的两种选择：第一种是直接由美国进行支援。美国军队进行干涉的首选是空中打击，其次是地面部队进入，但后者面临后勤等一系列问题；对美军干涉可能带来的苏联的反应，小组认为应采取加强第六舰队、对战略空军司令部进行警戒等措施，对苏联实施威慑。第二种是由以色列进行干涉，这也是小组成员普遍认同的观点。如果以色列应侯赛因的要求而支持约旦，也可能会带来埃及采取行动、苏联进行干预等一系列问题，因此美国必须对以色列予以支持，但最主要的是要防止苏联对以色列的援助进行干涉。总体上来说，威慑苏联，防止其对约旦危机进行干涉，是美国或以色列等外部力量对约旦危机进行干涉的必要条件。而鉴于美国干涉所面临的种种困难，华盛顿特别行动小组倾向于由以色列实施介入，这在后来也为尼克松所接受。
另一方面则是进行军事部署，为拯救人质做准备。9月8日，6架C-130飞机飞到土耳其的因斯里克(1ncirlik)；10日，美国独立号航空母舰及6艘驱逐舰也到达距以色列／黎巴嫩海岸约100海里处。虽然华盛顿特别行动小组决定在人阵组织采取极端行为前不会采取军事行动，但美国营造的这种军事态势，对人阵组织产生了影响。人阵组织称，如果在约旦有任何外国的军事行动，他们就将三架飞机炸毁并炸死乘客。12日，人阵组织在其要求没得到满足的情况下炸毁了被劫持在道森机场的三架飞机，并在扣留了54名人质后将其余人质全部释放。飞机被炸及大量人质的获释，标志着约旦危机第一阶段的结束。
由于人阵组织没有提供要求以色列释放的人员名单，这使伯尔尼谈判小组与人阵组织失去了谈判的基础，加之谈判小组内部意见的分歧，从而导致剩下的54名人质的谈判问题从14日就陷于停顿，直至25日约旦军队实施解救。伴随12日飞机被炸以来愈演愈烈的巴约冲突，尤其是16日侯赛因正式向游击队摊牌，美国的主要政策目标也转为支持侯赛因、防止侯赛因政权垮台上。这使美国在这一阶段拯救人质的任务变得次要，而罗杰斯所主张的通过谈判解救人质的和平路线，也被尼克松和基辛格所主张的军事路线所取代。美国所采取的军事路线主要表现在两个方面，一个是加强美国在地中海的军事部署，另一个则 是加快对约旦危机进行干涉的政策选择。
通过军事手段解决危机，一直是尼克松和基辛格的共识。但伴随约旦危机发展到内战阶段，尼克松和基辛格领导的华盛顿特别行动小组在拯救侯赛因政权的行动选择上，特别是在伊拉克或叙利亚介入约旦危机的情况下如何援助侯赛因的问题上出现了分歧。在飞机被炸后，尼克松认为，6日战争给以色列造成的恶劣形象正由于埃及和苏联违反停火协定而在逐步得到改善，如果以色列介入危机罗杰斯计划就会归于失败，因此最好是由美国进入约旦支持侯赛因，不应让以色列进行干涉。但基辛格及华盛顿特别行动小组的多数成员认为，美国介入仅是为撤离在约旦的美国公民而应采取的行动；对于进入约旦支持侯赛因的问题，美国出于在军事上要面对军队过境问题、叙利亚和伊拉克可能进行的干涉、政治上对侯赛因支持的持久性及美军撤退后侯赛因的地位等方面的考虑，认为以色列介入危机是合适的选择。尼克松最后同意了基辛格的建议：如果侯赛因求助，将由美国提供空中支援、通过侯赛因对游击队实施打击。
由于约旦境内有大约17000名伊拉克士兵及600名叙利亚士兵，他们对约旦可能进行的干涉，成为美国决策不可回避的问题。17日，尼克松认为，如果伊拉克或叙利亚采取行动，应该由美国实施空中援助或打击，这可以显示美国处理劫机问题的决心。而在当日召开的华盛顿特别行动小组会议中，小组成员大多则倾向于由以色列采取援助行动。鉴于华盛顿特别行动小组的压倒性建议，尼克松开始动摇原来的观点，而让基辛格征求罗杰斯的意见，罗杰斯则支持由以色列采取军事行动。叙利亚的介入，促使尼克松最终接受了由以色列进行干涉的建议。
在美国对约旦危机实施干涉的计划中，苏联是最大的障碍，也将是实施干涉过程中的最大威胁，美国必须要采取措施遏制苏联可能进行的干预。因此，美国陈兵地中海除了拯救美国公民、给侯赛因提供援助做准备、对伊拉克和叙利亚等国家可能进行的干涉进行威慑外，主要是还是为了遏制苏联。17日下午，萨拉托加号与独立号航空母舰在塞浦路斯南部汇合，整个第六舰队也基本上都在东地中海。此外，在克里特岛周围有包括一个营的海军陆战队在内的第61特遣部队(TaskForce61)；一支包括1500人、16架飞机在内的两栖作战部队已如期出发；肯尼迪号航空母舰(已于18日出发)和关岛舰队将分别于9月25和26日进入直布罗陀海峡。尽管美国对在地中海实施的军事部署冠以“常规训练”“轮值”“北约演习”等名义，但这仍然引起了苏联的警觉。
