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摘 要：新中国成立70年来，农业农村法治建设历经开创探索、恢复重建、快速发展、提升完善四个阶段，取得了令人瞩目的成就。70年的发展历程有很多宝贵经验，如坚持党的领导，坚持农民主体地位不动摇，坚持与时俱进调整发展理念，立足基本国情、借鉴国外经验。乡村振兴战略的实施，对农业农村法治建设提出了新要求，明确了新任务，为此，要进一步完善农业农村法律体系，强化法律实施，构筑具有中国特色的乡村治理体系，推动我国农业农村法治建设再创新的辉煌，为乡村振兴战略实施提供坚实保障。
关 键 词：农业农村法治建设;经验总结;未来展望;完善农业农村法律体系
70年砥砺前进，70年春华秋实。中华人民共和国成立以来的70年，是不断创造伟大奇迹、彻底改变中华民族前途命运的70年。习近平总书记深刻指出：“历史和现实都告诉我们，一场社会革命要取得最终胜利，往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去，很多问题才能看得深、把得准”[1]。农业农村法治建设是社会主义法治建设的重要组成，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。总结70年来农业农村法治建设的成就与经验，对于进一步充分发挥法治保障作用，更好地推动实施乡村振兴战略具有重大意义。
一、农业农村法治建设70年的主要成就
新中国成立以来，农业农村法治建设大体上可分为开创探索、恢复重建、快速发展和提升完善四个阶段。
（一）开创探索阶段（1949-1977）
新中国建立时，百废待兴，法治建设的主要任务是为新民主主义社会向社会主义社会转变时期的社会关系和社会秩序的稳定与发展创造良好的环境。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，对土地改革、保护农民经济利益和私有财产、保护农民已获得的土地所有权、实现耕者有其田以及恢复和发展农业生产等作了明确规定。为了尽快恢复农业生产，将封建剥削的地主所有制变革为农民所有制。1950年6月30日，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》（下文简称土地改革法）。土地改革法的实施，废除了封建土地所有制，使3亿多无地、少地农民无偿获得了7亿亩土地，实现了“耕者有其田”的历史性变革，为国民经济的恢复和国家大规模的建设奠定了基础。
为完成农业的社会主义改造，1953年至1956年，三年之间，中共中央和全国人大分别通过了《关于发展农业生产合作社的决议》、《关于农业合作化问题的决议》、《农业生产合作社示范章程（草案）》、《高级农业生产合作社示范章程》，这些决议和章程为农业社会主义改造提供了政策指引和法律遵循。
随着生产资料公有制的逐步建立，为将经济活动纳入国家计划轨道，在农业生产领域，为方便油料统购，中共中央于1953年做出《关于在全国实行计划收购油料的决定》。接着，原政务院发布《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，以逐步对实行计划收购和计划供应。1954年，为实现在全国范围内对棉花统购统销，并加强对纺织企业的机纱、棉布等产品的统一管理，原政务院发布《关于棉花计划收购和计划供应的命令》。为贯彻粮食的统购统销政策，国务院于1955年8月颁布了《农村粮食统购统销暂行办法》。
在上世纪60年代初期，为实现对国民经济的调整，“在农业领域，中共中央于1961年3月通过《农村人民公社工作条例（草案）》（即“农业六十条”），确立了三级所有、队为基础的农村经济体制”[2]。从1957年反右扩大化到1976年文化大革命结束，由于政治运动不断，经济建设和法制建设受到严重干扰。
总体而言，从1949年到1956年这段期间，我国较为重视用法律来规范农业生产与农村发展。我国的农业农村立法取得较大成就，尤其是在土地关系方面，随着《土地改革法》的颁布，废除了存在两千余年的土地私有制，新的土地关系得以建立，但是， 另一方面，社会主义改造完成后， 由于政治运动的开展， 国家法制建设几乎处于停滞状态。在这一时期，党的决议、指示在调整和规范农业农村法律关系方面发挥着重要的作用。
这一时期农业农村立法的特点可以总结为两个方面：一是适应建国初期社会主义建设和改造的需要，着眼于农业生产关系的变革和调整;二是与计划经济体制相适应，政府处于绝对的主导地位，市场因素逐渐消失。从1958年开始，实行了20年政社合一的人民公社体制，抑制了农民的生产积极性，农业领域从生产资料的供应到农产品的收购，再到土地的分配都纳入计划体制，阻碍了生产力的发展。
（二）恢复重建阶段（1978-1993）
1978年12月，党的十一届三中全会做出了以经济建设为中心的战略决策，农村开始废除人民公社旧体制，实行政社分设，建立乡镇人民政府，发展乡镇企业。由此，经济体制改革首先在农村取得突破性的进展。随后，城市经济体制改革也开始启动。农村改革促进了农村商品流通、农村劳动力转移和城乡要素流动。[3]
十一届三中全会后，我国法治工作逐步恢复。在农业农村立法方面，全国人大常委会相继颁布了《草原法》《渔业法》《森林法》《土地管理法》《乡镇企业法》《水污染防治法》《村民委员会組织法（试行）》等法律，国务院先后颁布了《水产资源繁殖保护条例》《兽药管理条例》《种子管理条例》《植物检疫条例》《农民承担费用和劳务管理条例》等行政法规，原国家水产总局、原农牧渔业部等部委也发布了法规性质的规范性文件，农业农村法律框架体系初步形成。与此同时，农业执法工作开始起步，但执法主要局限在渔业、兽药管理等少数领域，而且缺乏专门的执法机构，执法大多依托技术推广部门。
这一时期农业农村法治建设的特点体现在以下方面：
一是法律规定总体上比较原则。由于当时我国正处在改革开放初期，立法工作的主要任务是加快法律法规的出台，把涉及到社会各领域的法律制定出来。[4]受客观条件所限，所调整的法律关系较为简单。当时的立法大部分都比较原则，特别是农业农村领域的一些法律，都非常概括，条文数量不多，内容也相对简略。例如，1985年出台的第一部《草原法》，没有章节的划分，包括立法目的在内共23条，其中有13个条文仅一句话内容。1984年制定的《森林法》仅有42条，其中有20个条文也是仅一句话概括。《水土保持法》同样有将近30个条文都是一句话概括。 二是由综合性的法律规范农村经营体制。农村改革建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这一体制的建立迫切需要通过立法的形式予以确定。1982年《宪法》首先规定了农民土地集体所有权制度，即农村和城市郊区的土地除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。这个规定从法律制度上确立了农村土地集体所有制。在总结实践经验的基础上，1986年4月，全国人大制定的《民法通则》首先对土地承包经营作了规定，明确了农村集体经济组织成员在法律允许的范围内，按照承包合同的规定从事商品生产的为农村承包经营户。农村承包经营户的合法权益受法律保护。此规定不僅明确了农户的法律地位，也强调了对承包经营户的合法权益的保护。1986年6月制定的《土地管理法》进一步从立法上完善了农村土地承包经营制度。
