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摘 要：农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的新型农地制度开创现代农业时代，加速规模化现代农业发展，极大地释放了农业生产力。如何让农民更好地享受改革释放的红利，加快土地流转，实现土地集约化、规模化经营是关键。作为河南省农村改革发展综合试验区，信阳市探索出以农村土地信用合作社为载体的“土地银行”模式，有效促进了农地流转、农民增收和新农村建设，对传统农区的农地流转，尤其是农地集中模式创新具有一定的借鉴意义。
关键词：土地银行；农地流转；三权分置
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）20-0053-02
作为河南省农村改革发展综合试验区，信阳市把以土地流转为中心的农村产权制度改革作为试验区建设的核心和关键，其中探索出的“土地银行”模式，有效地促进了农民增收、农业产业化、农村面貌改善，对传统农区农地流转模式的创新具有一定的借鉴意义。本文将在新型农地制度的视角下，介绍江湾“土地银行”的基本运作模式、实践成效与发展困境；同时，为农村“土地银行”的长远发展提出建议。
一、江湾“土地银行”模式分析
光山县江湾村，是河南省农村改革发展综合实验区示范村。为提高土地利用综合效益，避免农户之间自发流转土地产生的纠纷，经村民代表大会讨论、光山县工商行政管理局注册登记，江湾农村土地信用合作社于2009年3月27日正式挂牌成立，成为河南省第一家农村土地信用合作社，并在全省首创“土地银行”模式。
江湾农村土地信用合作社以合作制为基本形式，实行“三权”分离，即村集体拥有土地所有权、农民拥有土地承包权、合作社拥有土地经营权。合作社实行社员代表大会、理事会、监事会的治理结构，并建立了《江湾村农村土地信用合作社章程》、《江湾村农村土地信用合作社财务管理制度》等各项规章制度。在运作过程中，农村土地信用合作社作为土地承包经营权流转的中介组织，吸收“存入”土地（经营权），并经整理形成连片，再“贷出”土地（经营权），以存贷差价获取收益。合作社的收益一部分用于合作社的日常运营开支，一部分作为集体的公共基金用于村内公益项目支出或扩大再生产。农户自愿以流转面积存入合作社，从合作社获取存地利息。这种借用金融业存贷款机制促进农村土地流转和规模经营的运作方式，被外界形象地称为农村“土地银行”。
二、江湾“土地银行”模式成效
江湾“土地银行”是对农地流转模式的新探索，对深化农村土地流转和促进农业适度规模经营有着积极的现实意义。
（一）搭建农地流转平台，农地流转更加规范化
江湾农村土地信用合作社为土地集中提供了很好的渠道，突破了私下流转土地存在的信用障碍和信用风险，避免了土地自发流转过程中可能出现的纠纷，使得存地农户可以安心从事二、三产业或外出务工、经商，土地承贷方可以按约放心实施规模高效农业产业开发，从而使参与土地流转的各方利益都得到切实保护。江湾“土地银行”现已流转农地3 300余亩，占全村农地的94.7%。
（二）农业机械化程度提高，农业产业化经营初具规模
江湾农村土地信用合作社的成立，实现了土地集中规模经营，既提高了生产效率，又降低了生产成本，同时也为农业实用技术的推广应用提供了便利。目前，江湾农村土地信用合作社已建立千亩苗木花卉基地、千亩超级稻生产基地和江湾村的沙特黄梨梨园，基地建设实行三统一：统一机械耕作、统一种植品种、统一技术服务。
（三）促进农村劳动力有序转移，农民收入显著提高
江湾村通过农村土地信用合作社的形式，推动了龙头企业和农民专业合作组织的规模经营，培育了新型农民，使原本仅依靠土地为生的农民就近转移，使外出务工农民“离乡不丢地，不种也收获”，既避免了单个转包的风险，又加快了农民增收。存地的农民除了有每亩400元左右的收入，还有就地就业或者外出务工的收入、国家粮食直补每亩100多元的收入，土地流转以后，农民收入显著提高。