面对美国可能进行的军事干涉，苏联发出警告：美国不应以保护美国公民为借口插手中东事务。18日，苏联代办伏龙索夫(Vorontsov)向美国政府递交照会，称苏联要求各方采取措施尽快结束战争，在实施安理会1967年11月22日决议(即联合国242决议)的基础上，通过和平途径解决中东危机。基辛格认为苏联的照会是温和的，尼克松和基辛格都认为，这是美国在地中海采取的军事姿态使然；甚至人阵组织降低谈判条件的行为，也是由于美国在地中海进行军事部署的原因。尼克松认为基辛格所采取的冷静、理智的应对苏联的方法是有效的，因此他改变了原来主动向苏联发出警告的做法，而支持基辛格侧重于从心理方面向苏联发动攻势、使苏联揣摩美国的意图的方式。
19日，形势似乎趋于缓和，苏联态度相对温和，而侯赛因也基本控制了约旦的局面，但也正是在这种情况下叙利亚于当日介入了约旦危机。叙利亚的介入，使约旦危机演变为地区危机，同时也促使美国在通过以色列实现美国的意图方面达成共识。
三
叙利亚对约旦危机的介入，使渐趋平静的约旦危机再起波澜。在应对叙利亚侵入约旦的政策中，军事路线显然是美国的首选，尼克松也转而支持由以色列对约旦境内的叙利亚军队实施空中打击。美国在这一阶段的决策主要集中于两个方面：向约旦实施援助，防止侯赛因被推翻；加紧与以色列磋商对约旦的援助问题，并为以色列实施干涉排除由此可能带来的苏联的干预。
20日，叙利亚两个装甲旅沿约旦北部边界向约旦军队发动了大规模进攻。由于约旦与美国驻约旦大使馆联络的中断及与以色列缺乏直接的联系，侯赛因于当日向英国发出了第一份援助请求，但遭到英国保守党政府的一致反对。侯赛因设法联系到美国新任驻约旦大使布朗，先后向其发出了对叙利亚进行谴责及实施空中打击等请求。针对叙利亚的行动及侯赛因的请求，美国迅速采取了以下举措：第一，对叙利亚和苏联发出警告。国务卿罗杰斯就叙利亚的干涉进行了谴责，并警告如果叙利亚军队不立即撤退，将会使冲突扩大。同时，美国也在对苏联18日照会的答复中向叙利亚发出了警告，并要求苏联坚决要求叙利亚撤退。第二，与以色列协调空中打击行动：对于侯赛因的空中打击请求，基辛格、罗杰斯及尼克松赞同由以色列实施空中打击行动，而由美国解决以色列的物资问题。但以色列表示尚不能确定仅靠空中打击是否奏效，因此，以色列除了答应向美国提供侦察情报外，并没有向美国作出任何承诺。第三，进行军事准备。在西德演习完毕的美国军队已执行全面戒备；国防部将通过以色列加紧搜集情报，并要准备美国进行空中侦察、对叙利亚在约旦的军队实施空中打击的计划。
20日晚，叙利亚占领了伊尔比德，并为加强在兰姆沙一伊尔比德地区的力量而在该地区部署了大约300辆坦克。然而，形势很快就发生了变化，约旦军队不久就重创了叙利亚军队，但侯赛因仍希望能得到空中支援。本来美国近期已发布的多项措辞强硬的声明、美国舰队即将对地中海的造访，尤其是尼克松在芝加哥公开宣称，如果伊拉克或叙利亚为援助游击队而干涉约旦，美国将直接进行军事干涉，都传递了美国在必要情况下将采取行动的信息，而侯赛因的援助请求，更进一步增加了苏联对美国、以色列可能采取行动的忧虑。
20日，莫斯科电台对美国可能进行的军事干涉发出了警告。但苏联同时也向美国表示，苏联与叙利亚干涉毫无瓜葛，并将尽力促使叙利亚撤兵。但尼克松对苏联的态度表示怀疑。他认为，过去的经验证明苏联是在老调重弹，因此美国在密切关注苏联动向的同时，应尽快作出反应，以稳定形势。22日，美国除制定了相应的行动计划外，也进行了军事部署：包括萨拉托加号和独立号航空母舰及斯普林菲尔德号巡洋舰、14艘驱逐舰和140架飞机在内的两个航空母舰特遣组，已驻于黎巴嫩的海滨附近；第82空降师也已开始实施警戒；18架F-4及4架C-130飞机已在土耳其的因斯里克就位。美国的军事行动显然是为了对苏联进行威慑，也是为以色列进行干涉清除障碍。