三是农业农村立法主要集中在资源的开发利用和管理方面。这一阶段专门的农业法律主要是草原、森林、渔业、水土保持等一些涉及资源开发利用方面的法律。
另外，在这一时期，农业执法开始起步，但农业部门的执法主体地位尚未确立。
（三）快速发展阶段（1993-2012）
党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，要求高度重视法制建设，抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。党的十五届三中全会做出了“加强农业立法和执法，支持和保护农业”的战略部署。党的十六大提出2010年要形成中国特色社会主义法律体系。在这一时期，我国农业农村立法进入了快速发展阶段。全国人大常委会在1993年颁布了《农业法》，确立了我国农业发展与农村改革的基本目标和主要措施。随后，又相继颁布了《种子法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《农产品质量安全法》等法律。国务院先后颁布《基本农田保护条例》《野生植物保护条例》《农药管理条例》等行政法规。同时，修改了一批重要的法律法规，废止了《农业税条例》。
这一时期，农业执法开始全面推进。1994年农业部第一次专门召开全国农业政策法规工作会议，研究部署全国农业法制工作，加快立法进程，强化农业行政执法，并以浙江省为试点，开始农业综合执法试点工作。1997年党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，党的十五届三中全会作出了“加强农业立法和执法，支持和保护农业”的战略部署，执法领域逐渐扩展到种子、农药、兽药等20多个领域。针对“一法一机构”、执法力量分散、执法与技术推广甚至与经营不分等现象，原农业部从1999年开始开展以相对集中行政处罚权为内容的农业综合执法改革，探索推进农业执法体制改革。
这一阶段，农业农村法治建设的成就体现在以下方面：
一是农业农村立法数量多，效率高。这一阶段农业农村立法的数量明显增加。在1993年以前，每年平均出台一部农业农村领域的法律，而从1993年颁布《农业法》开始，平均每年颁布4-5部农业方面的法律，立法速度明显加快。究其原因，这与当时农业农村法治建设的迫切要求相关。此外，这一时期的立法质量大幅度提升，如1993年通过的《农业法》，全面规范了农业生产、经营体制、农民投入等各方面的内容，成为规范农业农村发展的基本法。
二是立法范围不断拓展。这一阶段的立法范围除了农业生产和管理以外，还向其他领域拓展，其中比较典型的是《乡镇企业法》。乡镇企业是农民的伟大创举，是当时市场经济发展的先锋力量。乡镇企业的发展对于推进改革开放、促进经济发展都起到了非常重要的作用。随着乡镇企业的发展壮大，20世纪90年代初期逐渐暴露出了一些问题需要解决。这部法律确立了乡镇企业的法律地位，其实施标志着乡镇企业的发展进入了法治轨道。又如《村民委员会组织法》的修订，完善了村民自治的法律规则，有力保障了广大农民群众的民主权利。
三是注重法律的可操作性。例如，1993年制定的《农业法》共9章66条，而到2002年的修改稿则增加到13章99条，修改稿不仅增加了粮食安全、农民权益保护等四个章节，而且对很多章节条款的内容都做了进一步补充和细化。2002年修改的《渔业法》由33条增加到80条，这次修改不仅增加了一部分条款，也对原来条款进行了充实。2002年修改的《草原法》由23条增加至75条，丰富了立法内容。
四是农业执法全面推进。种子、农药、兽药、动物防疫、植物检疫、草原监理、渔政渔港监督等二十多个领域的执法得到全面加强，但仍普遍存在“一法一机构”、执法力量分散、执法与技术推广不分的问题，严重影响了执法效果和农业部门的执法形象与权威。
（四）提升完善阶段（2012至今）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持和发展中国特色社会主义理论体系的基础上，深刻阐释了推进全面依法治国的一系列新思想新理念新任务，为新时代农业农村法治建设指明了方向。这一阶段的立法注重提高立法质量，增强法律可操作性。在农业农村立法方面，工作主要围绕着全面深化改革不断修改法律，以适应经济社会的发展。2017年修订的《农民专业合作社法》扩大了法律的调整范围，规定国家保障合作社享有与其他市场主体平等的法律地位，这对带动农民脱贫致富、促进小农户与现代农业有机衔接、优化和改善营商环境具有重要意义。2018年修订的《农村土地承包法》，把“三权分置”制度和第二轮土地承包到期后再延长三十年写入法律，为稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革提供了坚实的法治保障。除了对上述两部重要的法律进行修改，《种子法》与《农业技术推广法》也得以修改完善。另外还颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》《农田水利条例》等行政法规。与此同时，党的十九届三中全会明确要求整合组建农业综合执法队伍，中办、国办又专门印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，对农业综合行政执法改革进行总体部署，农业综合执法改革全面推进。
这一阶段农业农村法治建设的特点：一是立法思路从先改革再立法调整到强调改革于法有据。注重提高立法质量，更加强调立法与改革决策的有效衔接，突出发挥立法的规范引领作用，确保重大改革依法有序推进。二是法律修改任务逐渐增加。自2011年中国特色社会主义法律体系初步形成后，我国经济、社会、文化等主要方面已经有法可依，所以这一阶段法律修改成为了主要任务。农业农村领域，《农民专业合作社法》《农村土地承包法》《种子法》《农业技术推广法》等几部重要的法律都进行了修订。三是政府管理方式不断改进创新。“农业综合执法力度不断加强，除了相对集中地行使法律、法规、规章规定的由县级以上农业行政主管部门为执法主体的行政处罚权” [5]，还愈发注重履行相关法律赋予其在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能，持续推进政府部门“放管服”理念的增强与职能转变。 二、70年农业农村法治建设经验
法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。新中国成立70年，我们经历了忽视法治的曲折坎坷，更有顺应历史发展规律，重视法治并不断实现新突破，促进农业农村发展取得历史性成就的累累硕果。回望70年农业农村法治建设历程，主要有以下几点经验。
（一）坚持党的领导
坚持党的领导是新中国70年建设历程的重要宝贵经验。“党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略;十六大指出：发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”[6];十七大强调依法治国是社会主义民主政治的基本要求，指出要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家;十八大提出法治是治国理政的基本方式;十九大对深化依法治国实践作出全面部署。这些重要的阐释与论述为我国农业农村法治建设指明了方向。