（四）增加集体经济收入，加快新农村建设步伐
农村土地信用合作社的成立，使村集体增强了经济实力，解决了有心办事但无力办事的问题。江湾农村土地信用合作社现支付农民的存地租金为400元/亩，贷出土地费用为450元/亩，其间50元的差价作为集体收入。同时，江湾村以土地流转为契机，采取土地互换、拆旧宅划新宅、整治空心村等措施完成了集体建设用地集约调整，现已建成拥有600多户居民的信阳市最大农村社区——江湾新型社区。
三、江湾“土地银行”面临的困境
（一）农地价格评估不规范
土地银行的业务主要是存贷地，存地时土地银行需要支付存地租金，而存地租金的确定一般需要专业的土地评估机构来完成，评估的利益方涉及到租户、贷户及土地银行三方，所以租金的确定必须科学合理，主要是针对土地的土质、地理位置、土壤肥沃程度等来进行评估。但现行的土地银行对土地的估价紧紧根据对土地未来创造利益的预期，这个预期肯定是保守的，土地收益的被低估的现象普遍存在，对于租地的农户来说，是不公平的。
（二）设立制度不健全
一是体现在农村土地银行的设立主体上。农村土地银行作为农村土地流转的创新，集体组织理应代表农民成为农村土地创新的主体。但实践中各级政府往往占据主导地位，忽视农民真实意愿，以行政命令方式推动土地银行发展。二是体现在农村土地银行的资金制度上。农村土地银行多以财政资金为基础，由政府出资，也有村委会资金投入，资金来源单一。农村土地开发利用需要大量资金投入，单纯依靠财政扶持，不仅会造成政府财政压力，也会导致政府因出资人身份，剥夺农民土地创新的主体地位，忽视农民权益。
（三）农地融资创新不足
我国土地银行的性质还有很大一部分包含土地流转中介的特点。这种由于地区发展需要而摸索出来的新形式的组织，其自身没有融资的功能，而租地的种田大户或者企业的贷款就会受限制，即这些贷地方不能从土地银行得到充足的资金支持，资金的来源只能通过自身的财产抵押才能贷得。因而，目前的土地银行存在严重的融资能力不足，甚至说是没有融资的资格。土地银行建立的初衷是把商业银行的运作模式引进土地流转，但商业银行的业务在土地银行的运行中并没有得到很好的体现，如果长期发展下去，土地银行存在的价值将会越来越小。 （四）专业人才队伍缺乏
借鉴台湾地区农地银行的先进经验我们可以发现，在台湾地区农地银行发挥作用的同时，行政部门和农会还会提供各项专业服务，包括提供农业专业训练、协助加入产销班、帮忙寻找代耕的专业农夫。农地银行也培育出了一批专业素养好、服务意识强的专业的土地估价人员、政策宣讲员、技术指导员等，为台湾地区农业的发展带来了很大的助力。而在“江湾模式”中却缺乏这样的一支专业人才队伍，虽然当地农业部门在这方面有一定的扶持，但是依然缺乏农业技术员，缺乏相关土地定级经验的专业人才，缺乏熟悉计算机操作的人员。
四、江湾“土地银行”发展的建议
（一）规范农地流转价格评估机制
关于土地的定价，必须遵循兼顾各方利益主体，公平公正的原则，同时又要结合农地自身的经济规律，这样，建立一个完善统一的第三方估价机构就显得十分必要。首先，定价机构的设立应符合法律的有关规定，同时必须得到有关部门的允许；其次，建立起来的估价机构，需对土地银行负责，同时要制定相应的评价体系和评价程序，并对估价的土地做记录，以备以后估价做参考；最后就是估价机构的工作人员需取得相应的资格证，资格的颁发需是政府组织，以免影响评价结果的真实性和准确性。
（二）完善农村土地银行设立制度
农村土地银行的设立主体和资本制度是其健康运行的前提。一方面要完善其设立主体制度，保障农民主体地位。只有明确农民的农村土地银行主体地位，才能切实保障农民土地的权利。单个农民行使土地权利显然不符合实际情况，因此需要村民选举专门的农村土地资源管理机构，负责农村土地日常管理和开发，代表农民来实现土地权利，获取土地利益。另一方面，要健全农村土地银行资本制度。农村土地银行的设立与运行仅靠农民资金投入远远不足，因此要通过股权转让、土地债券发行和土地抵押等方式形成多元化资金来源渠道，满足土地银行发展的资金需求。