与此同时，美国加紧与以色列协调干涉问题。21日，以色列在递交给美国的照会中，提出了以色列的干涉所带来的苏联干涉等问题，指出以色列要打击的仅是约旦境内的叙利亚军队，即以色列不会进攻叙利亚本土；并希望美国能以备忘录的 形式答复以色列的问题。就以色列采取行动的问题，美国国务院告诉拉宾，美国倾向于以色列实施空中打击，但如果他们认为采取地面行动是必要的，美方也表示理解；美方不主张侵入叙利亚，而且美方同意以色列采取地面行动是以侯赛因的同意为前提的。对于以色列的提出的其他问题，美国的态度是微妙的，尤其是在以色列要求美国以秘密备忘录方式进行答复的要求上。美国既希望以色列实施干涉，但又不想让外界感觉以色列的介入是美以合谋的结果；更不想对以色列的问题以秘密备忘录的形式回答，因为这样就表明了美以的合谋。因此，在随后对以色列的答复中，美国除了拒绝用秘密备忘录的形式答复以方的问题外，基本满足了以色列在其他方面的要求。
对于以色列的地面行动，约旦只同意在约旦之外进行。然而，面对侯赛因的要求，尼克松改变了原来以色列只能在约旦境内采取地面行动的看法。他认为，以色列采取侵入叙利亚的行动将会给侯赛因以最好的喘息机会；以色列侵入叙利亚既可以切断叙利亚的尾翼，也不会损害国王在阿拉伯世界中的地位。因此，尼克松支持以色列攻打叙利亚本土。22日，西斯科在与拉宾对该问题进行的讨论中认为，鉴于苏联在叙利亚的特殊利益，在叙利亚本土实施打击有较大的危险性；但从约旦的角度出发，在约旦之外采取行动，对国王的政治处境更为有利。拉宾同意这些判断，并答应将向耶路撒冷汇报这一问题。然而，随着形势的发展，以色列的干涉已不再必要。
23日，约旦公开声明，他们已在伊尔比德一兰姆沙(Ramtha-Irbid)地区彻底击败叙利亚军队。次日，约旦宣布停火，叙利亚的介入宣告结束。伴随约旦形势的好转，美国却越来越担心以色列会采取行动，因此美国在21日对以色列所作的承诺，在23日的国家安全委员会上则担心这会成为美国支持以色列采取行动的把柄。罗杰斯强烈建议，在回复以色列21日的照会时应要求以色列不要自行其是，否则美国将解除以前所做的承诺。尼克松认为在对约旦进行援助问题上，是以色列对美国的要求给予了最大的帮助；约旦的形势依然紧张，不能排除将来需要以色列采取行动的可能，因此回复要谨慎；同时应向以色列表明，由于形势的缓解，约旦可能不再需要援助，并暗示美国不希望以色列单独采取行动。23日下午，拉宾向美国政府建议，鉴于叙利亚正规军从约旦的撤退，以色列在约旦要采取的军事行动应当中止。美国在回复中则对以色列的积极配合表示感激；同时表示采取行动的境况已有了不同，美方认为美以之间关于干涉问题的所有方面都已不再适用。25日，基辛格代表尼克松致电拉宾，赞赏以色列在防止约旦形势恶化及在阻止推翻侯赛因政权的企图中所起的作用；在未来两国关系的发展中，美国会将这些考虑进去。这样，美国既终结了危机期间对以色列的承诺，也为日后的合作留下了余地。
27日，侯赛因和阿拉法特在纳赛尔的主持下签署了停火协定，巴约实现了暂时停火。29日，剩下的最后6名人质被移交给国际红十字会驻安曼的代表，约旦危机结束。
四
从9月6日劫机到29日人质的全部获释，美国围绕人质与侯赛因的政权采取了不同的措施，进行了不同的政策决策。从总体上来说，尼克松政府在约旦危机期间的决策过程，被认为是该政府质量最高的决策过程，在危机的每一个阶段都产生了最佳的效果。尼克松政府在整个危机过程中对能考虑到的每一个问题、每一种可能性都进行了详细的阐述与细致的论证，尤其是华盛顿特别行动小组和国家安全委员会，对于危机中美国应采取的战略战术进行了详细的分析，这使得美国的每一项决策都更具有可操作性。
在约旦危机期间，尼克松和基辛格始终都是从美苏在全球的冷战态势的角度来看待约旦危机，这也是由于约旦危机发生在1970年9月的“多事之秋”：约旦危机、古巴危机和智利危机。这三次与苏联有关的危机，无疑使美国认为这是苏联在向自己发起挑战。基辛格认为，这使美国要在9月的三个周中同时面对来自共产主义不同角度的挑战；就约旦危机而言，则是苏联对埃及进行军事渗透并煽动阿拉伯激进分子挑起的。在对与自己有特殊利益或有直接关系的地区及国家的界定中，美国认为西半球及中东地区的伊朗、约旦、以色列等地区和国家均属于此列，因此美国不会轻易让激进的阿拉伯分子推翻亲美的侯赛因政权，这也是在危机期间美国极力要保证侯赛因政权存续的原因。此外，尼克松在应对约旦危机中的一个重要认知，是拯救侯赛因政权可以避免与苏联迎头相撞。尼克松认为，如果叛乱得逞，整个中东就可能会爆发战争，因为以色列势必会向叙利亚控制下的激进的约旦政府采取先发打击；而鉴于苏联、埃及与叙利亚的关系及美国与以色列的关系，这很可能会引起美苏间的直接对抗。因此，无论是从当时的国际背景还是仅就约旦危机本身而言，苏联都是尼克松政府的核心考虑，而威慑、遏制苏联也成为美国支持约旦的必要前提。