改革开放至今，中央已经出台了21个以“三农”为主题的中央一号文件，确立了农村基本经营制度，推动了农村土地所有权和使用权的分离，作出了“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”[7]的战略定位。为了加快城乡融合发展，破解“三农”领域发展的难题，党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”进一步强调“农业农村优先发展”“加快推进农业农村现代化”。党的十九届三中全会将完善执法体制作为深化党和国家机构改革的重要内容并作出专门安排，明确要求整合组建农业、市场监管、生态环境、文化旅游、交通运输等五支综合执法队伍。“70年农业农村法治实践充分证明，通过立法程序将党的强农惠农富农政策上升為法律，及时将党的主张转化为国家意志，能够更好地规范和推动工作，稳定农民群众的政策预期，激发他们从事农业生产经营的积极性，促进农业农村各项发展目标的顺利实现”[8]。
（二）坚持农民主体地位不动摇
新中国成立70年来，农业农村法治建设始终坚持人民主体地位，将实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。1950年颁布的《土地改革法》确认了农民土地所有权。改革开放以来，我国农业农村法治建设不断强化对农民权益的保护。1982年《宪法》和1998年《村民委员会组织法》以法律的形式对村民自治予以认可，推进农村民主建设不断深入，保障了农民的民主权利。为减轻农民负担，1991年颁布的《农民负担费用和劳务管理条例》首次以行政法规的形式明确了农民应承担的费用和劳务项目。2002年修改的《农业法》设置了农民和农业生产经营组织权益保护的原则性规定，对向农民和农业生产经营组织收取行政、事业性费用，罚款处罚，摊派，集资，达标等活动进行了限制与禁止，同时规定，农民作为直接的权利当事人，不仅可以获得征地补偿，还可以自主自愿经营。农产品收购不得被压低价格，而且因生产资料问题引起的损失应受赔偿等。2018年修改的《农村土地承包法》实现了农村承包地“三权分置”的法律化，农民进城落户后可以自己选择将承包地转让或有偿退出，也可以不退出。为改善农业相对弱势的状况，我国还制定了一系列促进农业发展和保障小规模农户利益的制度。例如在《农民专业合作社法》中规定了支持、引导农民专业合作社发展的扶持措施。相关法律如《种子法》《畜牧法》也为农民安排了特别的保护措施，体现了我国农业农村法治建设坚持农民主体地位的核心思想。
（三）坚持与时俱进调整发展理念
为了解决温饱问题，我国走过了一段粗放式发展道路。在迅速解决粮食紧缺问题的同时，也带来了耕地数量减少和质量下降、农业污染加重、农产品质量风险增多、水资源短缺、生物多样性锐减等一系列生态环境问题。为了提高农产品质量，实现农业的绿色可持续发展，探索新的农业发展道路，农业立法从单纯发展生产转向生产与资源保护并重，同时注重提高存量资源的利用效率。“通过立法促进农业发展与生态环境的协调，将可持续发展、绿色发展的理念法律化、制度化”。例如，2003年修改的《农业法》将国家坚持农业可持续发展作为基本方针，并对保护农业生态环境进行了强调。《土地管理法》《草原法》《基本农田保护条例》等法律法规对土地资源的保护和合理利用作了严格规定。《渔业法》规定了保护渔业资源的禁渔期、禁渔区、捕捞限额、捕捞许可制度。2017年修订的《农药管理条例》对“农药”“假农药”“劣质农药”进行重新定义，建立了假农药、劣质农药和回收农药的废弃物处置机制，完善了农药登记制度，全面加强和规范农药的使用，加大违法行为的惩处力度，以贯彻落实“保证农药质量”和“保护农业、林业生产和生态环境”的立法宗旨，着力体现发展绿色农业的理念。2018年颁布的《土壤污染防治法》体现了绿色发展的新思维。
（四）坚持立足基本国情、借鉴国外经验
法治建设需要立足本国国情，因时制宜、因地制宜、因人制宜。建国70年来，农业农法的法治建设始终能够坚持从国情出发，从自身实际出发，尊重基层与农民群体的首创精神，总结本土实践经验与法治资源，如我国2002年颁布的《农村土地承包法》不仅确立并保障了农民对土地的长期承包经营权，还确立了中国特色的土地承包经营制度。
我国农业农村法治建设一直十分重视吸收、借鉴其他国家，特别是发达国家的先进管理经验和成熟做法。比如：新修订的《种子法》借鉴了欧盟、美国、日本等国的非主要农作物登记制度;2017年修订的《农民专业合作社法》，借鉴发达国家有关合作社联盟等方面的先进经验，建立了合作社联合社运行制度。
70年来农业农村法治建设成就卓著，经验弥足珍贵，但也有一些不足，如：
1.法律制度对现实需求的回应亟待提高。农业农村法治体系逐步构建，总体上实现了有法可依，但在农业农村经济社会快速发展过程中，法律作为最重要的制度形式所提供的智识支持亟待提高。例如，农村集体产权改革深入推进，但相关法律还没有出台，《民法总则》规定农村集体经济组织为特殊法人，但理论和制度设计还没有及时回应现实的需求。再如，我国对如何促进城乡融合发展以及农业的投入支持等没有作出相关规定，而美国、欧盟则以立法的形式明确了对农业的支持和保障。 2.对中国传统法治经验的挖掘汲取有待深化。中国有着悠久的农耕历史和灿烂的农耕文化，是创造了中华法系的文明古国。中国历朝历代的政治家、思想家都非常重视农业发展，关怀农业生产，重视农业方面的立法。历代有关土地立法、水利立法、厩牧立法、农时立法以及天文历法等非常丰富和完备。“早在云梦秦简中，便有惩治擅自挪用地界侵犯他人土地所有权的立法：盗徙封，赎耐。历代经济的繁荣与社会民众的安宁都和农业立法得当密切相关。为了发展农业，法律还注重维护水源，保持山林，改善自然环境，形成了非常有价值的中国古代环境立法经验”[9]。中国古代乡村治理经过了从先秦时期的“乡遂制”、秦汉时期的“乡官制”、隋唐以后的“职役制”到宋以后乡村自治的确立与演变，最终在中国古代农村基层治理中形成了“国家法与民间法”相协调的治理格局。党的十九大报告提出，“实施乡村振兴战略”“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。乡村治理体系既是国家治理体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的重要基石。中国古代乡村治理优秀文化的创造性转化和创新性发展，对加强乡村治理有着极其重要的作用，有必要深入挖掘吸收借鉴。
3.对涉农国际规则制定和运用能力有待提高。新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国加入并参与构建了一系列涉及农业对外合作的国际规则，如《粮食和农业植物遗传资源国际条约》《国际植物保护公约》《国际食品法典标准汇编》《国际植物检疫措施标准》《农药预先通知准则》《负责任渔业行为守则》等协定、协议和标准的修改或制定，加大了我国参与各类双边及区域农业磋商力度，为农业对外合作确立了初步的国际法依据。另一方面，我国涉农条约体系构建还存在诸多不尽完善之处。首先，我国现已加入的涉农国际条约呈现 “碎片化”，缺乏战略性、系统性和协调性。其次，国际规则与国内规则间的良性互动不够;最后，农业对外投资有很多特殊性，但对投资规则构建心动向研究跟进不够。