（三）创新农地流转融资渠道
就土地银行现行的业务发展来看，要想很好发展下去，首先需要拓宽业务范围，不能仅停留在简单的租贷地上，应该延续商业银行的业务，将土地贷款、保险、存款等业务引进。其中最重要的就是农业贷款，商业银行的农业贷款难度
很大，如果贷款由土地银行来完成，对于解决农业的保险问题将起到至关重要的作用。对于土地流转后需要的成本投入，也就是土地银行的融资问题，不能仅仅依靠民间投资，必须拓宽融资渠道。
（四）加强政府扶持力度及相关配套措施
农地对于农民来说起到保障最广大人民生存的作用。提高土地的产出效率是保障农民经济来源的最直接有效的手段。现行土地的产出，不仅仅是劳动力和肥料的投入，更多的应该是机械和科技的投入，如良种、作物收种的专业机器等，而土地的规模经营更需要这些现代农业科技的投入。就农户自身而言，这些农业科技的成本还是很大的，必须依靠政府的扶持降低投入的成本，才能更好地应用现代农业技术，促进农地的规模化经营，实现农业现代化。政府可以从以下几方面入手：一是加强对于土地银行设立的政策支持，使土地银行自身发展得到法律保障；二是出台具体的土地流转规定，以规范土地市场行为；三是对于土地银行的经营给予资金支持，并将其纳入三农范围。与此同时，还需要政府完善相应的配套措施，如对农业保险加以扶持，不断完善农村的养老保险制度，解决租地农户的后顾之忧。这些对于土地银行的发展都有积极的作用。
参考文献：
[1] 温修春.中介组织视角下我国农村土地银行产生的博弈分析[J].江苏大学学报，2015，（1）：97-90.
[2] 阮小莉，彭嫦燕.农地流转与农村土地银行互动持续发展模式探析——基于四川省彭州市土地银行实践[J].农业经济问题，2014，
（6）：54-59.
[3] 黄莹莹.统筹城乡背景下农村土地“三权分置”机制研究[J].科技广场，2015，（1）：180-185.
[4] 朱永永.土地流转视角下农村土地银行运作机制研究[J].河北法学，2014，（10）：56-60.
[责任编辑 王 莉]
关键词：土地银行；农地流转；三权分置
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）20-0053-02
作为河南省农村改革发展综合试验区，信阳市把以土地流转为中心的农村产权制度改革作为试验区建设的核心和关键，其中探索出的“土地银行”模式，有效地促进了农民增收、农业产业化、农村面貌改善，对传统农区农地流转模式的创新具有一定的借鉴意义。本文将在新型农地制度的视角下，介绍江湾“土地银行”的基本运作模式、实践成效与发展困境；同时，为农村“土地银行”的长远发展提出建议。
一、江湾“土地银行”模式分析
光山县江湾村，是河南省农村改革发展综合实验区示范村。为提高土地利用综合效益，避免农户之间自发流转土地产生的纠纷，经村民代表大会讨论、光山县工商行政管理局注册登记，江湾农村土地信用合作社于2009年3月27日正式挂牌成立，成为河南省第一家农村土地信用合作社，并在全省首创“土地银行”模式。
江湾农村土地信用合作社以合作制为基本形式，实行“三权”分离，即村集体拥有土地所有权、农民拥有土地承包权、合作社拥有土地经营权。合作社实行社员代表大会、理事会、监事会的治理结构，并建立了《江湾村农村土地信用合作社章程》、《江湾村农村土地信用合作社财务管理制度》等各项规章制度。在运作过程中，农村土地信用合作社作为土地承包经营权流转的中介组织，吸收“存入”土地（经营权），并经整理形成连片，再“贷出”土地（经营权），以存贷差价获取收益。合作社的收益一部分用于合作社的日常运营开支，一部分作为集体的公共基金用于村内公益项目支出或扩大再生产。农户自愿以流转面积存入合作社，从合作社获取存地利息。这种借用金融业存贷款机制促进农村土地流转和规模经营的运作方式，被外界形象地称为农村“土地银行”。