约旦危机无论是对美国中东政策的决策人、解决阿以冲突的理念，还是对阿以争端的政策都产生了重大影响。
约旦危机促成了中东决策人的改变。罗杰斯在对危机的解决仅限于通过国际红十字会进行斡旋，而在危机的解决上又与总统的意见缺乏合意性。与罗杰斯相反，基辛格除了与尼克松具有相同的危机处理理念外，还充分利用了其在华盛顿特别行动小组和国家安全委员会中的职位，使自己成为危机解决中不可或缺的人物。因此，罗杰斯事实上是将自己唯一负责的外交领域拱手让给了基辛格。1971年7月，罗杰斯倡导的临时协议计划失败后，尼克松让基辛格插手中东事务，12月则让基辛格掌握了中东外交的实权，这标志着罗杰斯的中东外交使命及其倡导的对等平衡政策的终结，此后美国的中东政策逐渐打上了基辛格支持以色列军事优势的烙印。
约旦危机期间，以色列对美国的积极配合，使美国发现了以色列的战略价值，这促使美国逐渐改变了原来国务卿罗杰斯主导的对等平衡政策，而主张通过加强以色列的军事优势对阿拉伯国家形成威慑，以防阿拉伯国家通过武力改变现状，从而通过政治途径解决阿以争端。同时这也改变了美国通过美苏合作解决阿以争端的认识，转而认为应当在保持以色列军事优势的前提下维持中东现状。1972年5月举行的美苏峰会中，尼克松认为美苏不能强加给以色列一个解决方案；而对于阿以冲突则尽可能维持现状，避免打破停火局面。事实上，从1971年到1973年第四次中东战争前，美国一直采取这种威慑平衡政策，但美国这一政策的实施及对阿拉伯国家对被占领土的诉求的漠视，最终促使埃及总统萨达特放弃了通过政治途径解决阿以冲突的尝试，而走向了通过战争改变现状的道路。
[关键词]约旦危机，阿以冲突，巴勒斯坦人民解放阵线，华盛顿特别行动小组
[中图分类号]K5 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2011)14-0062-06
1970年9月爆发的约旦危机，是第一次因恐怖袭击而引发的危机。美国在应对危机的过程中，逐渐形成了和平解决与武力干涉两条路线：在解救人质的过程中，美国试图通过参与构建伯尔尼谈判小组(即伯尔尼代表团)、要求国际红十字会从中斡旋及向阿拉伯国家呼吁等手段，来促进人质的是发放，这是国务卿罗杰斯所主张的和平解决路线。尼克松和基辛格则强调通过军事手段来达到美国的目的，因此美国除了加强其在地中海的军事存在之外，美国决策层在援助约旦的论证中，逐渐达成了通过以色列实现美国意图的共识。以色列在危机中对美国政策的支持，使美国认识到以色列在实现美国意图方面的战略作用，尼克松政府也因此而逐步改变原来对等平衡的中东政策，转而采取支持以色列的政策。
约旦危机可大致分为三个阶段：第一个阶段是从9月6日巴勒斯坦人民解放阵线(PopularFront for Liberation of Palestine，缩写为PFLP，简称人阵)组织劫持飞机至9月12日飞机被炸毁，这是劫机及各国致力于解救人质的阶段；第二个阶段是从9月13日至18日的内战阶段；第三个阶段是从19日叙利亚介入约旦危机至29日所有人质的释放，这是危机的最后解决阶段。在这三个阶段中，美国要实现的具体目标有两个：解救人质、确保侯赛因的政权安全。在第一个阶段，前者占主导；在后两个阶段中，美国所考虑的主要是维持侯赛因政权的存在。本文将根据这三个阶段，对美国应对约旦危机的政策进行阐述。
一
