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[摘要]2012年秋学期始，A市推出“零择校”政策，市区公办中小学一律不得学生择校。此项政策一经推出便引发社会广泛讨论。本文从治理教育乱收费、促进教育公平和实现义务教育高水平均衡发展三方面出发探讨“零择校”政策的有效性。研究发现，直接取消择校对教育发展来说并非最合适，而允许择校，规范择校行为一定程度上有利于实现以上三方面目标。
[关键字]零择校 义务教育 公办 教育公平 均衡发展
一、背景简介
2012年3月20日A市B区教育局公布了2012年中小学招生细则，明确表示公办中小学不能择校。在就近入学的原则下，B区公办小学，实行招生双学区制、公办初中联片招生等办法。同时辖区六所基地学校，招收特长生。有特长潜质的学生，可以报名特长生招生。
4月6日下午，A市教育局召集媒体发布《A市治理义务教育阶段学校择校乱收费工作方案》，明确公办中小学按主管教育行政部门确定的招生范围接受报名和招生，不招收择校生。政策一出台，引来了社会的普遍热议。有人直呼“给力”，也有不少人表示无奈和失望。 据相关负责人介绍，“零择校”政策的推出意在治理教育乱收费现象，促进教育公平和实现义务教育高水平均衡发展，本文将对这一政策的有效性进行分析。
二、有效性分析
（一）教育政策的有效性
所谓教育政策的有效性是指“教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果，实现教育政策功能和效益的最大化”①。教育政策的有效性内在地包含了政策活动质的方面和量的方面的内容，即有效的教育政策不仅具有高效率，表现为高效地解决教育问题，实现教育目的；而且确保政策结果的高质量，高水平，即表现为政策活动意图解决的问题被恰当地解决，教育目的得到充分实现，政策活动没有造成新的教育问题或其他问题，即有效的教育政策没有带来副作用。因此，本文关于“零择校”政策的“有效性分析”可以理解为“‘零择校’政策如何（是否）能保质保量地解决‘教育乱收费、择校损公平、资源不均衡’等教育问题，实现‘杜绝乱收费、政策促公平、均衡保发展’等教育目的”。
（二）“零择校”政策的有效性分析
1.杜绝乱收费
教育乱收费现象在我国教育资源缺乏的国情下由来已久。尽管国家明文规定，“九年义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’”，但择校的热潮一直在现实中涌动。一方面学校把择校费作为一种筛选工具，以此来遏制大批择校生，并趁机收取高额的择校费，改善自身的办学条件；另一方面，家长重视教育，不惜一切为孩子创造良好的教育环境，择校满足了他们对高质量教育的需求。但由于择校过程的金钱错综关系激发了社会的不满情绪，这一问题急需解决。
A市教育局为此采取“一禁了之”的做法显然从理论上是最彻底的解决方法。皮之不存，毛将焉附？但是，择校现象轰轰烈烈，久禁不止，必然有其存在的合理性。由于择校产生乱收费现象而禁止择校，这种因噎废食的做法和解决问题的逻辑是值得商榷的，它不能实现教育政策功能和效益的最大化。
2.政策促公平
教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。从教育本体的角度看，教育公平是指教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对象评价的公平，即通常所说的“因材施教”。田正平，李江源②认为，现代意义上的教育公平可以归纳为四个方面的内容和规则。
第一，受教育权力的保证，即保证原则。其中最主要的是受教育的自由权，具体表现为受教育者有选择教育形式的自由权；有选择学校的自由权；有权接受他认为是好的、适合其发展的教育自由；还包括受教育的要求权，即要求相同的就学机会、教育条件，得到相同的教育效果，消除个体间差异的权利和受到适合其发展的教育的权利。从这一角度来看，“零择校”政策恰恰否定了学生家长的自由选择权，是对受教育者应有的“他认为是好的、适合其发展的教育自由”的剥夺。因此可以说，“零择校”政策在这一层面上损害了教育公平。