4.执法能力和水平亟待提升。法律的生命力在于实施。随着一系列涉农法律法规的出台，农业农村领域基本实现了有法可依，但是，法律的实施效果还亟待提升，这主要体现在执法能力和执法水平亟待提高。原农业部自1999年起就在农业系统探索推进农业综合执法改革，也取得了很大成效。但农业执法各自为政、多头分散的问题依然没有得到根本解决，执法队伍素质参差不齐、职能界定不科学、机构性质和人员身份不合理、保障不到位、着装不统一等问题仍然突出。特别是一些地方制假售假、套牌侵权、违法添加、私屠滥宰、非法捕捞等违法行为时有发生，农业执法能力和水平亟待增强提升。[10]
三、 新时代农业农村法治建设展望
“党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的实施，既丰富了农村法治建设内容，也提出了新要求，明确了新任务。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力作出了专门部署”[11]。为新时代农业农村法治建设指明了前进方向、确立了基本遵循原则。
（一）构筑善治之基：完善农业农村法律体系
“法治”的含义应当包含两个层面：一是所立之法当为良好的法律，二是良好的法律制定之后得到普遍的遵循。可見，良法是“法治”的前提。
因此，要在服务乡村振兴的大局之下，完善农业农村法律体系。当前，我国农业农村领域总体上实现了有法可依。但现行法律法规大多侧重产业发展，并且城乡要素流动不顺畅，公共资源配置不合理等问题仍然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍仍未根本消除。乡村发展方面的法规规定还有所欠缺，缺乏一部促进乡村全面发展的基础性、综合性法律。因此，要加快制定《乡村振兴促进法》，通过立法推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源合理配置。从财政投入、农业补贴、用地保障、融资担保、金融支持、农业保险、资金基金、社会资本投入等方面加强“人、地、钱”等要素保障，构建起全面的支持保护体制机制。要将党的强农惠农富农的有效政策措施转化为法律规定，提高扶持措施的含金量，把农业农村优先发展的理念和原则落到实处。比如，明确规定县级以上各级人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保与实施乡村振兴战略目标任务相适应，并随财政收入的增长而增加;明确规定各级人民政府应当坚持取之于农、主要用之于农的原则，将土地使用权出让收入主要用于农业农村;健全城乡统一的公共基础设施、健全城乡均衡发展的基本公共服务体系等应做出明确规定。与此同时，要以制定乡村振兴促进法为统领，以现有农林牧渔等涉农法律法规为基础，进一步强化农村土地制度、乡村产业促进、农业绿色发展、农产品质量安全、乡村建设治理等重要领域立法，尽快出台农村集体经济组织法。[12]随着农业农村改革的深化以及对外开放的扩大，要及时捕捉、收集、分析市场经济发展信息，总体提炼农村社会治理的丰富实践经验，关注气候变化、科技发展带来的新挑战。在加强立法引导性、前瞻性的同时，不断完善现行法律制度，做好《农产品质量安全法》《渔业法》《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》等重要法律法规制修订工作，不断推动农业农村法律体系与时俱进、完善发展。从更加全面的角度，为实施乡村振兴战略提供坚实法治保障，实现乡村振兴中的良法善治。
农业在对外开放领域发挥着重要作用。要加强涉农国际条法的研究和规则的制定与适用。要高度重视涉农国际条约的订立，积极参与国际涉农立法活动，针对当前“一带一路”农业投资加强与有关部门的协作，整合目前冲突重叠和复杂低效的碎片化投资规则，在条件成熟时及时参与多边投资规则的构建，提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。
与此同时，农业、农村相关立法要注意与党内法规的协调。2019年9月中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》是新时代党全面领导农村工作的基本遵循。因此，要注重以该《条例》为代表的党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与农业农村立法的关系，不断提高党内法规和农业农村法律的衔接与统一。 （二）树立法治权威：强化法律实施
“天下之法不难于立法，而难于法之必行。”执法是推动法律落地的重要环节。农业、农村法律制度能否得到较好的贯彻，关键在于执法。在强化领导干部法治意识和法治观念、推进依法决策、科学决策、民主决策的同时，还要大力推进农业综合行政执法。执法体制作为行政权运行机制的重要组成部分，其设置是否科学合理，直接影响着法治政府的实现进程。随着改革的深化， 按照中办、国办指导意见要求，应全面整合农业行政执法队伍，组建农业综合行政执法机构，集中行使行政处罚、行政强制和行政检查职能，以农业农村部门名义统一执法。在省市县分级设立农业综合行政执法机构，加快构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系，建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的行政执法机制，健全执法公示、全程记录留痕、重大案件法制审核制度，促进公正文明规范执法。创新执法监督机制，完善“双随机一公开”抽检机制，探索建立信用监督制度，强化事中事后监督。
要创新普法形式，提升普法效果。在执法过程中，要落实“谁执法谁普法”的责任机制[13]，将普法贯穿立法执法全过程，创新普法形式，提高农村社会、农业领域，乃至全社会对农业农村法律规范体系的认知度、遵从度，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
（三）构筑具有中国特色的乡村治理体系
“从16世纪以来，社会政治组织已经成为首要，法律已成为社会控制的主要手段，社会正是依赖于这种强力才得以继续”，[14]法律是社会经济发展到一定历史阶段的产物，尤其是当社会经济发展至今日，法律已然成为调节社会经济发展，为经济发展提供制度保障的重要力量。在乡村治理语境下而言，法治程度的高低，是乡村现代治理能力的体现。因此，在今后的农业农村法治工作过程中，要特别注意提高农村工作的法治化水平，让法律成为规范农村事务，保障农业发展的重要依赖方式，并逐渐引导这一方式成为常态化。因此我们农村法治工作的开展，还需要从这些源头问题着手。先解决农民法律意识淡薄、农村法治开展不平衡的问题。在以后的法治工作开展中，注意工作力度的倾斜，逐渐缩小群体差距、地区差距，才能更好地全面提升乡村治理能力，提高乡村善治水平，全面实现乡村振兴。
乡村善治以自治为主，德治为先，而法治是其关键和保障。构建乡村自治、法治、德治共为善治的新格局，要坚持促进三治的有机结合。促进三治的有机结合，“就要做到坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程”[15]，实现乡村社会中的“三治共融”与“三治合一”，激活乡村治理的机制融合力和有效创造力[16]。