为了推翻侯赛因的政权、破坏旨在实现埃以和平的第二次“罗杰斯计划”，1970年9月6日，人阵组织劫持了美国、瑞士和以色列的4架民航。除了以色列的航班劫持未遂外，美国环球航空公司的741航班、瑞士航空公司的100航班被劫持到约旦的道森机；美国泛美航空公司的93航班，则在乘客撤离后被炸毁。9日，英国海外航空公司的775航班也被劫持到道森机场。7日，人阵组织提出释放人质和归还飞机的条件：立即释放被关押在瑞士、西德的游击队员；释放在6日劫机中被捕的莉拉·卡莱德(Leila Khaled)并归还其同伴的尸体；而以色列人和拥有双重国籍的乘客，只有在以色列释放其所关押的所有游击队员后才会获释。
美国在这一阶段的主要任务是拯救人质，为此美国采取了两条路线，一条是通过谈判方式实现释放人质的和平路线。和平路线主要是通过由美、英、德(西德)、瑞士和以色列五国组成的伯尔尼谈判小组与人阵组织的谈判来实施，而美国在其中的一个重要目标是要保证小组意见的一致，以防美国和以色列在人质问题的谈判中陷于孤立。因为除了以色列政府加以拒绝外，德、瑞、英都准备答应人阵组织交换人质的条件。为防止出现这种情况，美国试图通过国际红十字会发表一项四国的联合声明：如果所有的乘客和两架飞机都能转给国际红十字会，四国将同意进行交换，8日、英、瑞、德的代表在伯尔尼会晤中称，如果游击队将所有乘客和飞机移交给红十字会，他们的政府则同意释放在这三个国家关押的7名游击队员。但人阵组织又于10日提出了反建议：如果英国等三国答应他们先前提出的条件，人阵组织将同意立即撤离所有的妇女、儿童和患病者；而剩下的男乘客只有以色列释放其关押的游击队成员后才能释放。这项反建议遭到伯尔尼谈判小组和日内瓦国际红十字会组织的拒绝。这使得美国和以色列暂时摆脱了在谈判中陷于孤立的困境。
另一条路线则是采取强硬的军事路线。美国在参与多国解救人质行动的同时，也在积极为营救本国人质采取军事措施，这主要表现在两个方面：
一方面是对介入约旦危机的军事措施进行论证。9月9日，专门应对危机事件的华盛顿特别行动小组一致认为：在确定人阵组织要采取极端行动前，美国不会用武力营救人质；美国军队仅用于对乘客进行军事撤离，而应由以色列支持侯赛因国王反对游击队及伊拉克可能实施的干涉。这实际上是美国在约旦危机期间提出由以色列来实现美国意图的开始。次日，华盛顿特别行动小组讨论了援助约旦的两种选择：第一种是直接由美国进行支援。美国军队进行干涉的首选是空中打击，其次是地面部队进入，但后者面临后勤等一系列问题；对美军干涉可能带来的苏联的反应，小组认为应采取加强第六舰队、对战略空军司令部进行警戒等措施，对苏联实施威慑。第二种是由以色列进行干涉，这也是小组成员普遍认同的观点。如果以色列应侯赛因的要求而支持约旦，也可能会带来埃及采取行动、苏联进行干预等一系列问题，因此美国必须对以色列予以支持，但最主要的是要防止苏联对以色列的援助进行干涉。总体上来说，威慑苏联，防止其对约旦危机进行干涉，是美国或以色列等外部力量对约旦危机进行干涉的必要条件。而鉴于美国干涉所面临的种种困难，华盛顿特别行动小组倾向于由以色列实施介入，这在后来也为尼克松所接受。
另一方面则是进行军事部署，为拯救人质做准备。9月8日，6架C-130飞机飞到土耳其的因斯里克(1ncirlik)；10日，美国独立号航空母舰及6艘驱逐舰也到达距以色列／黎巴嫩海岸约100海里处。虽然华盛顿特别行动小组决定在人阵组织采取极端行为前不会采取军事行动，但美国营造的这种军事态势，对人阵组织产生了影响。人阵组织称，如果在约旦有任何外国的军事行动，他们就将三架飞机炸毁并炸死乘客。12日，人阵组织在其要求没得到满足的情况下炸毁了被劫持在道森机场的三架飞机，并在扣留了54名人质后将其余人质全部释放。飞机被炸及大量人质的获释，标志着约旦危机第一阶段的结束。
由于人阵组织没有提供要求以色列释放的人员名单，这使伯尔尼谈判小组与人阵组织失去了谈判的基础，加之谈判小组内部意见的分歧，从而导致剩下的54名人质的谈判问题从14日就陷于停顿，直至25日约旦军队实施解救。伴随12日飞机被炸以来愈演愈烈的巴约冲突，尤其是16日侯赛因正式向游击队摊牌，美国的主要政策目标也转为支持侯赛因、防止侯赛因政权垮台上。这使美国在这一阶段拯救人质的任务变得次要，而罗杰斯所主张的通过谈判解救人质的和平路线，也被尼克松和基辛格所主张的军事路线所取代。美国所采取的军事路线主要表现在两个方面，一个是加强美国在地中海的军事部署，另一个则 是加快对约旦危机进行干涉的政策选择。