二、江湾“土地银行”模式成效
江湾“土地银行”是对农地流转模式的新探索，对深化农村土地流转和促进农业适度规模经营有着积极的现实意义。
（一）搭建农地流转平台，农地流转更加规范化
江湾农村土地信用合作社为土地集中提供了很好的渠道，突破了私下流转土地存在的信用障碍和信用风险，避免了土地自发流转过程中可能出现的纠纷，使得存地农户可以安心从事二、三产业或外出务工、经商，土地承贷方可以按约放心实施规模高效农业产业开发，从而使参与土地流转的各方利益都得到切实保护。江湾“土地银行”现已流转农地3 300余亩，占全村农地的94.7%。
（二）农业机械化程度提高，农业产业化经营初具规模
江湾农村土地信用合作社的成立，实现了土地集中规模经营，既提高了生产效率，又降低了生产成本，同时也为农业实用技术的推广应用提供了便利。目前，江湾农村土地信用合作社已建立千亩苗木花卉基地、千亩超级稻生产基地和江湾村的沙特黄梨梨园，基地建设实行三统一：统一机械耕作、统一种植品种、统一技术服务。
（三）促进农村劳动力有序转移，农民收入显著提高
江湾村通过农村土地信用合作社的形式，推动了龙头企业和农民专业合作组织的规模经营，培育了新型农民，使原本仅依靠土地为生的农民就近转移，使外出务工农民“离乡不丢地，不种也收获”，既避免了单个转包的风险，又加快了农民增收。存地的农民除了有每亩400元左右的收入，还有就地就业或者外出务工的收入、国家粮食直补每亩100多元的收入，土地流转以后，农民收入显著提高。
（四）增加集体经济收入，加快新农村建设步伐
农村土地信用合作社的成立，使村集体增强了经济实力，解决了有心办事但无力办事的问题。江湾农村土地信用合作社现支付农民的存地租金为400元/亩，贷出土地费用为450元/亩，其间50元的差价作为集体收入。同时，江湾村以土地流转为契机，采取土地互换、拆旧宅划新宅、整治空心村等措施完成了集体建设用地集约调整，现已建成拥有600多户居民的信阳市最大农村社区——江湾新型社区。
三、江湾“土地银行”面临的困境
（一）农地价格评估不规范
土地银行的业务主要是存贷地，存地时土地银行需要支付存地租金，而存地租金的确定一般需要专业的土地评估机构来完成，评估的利益方涉及到租户、贷户及土地银行三方，所以租金的确定必须科学合理，主要是针对土地的土质、地理位置、土壤肥沃程度等来进行评估。但现行的土地银行对土地的估价紧紧根据对土地未来创造利益的预期，这个预期肯定是保守的，土地收益的被低估的现象普遍存在，对于租地的农户来说，是不公平的。
（二）设立制度不健全
一是体现在农村土地银行的设立主体上。农村土地银行作为农村土地流转的创新，集体组织理应代表农民成为农村土地创新的主体。但实践中各级政府往往占据主导地位，忽视农民真实意愿，以行政命令方式推动土地银行发展。二是体现在农村土地银行的资金制度上。农村土地银行多以财政资金为基础，由政府出资，也有村委会资金投入，资金来源单一。农村土地开发利用需要大量资金投入，单纯依靠财政扶持，不仅会造成政府财政压力，也会导致政府因出资人身份，剥夺农民土地创新的主体地位，忽视农民权益。
（三）农地融资创新不足
我国土地银行的性质还有很大一部分包含土地流转中介的特点。这种由于地区发展需要而摸索出来的新形式的组织，其自身没有融资的功能，而租地的种田大户或者企业的贷款就会受限制，即这些贷地方不能从土地银行得到充足的资金支持，资金的来源只能通过自身的财产抵押才能贷得。因而，目前的土地银行存在严重的融资能力不足，甚至说是没有融资的资格。土地银行建立的初衷是把商业银行的运作模式引进土地流转，但商业银行的业务在土地银行的运行中并没有得到很好的体现，如果长期发展下去，土地银行存在的价值将会越来越小。 （四）专业人才队伍缺乏