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关 键 词：农业农村法治建设;经验总结;未来展望;完善农业农村法律体系
70年砥砺前进，70年春华秋实。中华人民共和国成立以来的70年，是不断创造伟大奇迹、彻底改变中华民族前途命运的70年。习近平总书记深刻指出：“历史和现实都告诉我们，一场社会革命要取得最终胜利，往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路，弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去，很多问题才能看得深、把得准”[1]。农业农村法治建设是社会主义法治建设的重要组成，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。总结70年来农业农村法治建设的成就与经验，对于进一步充分发挥法治保障作用，更好地推动实施乡村振兴战略具有重大意义。
一、农业农村法治建设70年的主要成就
新中国成立以来，农业农村法治建设大体上可分为开创探索、恢复重建、快速发展和提升完善四个阶段。
（一）开创探索阶段（1949-1977）
新中国建立时，百废待兴，法治建设的主要任务是为新民主主义社会向社会主义社会转变时期的社会关系和社会秩序的稳定与发展创造良好的环境。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，对土地改革、保护农民经济利益和私有财产、保护农民已获得的土地所有权、实现耕者有其田以及恢复和发展农业生产等作了明确规定。为了尽快恢复农业生产，将封建剥削的地主所有制变革为农民所有制。1950年6月30日，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》（下文简称土地改革法）。土地改革法的实施，废除了封建土地所有制，使3亿多无地、少地农民无偿获得了7亿亩土地，实现了“耕者有其田”的历史性变革，为国民经济的恢复和国家大规模的建设奠定了基础。
为完成农业的社会主义改造，1953年至1956年，三年之间，中共中央和全国人大分别通过了《关于发展农业生产合作社的决议》、《关于农业合作化问题的决议》、《农业生产合作社示范章程（草案）》、《高级农业生产合作社示范章程》，这些决议和章程为农业社会主义改造提供了政策指引和法律遵循。
随着生产资料公有制的逐步建立，为将经济活动纳入国家计划轨道，在农业生产领域，为方便油料统购，中共中央于1953年做出《关于在全国实行计划收购油料的决定》。接着，原政务院发布《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，以逐步对实行计划收购和计划供应。1954年，为实现在全国范围内对棉花统购统销，并加强对纺织企业的机纱、棉布等产品的统一管理，原政务院发布《关于棉花计划收购和计划供应的命令》。为贯彻粮食的统购统销政策，国务院于1955年8月颁布了《农村粮食统购统销暂行办法》。
在上世纪60年代初期，为实现对国民经济的调整，“在农业领域，中共中央于1961年3月通过《农村人民公社工作条例（草案）》（即“农业六十条”），确立了三级所有、队为基础的农村经济体制”[2]。从1957年反右扩大化到1976年文化大革命结束，由于政治运动不断，经济建设和法制建设受到严重干扰。
总体而言，从1949年到1956年这段期间，我国较为重视用法律来规范农业生产与农村发展。我国的农业农村立法取得较大成就，尤其是在土地关系方面，随着《土地改革法》的颁布，废除了存在两千余年的土地私有制，新的土地关系得以建立，但是， 另一方面，社会主义改造完成后， 由于政治运动的开展， 国家法制建设几乎处于停滞状态。在这一时期，党的决议、指示在调整和规范农业农村法律关系方面发挥着重要的作用。
这一时期农业农村立法的特点可以总结为两个方面：一是适应建国初期社会主义建设和改造的需要，着眼于农业生产关系的变革和调整;二是与计划经济体制相适应，政府处于绝对的主导地位，市场因素逐渐消失。从1958年开始，实行了20年政社合一的人民公社体制，抑制了农民的生产积极性，农业领域从生产资料的供应到农产品的收购，再到土地的分配都纳入计划体制，阻碍了生产力的发展。
（二）恢复重建阶段（1978-1993）
1978年12月，党的十一届三中全会做出了以经济建设为中心的战略决策，农村开始废除人民公社旧体制，实行政社分设，建立乡镇人民政府，发展乡镇企业。由此，经济体制改革首先在农村取得突破性的进展。随后，城市经济体制改革也开始启动。农村改革促进了农村商品流通、农村劳动力转移和城乡要素流动。[3]
十一届三中全会后，我国法治工作逐步恢复。在农业农村立法方面，全国人大常委会相继颁布了《草原法》《渔业法》《森林法》《土地管理法》《乡镇企业法》《水污染防治法》《村民委员会組织法（试行）》等法律，国务院先后颁布了《水产资源繁殖保护条例》《兽药管理条例》《种子管理条例》《植物检疫条例》《农民承担费用和劳务管理条例》等行政法规，原国家水产总局、原农牧渔业部等部委也发布了法规性质的规范性文件，农业农村法律框架体系初步形成。与此同时，农业执法工作开始起步，但执法主要局限在渔业、兽药管理等少数领域，而且缺乏专门的执法机构，执法大多依托技术推广部门。
这一时期农业农村法治建设的特点体现在以下方面：
一是法律规定总体上比较原则。由于当时我国正处在改革开放初期，立法工作的主要任务是加快法律法规的出台，把涉及到社会各领域的法律制定出来。[4]受客观条件所限，所调整的法律关系较为简单。当时的立法大部分都比较原则，特别是农业农村领域的一些法律，都非常概括，条文数量不多，内容也相对简略。例如，1985年出台的第一部《草原法》，没有章节的划分，包括立法目的在内共23条，其中有13个条文仅一句话内容。1984年制定的《森林法》仅有42条，其中有20个条文也是仅一句话概括。《水土保持法》同样有将近30个条文都是一句话概括。 二是由综合性的法律规范农村经营体制。农村改革建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这一体制的建立迫切需要通过立法的形式予以确定。1982年《宪法》首先规定了农民土地集体所有权制度，即农村和城市郊区的土地除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。这个规定从法律制度上确立了农村土地集体所有制。在总结实践经验的基础上，1986年4月，全国人大制定的《民法通则》首先对土地承包经营作了规定，明确了农村集体经济组织成员在法律允许的范围内，按照承包合同的规定从事商品生产的为农村承包经营户。农村承包经营户的合法权益受法律保护。此规定不僅明确了农户的法律地位，也强调了对承包经营户的合法权益的保护。1986年6月制定的《土地管理法》进一步从立法上完善了农村土地承包经营制度。
三是农业农村立法主要集中在资源的开发利用和管理方面。这一阶段专门的农业法律主要是草原、森林、渔业、水土保持等一些涉及资源开发利用方面的法律。