通过军事手段解决危机，一直是尼克松和基辛格的共识。但伴随约旦危机发展到内战阶段，尼克松和基辛格领导的华盛顿特别行动小组在拯救侯赛因政权的行动选择上，特别是在伊拉克或叙利亚介入约旦危机的情况下如何援助侯赛因的问题上出现了分歧。在飞机被炸后，尼克松认为，6日战争给以色列造成的恶劣形象正由于埃及和苏联违反停火协定而在逐步得到改善，如果以色列介入危机罗杰斯计划就会归于失败，因此最好是由美国进入约旦支持侯赛因，不应让以色列进行干涉。但基辛格及华盛顿特别行动小组的多数成员认为，美国介入仅是为撤离在约旦的美国公民而应采取的行动；对于进入约旦支持侯赛因的问题，美国出于在军事上要面对军队过境问题、叙利亚和伊拉克可能进行的干涉、政治上对侯赛因支持的持久性及美军撤退后侯赛因的地位等方面的考虑，认为以色列介入危机是合适的选择。尼克松最后同意了基辛格的建议：如果侯赛因求助，将由美国提供空中支援、通过侯赛因对游击队实施打击。
由于约旦境内有大约17000名伊拉克士兵及600名叙利亚士兵，他们对约旦可能进行的干涉，成为美国决策不可回避的问题。17日，尼克松认为，如果伊拉克或叙利亚采取行动，应该由美国实施空中援助或打击，这可以显示美国处理劫机问题的决心。而在当日召开的华盛顿特别行动小组会议中，小组成员大多则倾向于由以色列采取援助行动。鉴于华盛顿特别行动小组的压倒性建议，尼克松开始动摇原来的观点，而让基辛格征求罗杰斯的意见，罗杰斯则支持由以色列采取军事行动。叙利亚的介入，促使尼克松最终接受了由以色列进行干涉的建议。
在美国对约旦危机实施干涉的计划中，苏联是最大的障碍，也将是实施干涉过程中的最大威胁，美国必须要采取措施遏制苏联可能进行的干预。因此，美国陈兵地中海除了拯救美国公民、给侯赛因提供援助做准备、对伊拉克和叙利亚等国家可能进行的干涉进行威慑外，主要是还是为了遏制苏联。17日下午，萨拉托加号与独立号航空母舰在塞浦路斯南部汇合，整个第六舰队也基本上都在东地中海。此外，在克里特岛周围有包括一个营的海军陆战队在内的第61特遣部队(TaskForce61)；一支包括1500人、16架飞机在内的两栖作战部队已如期出发；肯尼迪号航空母舰(已于18日出发)和关岛舰队将分别于9月25和26日进入直布罗陀海峡。尽管美国对在地中海实施的军事部署冠以“常规训练”“轮值”“北约演习”等名义，但这仍然引起了苏联的警觉。
面对美国可能进行的军事干涉，苏联发出警告：美国不应以保护美国公民为借口插手中东事务。18日，苏联代办伏龙索夫(Vorontsov)向美国政府递交照会，称苏联要求各方采取措施尽快结束战争，在实施安理会1967年11月22日决议(即联合国242决议)的基础上，通过和平途径解决中东危机。基辛格认为苏联的照会是温和的，尼克松和基辛格都认为，这是美国在地中海采取的军事姿态使然；甚至人阵组织降低谈判条件的行为，也是由于美国在地中海进行军事部署的原因。尼克松认为基辛格所采取的冷静、理智的应对苏联的方法是有效的，因此他改变了原来主动向苏联发出警告的做法，而支持基辛格侧重于从心理方面向苏联发动攻势、使苏联揣摩美国的意图的方式。
19日，形势似乎趋于缓和，苏联态度相对温和，而侯赛因也基本控制了约旦的局面，但也正是在这种情况下叙利亚于当日介入了约旦危机。叙利亚的介入，使约旦危机演变为地区危机，同时也促使美国在通过以色列实现美国的意图方面达成共识。
三
叙利亚对约旦危机的介入，使渐趋平静的约旦危机再起波澜。在应对叙利亚侵入约旦的政策中，军事路线显然是美国的首选，尼克松也转而支持由以色列对约旦境内的叙利亚军队实施空中打击。美国在这一阶段的决策主要集中于两个方面：向约旦实施援助，防止侯赛因被推翻；加紧与以色列磋商对约旦的援助问题，并为以色列实施干涉排除由此可能带来的苏联的干预。