借鉴台湾地区农地银行的先进经验我们可以发现，在台湾地区农地银行发挥作用的同时，行政部门和农会还会提供各项专业服务，包括提供农业专业训练、协助加入产销班、帮忙寻找代耕的专业农夫。农地银行也培育出了一批专业素养好、服务意识强的专业的土地估价人员、政策宣讲员、技术指导员等，为台湾地区农业的发展带来了很大的助力。而在“江湾模式”中却缺乏这样的一支专业人才队伍，虽然当地农业部门在这方面有一定的扶持，但是依然缺乏农业技术员，缺乏相关土地定级经验的专业人才，缺乏熟悉计算机操作的人员。
四、江湾“土地银行”发展的建议
（一）规范农地流转价格评估机制
关于土地的定价，必须遵循兼顾各方利益主体，公平公正的原则，同时又要结合农地自身的经济规律，这样，建立一个完善统一的第三方估价机构就显得十分必要。首先，定价机构的设立应符合法律的有关规定，同时必须得到有关部门的允许；其次，建立起来的估价机构，需对土地银行负责，同时要制定相应的评价体系和评价程序，并对估价的土地做记录，以备以后估价做参考；最后就是估价机构的工作人员需取得相应的资格证，资格的颁发需是政府组织，以免影响评价结果的真实性和准确性。
（二）完善农村土地银行设立制度
农村土地银行的设立主体和资本制度是其健康运行的前提。一方面要完善其设立主体制度，保障农民主体地位。只有明确农民的农村土地银行主体地位，才能切实保障农民土地的权利。单个农民行使土地权利显然不符合实际情况，因此需要村民选举专门的农村土地资源管理机构，负责农村土地日常管理和开发，代表农民来实现土地权利，获取土地利益。另一方面，要健全农村土地银行资本制度。农村土地银行的设立与运行仅靠农民资金投入远远不足，因此要通过股权转让、土地债券发行和土地抵押等方式形成多元化资金来源渠道，满足土地银行发展的资金需求。
（三）创新农地流转融资渠道
就土地银行现行的业务发展来看，要想很好发展下去，首先需要拓宽业务范围，不能仅停留在简单的租贷地上，应该延续商业银行的业务，将土地贷款、保险、存款等业务引进。其中最重要的就是农业贷款，商业银行的农业贷款难度
很大，如果贷款由土地银行来完成，对于解决农业的保险问题将起到至关重要的作用。对于土地流转后需要的成本投入，也就是土地银行的融资问题，不能仅仅依靠民间投资，必须拓宽融资渠道。
（四）加强政府扶持力度及相关配套措施
农地对于农民来说起到保障最广大人民生存的作用。提高土地的产出效率是保障农民经济来源的最直接有效的手段。现行土地的产出，不仅仅是劳动力和肥料的投入，更多的应该是机械和科技的投入，如良种、作物收种的专业机器等，而土地的规模经营更需要这些现代农业科技的投入。就农户自身而言，这些农业科技的成本还是很大的，必须依靠政府的扶持降低投入的成本，才能更好地应用现代农业技术，促进农地的规模化经营，实现农业现代化。政府可以从以下几方面入手：一是加强对于土地银行设立的政策支持，使土地银行自身发展得到法律保障；二是出台具体的土地流转规定，以规范土地市场行为；三是对于土地银行的经营给予资金支持，并将其纳入三农范围。与此同时，还需要政府完善相应的配套措施，如对农业保险加以扶持，不断完善农村的养老保险制度，解决租地农户的后顾之忧。这些对于土地银行的发展都有积极的作用。
参考文献：
[1] 温修春.中介组织视角下我国农村土地银行产生的博弈分析[J].江苏大学学报，2015，（1）：97-90.
[2] 阮小莉，彭嫦燕.农地流转与农村土地银行互动持续发展模式探析——基于四川省彭州市土地银行实践[J].农业经济问题，2014，
（6）：54-59.
[3] 黄莹莹.统筹城乡背景下农村土地“三权分置”机制研究[J].科技广场，2015，（1）：180-185.
[4] 朱永永.土地流转视角下农村土地银行运作机制研究[J].河北法学，2014，（10）：56-60.
[责任编辑 王 莉]