另外，在这一时期，农业执法开始起步，但农业部门的执法主体地位尚未确立。
（三）快速发展阶段（1993-2012）
党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，要求高度重视法制建设，抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。党的十五届三中全会做出了“加强农业立法和执法，支持和保护农业”的战略部署。党的十六大提出2010年要形成中国特色社会主义法律体系。在这一时期，我国农业农村立法进入了快速发展阶段。全国人大常委会在1993年颁布了《农业法》，确立了我国农业发展与农村改革的基本目标和主要措施。随后，又相继颁布了《种子法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《农产品质量安全法》等法律。国务院先后颁布《基本农田保护条例》《野生植物保护条例》《农药管理条例》等行政法规。同时，修改了一批重要的法律法规，废止了《农业税条例》。
这一时期，农业执法开始全面推进。1994年农业部第一次专门召开全国农业政策法规工作会议，研究部署全国农业法制工作，加快立法进程，强化农业行政执法，并以浙江省为试点，开始农业综合执法试点工作。1997年党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，党的十五届三中全会作出了“加强农业立法和执法，支持和保护农业”的战略部署，执法领域逐渐扩展到种子、农药、兽药等20多个领域。针对“一法一机构”、执法力量分散、执法与技术推广甚至与经营不分等现象，原农业部从1999年开始开展以相对集中行政处罚权为内容的农业综合执法改革，探索推进农业执法体制改革。
这一阶段，农业农村法治建设的成就体现在以下方面：
一是农业农村立法数量多，效率高。这一阶段农业农村立法的数量明显增加。在1993年以前，每年平均出台一部农业农村领域的法律，而从1993年颁布《农业法》开始，平均每年颁布4-5部农业方面的法律，立法速度明显加快。究其原因，这与当时农业农村法治建设的迫切要求相关。此外，这一时期的立法质量大幅度提升，如1993年通过的《农业法》，全面规范了农业生产、经营体制、农民投入等各方面的内容，成为规范农业农村发展的基本法。
二是立法范围不断拓展。这一阶段的立法范围除了农业生产和管理以外，还向其他领域拓展，其中比较典型的是《乡镇企业法》。乡镇企业是农民的伟大创举，是当时市场经济发展的先锋力量。乡镇企业的发展对于推进改革开放、促进经济发展都起到了非常重要的作用。随着乡镇企业的发展壮大，20世纪90年代初期逐渐暴露出了一些问题需要解决。这部法律确立了乡镇企业的法律地位，其实施标志着乡镇企业的发展进入了法治轨道。又如《村民委员会组织法》的修订，完善了村民自治的法律规则，有力保障了广大农民群众的民主权利。
三是注重法律的可操作性。例如，1993年制定的《农业法》共9章66条，而到2002年的修改稿则增加到13章99条，修改稿不仅增加了粮食安全、农民权益保护等四个章节，而且对很多章节条款的内容都做了进一步补充和细化。2002年修改的《渔业法》由33条增加到80条，这次修改不仅增加了一部分条款，也对原来条款进行了充实。2002年修改的《草原法》由23条增加至75条，丰富了立法内容。
四是农业执法全面推进。种子、农药、兽药、动物防疫、植物检疫、草原监理、渔政渔港监督等二十多个领域的执法得到全面加强，但仍普遍存在“一法一机构”、执法力量分散、执法与技术推广不分的问题，严重影响了执法效果和农业部门的执法形象与权威。
（四）提升完善阶段（2012至今）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持和发展中国特色社会主义理论体系的基础上，深刻阐释了推进全面依法治国的一系列新思想新理念新任务，为新时代农业农村法治建设指明了方向。这一阶段的立法注重提高立法质量，增强法律可操作性。在农业农村立法方面，工作主要围绕着全面深化改革不断修改法律，以适应经济社会的发展。2017年修订的《农民专业合作社法》扩大了法律的调整范围，规定国家保障合作社享有与其他市场主体平等的法律地位，这对带动农民脱贫致富、促进小农户与现代农业有机衔接、优化和改善营商环境具有重要意义。2018年修订的《农村土地承包法》，把“三权分置”制度和第二轮土地承包到期后再延长三十年写入法律，为稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革提供了坚实的法治保障。除了对上述两部重要的法律进行修改，《种子法》与《农业技术推广法》也得以修改完善。另外还颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》《农田水利条例》等行政法规。与此同时，党的十九届三中全会明确要求整合组建农业综合执法队伍，中办、国办又专门印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，对农业综合行政执法改革进行总体部署，农业综合执法改革全面推进。
这一阶段农业农村法治建设的特点：一是立法思路从先改革再立法调整到强调改革于法有据。注重提高立法质量，更加强调立法与改革决策的有效衔接，突出发挥立法的规范引领作用，确保重大改革依法有序推进。二是法律修改任务逐渐增加。自2011年中国特色社会主义法律体系初步形成后，我国经济、社会、文化等主要方面已经有法可依，所以这一阶段法律修改成为了主要任务。农业农村领域，《农民专业合作社法》《农村土地承包法》《种子法》《农业技术推广法》等几部重要的法律都进行了修订。三是政府管理方式不断改进创新。“农业综合执法力度不断加强，除了相对集中地行使法律、法规、规章规定的由县级以上农业行政主管部门为执法主体的行政处罚权” [5]，还愈发注重履行相关法律赋予其在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能，持续推进政府部门“放管服”理念的增强与职能转变。 二、70年农业农村法治建设经验
法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。新中国成立70年，我们经历了忽视法治的曲折坎坷，更有顺应历史发展规律，重视法治并不断实现新突破，促进农业农村发展取得历史性成就的累累硕果。回望70年农业农村法治建设历程，主要有以下几点经验。
（一）坚持党的领导
坚持党的领导是新中国70年建设历程的重要宝贵经验。“党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略;十六大指出：发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”[6];十七大强调依法治国是社会主义民主政治的基本要求，指出要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家;十八大提出法治是治国理政的基本方式;十九大对深化依法治国实践作出全面部署。这些重要的阐释与论述为我国农业农村法治建设指明了方向。