20日，叙利亚两个装甲旅沿约旦北部边界向约旦军队发动了大规模进攻。由于约旦与美国驻约旦大使馆联络的中断及与以色列缺乏直接的联系，侯赛因于当日向英国发出了第一份援助请求，但遭到英国保守党政府的一致反对。侯赛因设法联系到美国新任驻约旦大使布朗，先后向其发出了对叙利亚进行谴责及实施空中打击等请求。针对叙利亚的行动及侯赛因的请求，美国迅速采取了以下举措：第一，对叙利亚和苏联发出警告。国务卿罗杰斯就叙利亚的干涉进行了谴责，并警告如果叙利亚军队不立即撤退，将会使冲突扩大。同时，美国也在对苏联18日照会的答复中向叙利亚发出了警告，并要求苏联坚决要求叙利亚撤退。第二，与以色列协调空中打击行动：对于侯赛因的空中打击请求，基辛格、罗杰斯及尼克松赞同由以色列实施空中打击行动，而由美国解决以色列的物资问题。但以色列表示尚不能确定仅靠空中打击是否奏效，因此，以色列除了答应向美国提供侦察情报外，并没有向美国作出任何承诺。第三，进行军事准备。在西德演习完毕的美国军队已执行全面戒备；国防部将通过以色列加紧搜集情报，并要准备美国进行空中侦察、对叙利亚在约旦的军队实施空中打击的计划。
20日晚，叙利亚占领了伊尔比德，并为加强在兰姆沙一伊尔比德地区的力量而在该地区部署了大约300辆坦克。然而，形势很快就发生了变化，约旦军队不久就重创了叙利亚军队，但侯赛因仍希望能得到空中支援。本来美国近期已发布的多项措辞强硬的声明、美国舰队即将对地中海的造访，尤其是尼克松在芝加哥公开宣称，如果伊拉克或叙利亚为援助游击队而干涉约旦，美国将直接进行军事干涉，都传递了美国在必要情况下将采取行动的信息，而侯赛因的援助请求，更进一步增加了苏联对美国、以色列可能采取行动的忧虑。
20日，莫斯科电台对美国可能进行的军事干涉发出了警告。但苏联同时也向美国表示，苏联与叙利亚干涉毫无瓜葛，并将尽力促使叙利亚撤兵。但尼克松对苏联的态度表示怀疑。他认为，过去的经验证明苏联是在老调重弹，因此美国在密切关注苏联动向的同时，应尽快作出反应，以稳定形势。22日，美国除制定了相应的行动计划外，也进行了军事部署：包括萨拉托加号和独立号航空母舰及斯普林菲尔德号巡洋舰、14艘驱逐舰和140架飞机在内的两个航空母舰特遣组，已驻于黎巴嫩的海滨附近；第82空降师也已开始实施警戒；18架F-4及4架C-130飞机已在土耳其的因斯里克就位。美国的军事行动显然是为了对苏联进行威慑，也是为以色列进行干涉清除障碍。
与此同时，美国加紧与以色列协调干涉问题。21日，以色列在递交给美国的照会中，提出了以色列的干涉所带来的苏联干涉等问题，指出以色列要打击的仅是约旦境内的叙利亚军队，即以色列不会进攻叙利亚本土；并希望美国能以备忘录的 形式答复以色列的问题。就以色列采取行动的问题，美国国务院告诉拉宾，美国倾向于以色列实施空中打击，但如果他们认为采取地面行动是必要的，美方也表示理解；美方不主张侵入叙利亚，而且美方同意以色列采取地面行动是以侯赛因的同意为前提的。对于以色列的提出的其他问题，美国的态度是微妙的，尤其是在以色列要求美国以秘密备忘录方式进行答复的要求上。美国既希望以色列实施干涉，但又不想让外界感觉以色列的介入是美以合谋的结果；更不想对以色列的问题以秘密备忘录的形式回答，因为这样就表明了美以的合谋。因此，在随后对以色列的答复中，美国除了拒绝用秘密备忘录的形式答复以方的问题外，基本满足了以色列在其他方面的要求。
对于以色列的地面行动，约旦只同意在约旦之外进行。然而，面对侯赛因的要求，尼克松改变了原来以色列只能在约旦境内采取地面行动的看法。他认为，以色列采取侵入叙利亚的行动将会给侯赛因以最好的喘息机会；以色列侵入叙利亚既可以切断叙利亚的尾翼，也不会损害国王在阿拉伯世界中的地位。因此，尼克松支持以色列攻打叙利亚本土。22日，西斯科在与拉宾对该问题进行的讨论中认为，鉴于苏联在叙利亚的特殊利益，在叙利亚本土实施打击有较大的危险性；但从约旦的角度出发，在约旦之外采取行动，对国王的政治处境更为有利。拉宾同意这些判断，并答应将向耶路撒冷汇报这一问题。然而，随着形势的发展，以色列的干涉已不再必要。
23日，约旦公开声明，他们已在伊尔比德一兰姆沙(Ramtha-Irbid)地区彻底击败叙利亚军队。次日，约旦宣布停火，叙利亚的介入宣告结束。伴随约旦形势的好转，美国却越来越担心以色列会采取行动，因此美国在21日对以色列所作的承诺，在23日的国家安全委员会上则担心这会成为美国支持以色列采取行动的把柄。罗杰斯强烈建议，在回复以色列21日的照会时应要求以色列不要自行其是，否则美国将解除以前所做的承诺。尼克松认为在对约旦进行援助问题上，是以色列对美国的要求给予了最大的帮助；约旦的形势依然紧张，不能排除将来需要以色列采取行动的可能，因此回复要谨慎；同时应向以色列表明，由于形势的缓解，约旦可能不再需要援助，并暗示美国不希望以色列单独采取行动。23日下午，拉宾向美国政府建议，鉴于叙利亚正规军从约旦的撤退，以色列在约旦要采取的军事行动应当中止。美国在回复中则对以色列的积极配合表示感激；同时表示采取行动的境况已有了不同，美方认为美以之间关于干涉问题的所有方面都已不再适用。25日，基辛格代表尼克松致电拉宾，赞赏以色列在防止约旦形势恶化及在阻止推翻侯赛因政权的企图中所起的作用；在未来两国关系的发展中，美国会将这些考虑进去。这样，美国既终结了危机期间对以色列的承诺，也为日后的合作留下了余地。
27日，侯赛因和阿拉法特在纳赛尔的主持下签署了停火协定，巴约实现了暂时停火。29日，剩下的最后6名人质被移交给国际红十字会驻安曼的代表，约旦危机结束。
四
从9月6日劫机到29日人质的全部获释，美国围绕人质与侯赛因的政权采取了不同的措施，进行了不同的政策决策。从总体上来说，尼克松政府在约旦危机期间的决策过程，被认为是该政府质量最高的决策过程，在危机的每一个阶段都产生了最佳的效果。尼克松政府在整个危机过程中对能考虑到的每一个问题、每一种可能性都进行了详细的阐述与细致的论证，尤其是华盛顿特别行动小组和国家安全委员会，对于危机中美国应采取的战略战术进行了详细的分析，这使得美国的每一项决策都更具有可操作性。
在约旦危机期间，尼克松和基辛格始终都是从美苏在全球的冷战态势的角度来看待约旦危机，这也是由于约旦危机发生在1970年9月的“多事之秋”：约旦危机、古巴危机和智利危机。这三次与苏联有关的危机，无疑使美国认为这是苏联在向自己发起挑战。基辛格认为，这使美国要在9月的三个周中同时面对来自共产主义不同角度的挑战；就约旦危机而言，则是苏联对埃及进行军事渗透并煽动阿拉伯激进分子挑起的。在对与自己有特殊利益或有直接关系的地区及国家的界定中，美国认为西半球及中东地区的伊朗、约旦、以色列等地区和国家均属于此列，因此美国不会轻易让激进的阿拉伯分子推翻亲美的侯赛因政权，这也是在危机期间美国极力要保证侯赛因政权存续的原因。此外，尼克松在应对约旦危机中的一个重要认知，是拯救侯赛因政权可以避免与苏联迎头相撞。尼克松认为，如果叛乱得逞，整个中东就可能会爆发战争，因为以色列势必会向叙利亚控制下的激进的约旦政府采取先发打击；而鉴于苏联、埃及与叙利亚的关系及美国与以色列的关系，这很可能会引起美苏间的直接对抗。因此，无论是从当时的国际背景还是仅就约旦危机本身而言，苏联都是尼克松政府的核心考虑，而威慑、遏制苏联也成为美国支持约旦的必要前提。
约旦危机无论是对美国中东政策的决策人、解决阿以冲突的理念，还是对阿以争端的政策都产生了重大影响。
约旦危机促成了中东决策人的改变。罗杰斯在对危机的解决仅限于通过国际红十字会进行斡旋，而在危机的解决上又与总统的意见缺乏合意性。与罗杰斯相反，基辛格除了与尼克松具有相同的危机处理理念外，还充分利用了其在华盛顿特别行动小组和国家安全委员会中的职位，使自己成为危机解决中不可或缺的人物。因此，罗杰斯事实上是将自己唯一负责的外交领域拱手让给了基辛格。1971年7月，罗杰斯倡导的临时协议计划失败后，尼克松让基辛格插手中东事务，12月则让基辛格掌握了中东外交的实权，这标志着罗杰斯的中东外交使命及其倡导的对等平衡政策的终结，此后美国的中东政策逐渐打上了基辛格支持以色列军事优势的烙印。
约旦危机期间，以色列对美国的积极配合，使美国发现了以色列的战略价值，这促使美国逐渐改变了原来国务卿罗杰斯主导的对等平衡政策，而主张通过加强以色列的军事优势对阿拉伯国家形成威慑，以防阿拉伯国家通过武力改变现状，从而通过政治途径解决阿以争端。同时这也改变了美国通过美苏合作解决阿以争端的认识，转而认为应当在保持以色列军事优势的前提下维持中东现状。1972年5月举行的美苏峰会中，尼克松认为美苏不能强加给以色列一个解决方案；而对于阿以冲突则尽可能维持现状，避免打破停火局面。事实上，从1971年到1973年第四次中东战争前，美国一直采取这种威慑平衡政策，但美国这一政策的实施及对阿拉伯国家对被占领土的诉求的漠视，最终促使埃及总统萨达特放弃了通过政治途径解决阿以冲突的尝试，而走向了通过战争改变现状的道路。