改革开放至今，中央已经出台了21个以“三农”为主题的中央一号文件，确立了农村基本经营制度，推动了农村土地所有权和使用权的分离，作出了“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”[7]的战略定位。为了加快城乡融合发展，破解“三农”领域发展的难题，党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”进一步强调“农业农村优先发展”“加快推进农业农村现代化”。党的十九届三中全会将完善执法体制作为深化党和国家机构改革的重要内容并作出专门安排，明确要求整合组建农业、市场监管、生态环境、文化旅游、交通运输等五支综合执法队伍。“70年农业农村法治实践充分证明，通过立法程序将党的强农惠农富农政策上升為法律，及时将党的主张转化为国家意志，能够更好地规范和推动工作，稳定农民群众的政策预期，激发他们从事农业生产经营的积极性，促进农业农村各项发展目标的顺利实现”[8]。
（二）坚持农民主体地位不动摇
新中国成立70年来，农业农村法治建设始终坚持人民主体地位，将实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。1950年颁布的《土地改革法》确认了农民土地所有权。改革开放以来，我国农业农村法治建设不断强化对农民权益的保护。1982年《宪法》和1998年《村民委员会组织法》以法律的形式对村民自治予以认可，推进农村民主建设不断深入，保障了农民的民主权利。为减轻农民负担，1991年颁布的《农民负担费用和劳务管理条例》首次以行政法规的形式明确了农民应承担的费用和劳务项目。2002年修改的《农业法》设置了农民和农业生产经营组织权益保护的原则性规定，对向农民和农业生产经营组织收取行政、事业性费用，罚款处罚，摊派，集资，达标等活动进行了限制与禁止，同时规定，农民作为直接的权利当事人，不仅可以获得征地补偿，还可以自主自愿经营。农产品收购不得被压低价格，而且因生产资料问题引起的损失应受赔偿等。2018年修改的《农村土地承包法》实现了农村承包地“三权分置”的法律化，农民进城落户后可以自己选择将承包地转让或有偿退出，也可以不退出。为改善农业相对弱势的状况，我国还制定了一系列促进农业发展和保障小规模农户利益的制度。例如在《农民专业合作社法》中规定了支持、引导农民专业合作社发展的扶持措施。相关法律如《种子法》《畜牧法》也为农民安排了特别的保护措施，体现了我国农业农村法治建设坚持农民主体地位的核心思想。
（三）坚持与时俱进调整发展理念
为了解决温饱问题，我国走过了一段粗放式发展道路。在迅速解决粮食紧缺问题的同时，也带来了耕地数量减少和质量下降、农业污染加重、农产品质量风险增多、水资源短缺、生物多样性锐减等一系列生态环境问题。为了提高农产品质量，实现农业的绿色可持续发展，探索新的农业发展道路，农业立法从单纯发展生产转向生产与资源保护并重，同时注重提高存量资源的利用效率。“通过立法促进农业发展与生态环境的协调，将可持续发展、绿色发展的理念法律化、制度化”。例如，2003年修改的《农业法》将国家坚持农业可持续发展作为基本方针，并对保护农业生态环境进行了强调。《土地管理法》《草原法》《基本农田保护条例》等法律法规对土地资源的保护和合理利用作了严格规定。《渔业法》规定了保护渔业资源的禁渔期、禁渔区、捕捞限额、捕捞许可制度。2017年修订的《农药管理条例》对“农药”“假农药”“劣质农药”进行重新定义，建立了假农药、劣质农药和回收农药的废弃物处置机制，完善了农药登记制度，全面加强和规范农药的使用，加大违法行为的惩处力度，以贯彻落实“保证农药质量”和“保护农业、林业生产和生态环境”的立法宗旨，着力体现发展绿色农业的理念。2018年颁布的《土壤污染防治法》体现了绿色发展的新思维。
（四）坚持立足基本国情、借鉴国外经验
法治建设需要立足本国国情，因时制宜、因地制宜、因人制宜。建国70年来，农业农法的法治建设始终能够坚持从国情出发，从自身实际出发，尊重基层与农民群体的首创精神，总结本土实践经验与法治资源，如我国2002年颁布的《农村土地承包法》不仅确立并保障了农民对土地的长期承包经营权，还确立了中国特色的土地承包经营制度。
我国农业农村法治建设一直十分重视吸收、借鉴其他国家，特别是发达国家的先进管理经验和成熟做法。比如：新修订的《种子法》借鉴了欧盟、美国、日本等国的非主要农作物登记制度;2017年修订的《农民专业合作社法》，借鉴发达国家有关合作社联盟等方面的先进经验，建立了合作社联合社运行制度。
70年来农业农村法治建设成就卓著，经验弥足珍贵，但也有一些不足，如：
1.法律制度对现实需求的回应亟待提高。农业农村法治体系逐步构建，总体上实现了有法可依，但在农业农村经济社会快速发展过程中，法律作为最重要的制度形式所提供的智识支持亟待提高。例如，农村集体产权改革深入推进，但相关法律还没有出台，《民法总则》规定农村集体经济组织为特殊法人，但理论和制度设计还没有及时回应现实的需求。再如，我国对如何促进城乡融合发展以及农业的投入支持等没有作出相关规定，而美国、欧盟则以立法的形式明确了对农业的支持和保障。 2.对中国传统法治经验的挖掘汲取有待深化。中国有着悠久的农耕历史和灿烂的农耕文化，是创造了中华法系的文明古国。中国历朝历代的政治家、思想家都非常重视农业发展，关怀农业生产，重视农业方面的立法。历代有关土地立法、水利立法、厩牧立法、农时立法以及天文历法等非常丰富和完备。“早在云梦秦简中，便有惩治擅自挪用地界侵犯他人土地所有权的立法：盗徙封，赎耐。历代经济的繁荣与社会民众的安宁都和农业立法得当密切相关。为了发展农业，法律还注重维护水源，保持山林，改善自然环境，形成了非常有价值的中国古代环境立法经验”[9]。中国古代乡村治理经过了从先秦时期的“乡遂制”、秦汉时期的“乡官制”、隋唐以后的“职役制”到宋以后乡村自治的确立与演变，最终在中国古代农村基层治理中形成了“国家法与民间法”相协调的治理格局。党的十九大报告提出，“实施乡村振兴战略”“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。乡村治理体系既是国家治理体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的重要基石。中国古代乡村治理优秀文化的创造性转化和创新性发展，对加强乡村治理有着极其重要的作用，有必要深入挖掘吸收借鉴。
3.对涉农国际规则制定和运用能力有待提高。新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国加入并参与构建了一系列涉及农业对外合作的国际规则，如《粮食和农业植物遗传资源国际条约》《国际植物保护公约》《国际食品法典标准汇编》《国际植物检疫措施标准》《农药预先通知准则》《负责任渔业行为守则》等协定、协议和标准的修改或制定，加大了我国参与各类双边及区域农业磋商力度，为农业对外合作确立了初步的国际法依据。另一方面，我国涉农条约体系构建还存在诸多不尽完善之处。首先，我国现已加入的涉农国际条约呈现 “碎片化”，缺乏战略性、系统性和协调性。其次，国际规则与国内规则间的良性互动不够;最后，农业对外投资有很多特殊性，但对投资规则构建心动向研究跟进不够。
4.执法能力和水平亟待提升。法律的生命力在于实施。随着一系列涉农法律法规的出台，农业农村领域基本实现了有法可依，但是，法律的实施效果还亟待提升，这主要体现在执法能力和执法水平亟待提高。原农业部自1999年起就在农业系统探索推进农业综合执法改革，也取得了很大成效。但农业执法各自为政、多头分散的问题依然没有得到根本解决，执法队伍素质参差不齐、职能界定不科学、机构性质和人员身份不合理、保障不到位、着装不统一等问题仍然突出。特别是一些地方制假售假、套牌侵权、违法添加、私屠滥宰、非法捕捞等违法行为时有发生，农业执法能力和水平亟待增强提升。[10]
三、 新时代农业农村法治建设展望
“党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的实施，既丰富了农村法治建设内容，也提出了新要求，明确了新任务。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力作出了专门部署”[11]。为新时代农业农村法治建设指明了前进方向、确立了基本遵循原则。
（一）构筑善治之基：完善农业农村法律体系
“法治”的含义应当包含两个层面：一是所立之法当为良好的法律，二是良好的法律制定之后得到普遍的遵循。可見，良法是“法治”的前提。
因此，要在服务乡村振兴的大局之下，完善农业农村法律体系。当前，我国农业农村领域总体上实现了有法可依。但现行法律法规大多侧重产业发展，并且城乡要素流动不顺畅，公共资源配置不合理等问题仍然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍仍未根本消除。乡村发展方面的法规规定还有所欠缺，缺乏一部促进乡村全面发展的基础性、综合性法律。因此，要加快制定《乡村振兴促进法》，通过立法推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源合理配置。从财政投入、农业补贴、用地保障、融资担保、金融支持、农业保险、资金基金、社会资本投入等方面加强“人、地、钱”等要素保障，构建起全面的支持保护体制机制。要将党的强农惠农富农的有效政策措施转化为法律规定，提高扶持措施的含金量，把农业农村优先发展的理念和原则落到实处。比如，明确规定县级以上各级人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保与实施乡村振兴战略目标任务相适应，并随财政收入的增长而增加;明确规定各级人民政府应当坚持取之于农、主要用之于农的原则，将土地使用权出让收入主要用于农业农村;健全城乡统一的公共基础设施、健全城乡均衡发展的基本公共服务体系等应做出明确规定。与此同时，要以制定乡村振兴促进法为统领，以现有农林牧渔等涉农法律法规为基础，进一步强化农村土地制度、乡村产业促进、农业绿色发展、农产品质量安全、乡村建设治理等重要领域立法，尽快出台农村集体经济组织法。[12]随着农业农村改革的深化以及对外开放的扩大，要及时捕捉、收集、分析市场经济发展信息，总体提炼农村社会治理的丰富实践经验，关注气候变化、科技发展带来的新挑战。在加强立法引导性、前瞻性的同时，不断完善现行法律制度，做好《农产品质量安全法》《渔业法》《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》等重要法律法规制修订工作，不断推动农业农村法律体系与时俱进、完善发展。从更加全面的角度，为实施乡村振兴战略提供坚实法治保障，实现乡村振兴中的良法善治。
农业在对外开放领域发挥着重要作用。要加强涉农国际条法的研究和规则的制定与适用。要高度重视涉农国际条约的订立，积极参与国际涉农立法活动，针对当前“一带一路”农业投资加强与有关部门的协作，整合目前冲突重叠和复杂低效的碎片化投资规则，在条件成熟时及时参与多边投资规则的构建，提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。
与此同时，农业、农村相关立法要注意与党内法规的协调。2019年9月中共中央印发的《中国共产党农村工作条例》是新时代党全面领导农村工作的基本遵循。因此，要注重以该《条例》为代表的党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与农业农村立法的关系，不断提高党内法规和农业农村法律的衔接与统一。 （二）树立法治权威：强化法律实施
“天下之法不难于立法，而难于法之必行。”执法是推动法律落地的重要环节。农业、农村法律制度能否得到较好的贯彻，关键在于执法。在强化领导干部法治意识和法治观念、推进依法决策、科学决策、民主决策的同时，还要大力推进农业综合行政执法。执法体制作为行政权运行机制的重要组成部分，其设置是否科学合理，直接影响着法治政府的实现进程。随着改革的深化， 按照中办、国办指导意见要求，应全面整合农业行政执法队伍，组建农业综合行政执法机构，集中行使行政处罚、行政强制和行政检查职能，以农业农村部门名义统一执法。在省市县分级设立农业综合行政执法机构，加快构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系，建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的行政执法机制，健全执法公示、全程记录留痕、重大案件法制审核制度，促进公正文明规范执法。创新执法监督机制，完善“双随机一公开”抽检机制，探索建立信用监督制度，强化事中事后监督。
要创新普法形式，提升普法效果。在执法过程中，要落实“谁执法谁普法”的责任机制[13]，将普法贯穿立法执法全过程，创新普法形式，提高农村社会、农业领域，乃至全社会对农业农村法律规范体系的认知度、遵从度，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
（三）构筑具有中国特色的乡村治理体系
“从16世纪以来，社会政治组织已经成为首要，法律已成为社会控制的主要手段，社会正是依赖于这种强力才得以继续”，[14]法律是社会经济发展到一定历史阶段的产物，尤其是当社会经济发展至今日，法律已然成为调节社会经济发展，为经济发展提供制度保障的重要力量。在乡村治理语境下而言，法治程度的高低，是乡村现代治理能力的体现。因此，在今后的农业农村法治工作过程中，要特别注意提高农村工作的法治化水平，让法律成为规范农村事务，保障农业发展的重要依赖方式，并逐渐引导这一方式成为常态化。因此我们农村法治工作的开展，还需要从这些源头问题着手。先解决农民法律意识淡薄、农村法治开展不平衡的问题。在以后的法治工作开展中，注意工作力度的倾斜，逐渐缩小群体差距、地区差距，才能更好地全面提升乡村治理能力，提高乡村善治水平，全面实现乡村振兴。
乡村善治以自治为主，德治为先，而法治是其关键和保障。构建乡村自治、法治、德治共为善治的新格局，要坚持促进三治的有机结合。促进三治的有机结合，“就要做到坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程”[15]，实现乡村社会中的“三治共融”与“三治合一”，激活乡村治理的机制融合力和有效创造力[16]。
参考文献
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[16] 蒲实.加快乡村体系建设[N].光明日报，2019-10-14.