第二，机会平等，即事前的原则。其含义是从总体上来说，每个受教育者都应有大致相同的基本教育机会。义务教育阶段的机会平等要求政府必须确保每个适龄儿童都接受一定程度和质量的义务教育，保证每个人平等地接受基本的“保底教育”。在此基础上，教育公平并不否认教育差别的存在，否则是对教育公平的极端化，既不合理也不具有现实性。浙江省把实现义务教育高水平均衡发展作为一项目标列入《浙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》当中。作为省会城市，A市市区的义务教育无疑实现了事前原则中“保证每个人平等地接受基本的‘保底教育’”的要求。由此可见，从机会平等这一内容来看，A市中小学已经实现了基本的教育公平。家长普遍认为择校损害了教育公平实际上是对更高层次教育公平的追求。从优质教育依然稀缺的角度看，国家、地方尚不具备提供更高层次教育公平的追求。A市市区的中小学也是各有特色，不尽相同。而差别教育既符合自由的理念，又符合现实的原则。因此，从这个角度看，关于特权阶层挤占优质教育资源，损害教育公平的说法是不成立的。允许择校实现了资源的优化配置，有利于激励学校改革创新，提高教学质量的积极性。
第三，按能力进行分配，即事后的原则。它是对现有资源按照能力进行分配的原则。这一原则存在的前提是国家尚无力保障义务教育后各阶段教育机会均等，只有通过合理合法的分配让一部分学勤业精者优先进入更高层次的学校，接受更高层次的教育。可见，在义务教育阶段，不存在教育机会按能力分配的问题。但是，正如家长们担心的，优质义务教育资源是稀缺的，如何分配这种有限的教育机会才“公平”呢？从已有经验看来，严格按能力进行分配是对优质义务教育资源最公平的分配。因此可以说，推行“零择校”，事实上否认了“事后的原则”，将优质教育资源的分配交给了儿童不可选择的“代际转让机会”——户口及家庭住处，显失公平。 第四，补偿原则，即以是否最大限度地满足社会不利地位群体的利益为标准来确定交易的分配。它立足于教育的整体利益，对教育发展过程中形成的不利群体的教育进行必要的调整和补偿，使不利群体普遍地得到由教育所带来的收益。教育中的“不利群体”包括贫困家庭学生、流动人口子女等。“零择校”政策要求所有学生按照“住户一致”原则实行就近入学。这一政策势必损害了“不利群体”的利益，与补偿原则相悖。
通过以上对教育公平四个方面内容的分析可以看出，“零择校”政策无法显著地促进教育公平，反而在一定程度上破坏了择校体现的教育公平状态。
3.均衡保发展
义务教育均衡发展主要指一定区域内学校之间和群体之间的均衡发展，它是相对于目前现实存在的教育需求与优质资源供给严重不均衡而提出的教育理念，主要表现东西部教育不均衡和城乡教育不均衡。我省已将“实现义务教育高水平均衡发展”作为一项战略目标写入《浙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》当中。据A市教育局初教处处长C介绍，A市义务教育均衡发展走在全省前列。均衡发展的视角已经从量转到质，从低标准迈向高水平。实现高水平的均衡发展，它应该是积极发展而不是限制发展。以限制优质学校发展来试图达到均衡的方式不是均衡发展的真正内涵。实现义务教育高水平均衡发展，就是要求政府努力办好每一所学校，教好每一位学生，特别是要加大对薄弱学校的各方面教育支持。A市内各中小学在教学的总体质量上存在差别，政府应当在保障优质学校继续向前发展的前提下，加大力度扶持相对薄弱学校，尤其在教育经费、师资方面给予帮助。“零择校”政策采用行政强制手段，禁止学生在公办中小学内部进行择校，一律按照就近入学原则进入指定学校接受义务教育。这一政策能够有效限制生源流失（公办学校之间），为均衡发展提供了生源均衡的保障。但如许多家长所担忧的，“零择校”政策有可能导致公办学校之间的“零竞争”，尤其是薄弱学校会因此缺乏改革的动力和提升教学质量的积极性，“零择校”政策对实现义务教育高水平均衡发展的作用并不显著。
四、总结
从以上分析我们可以看出，“零择校”并不能实现人们赋予的殷切希望。它在解决教育乱收费方面存在形式过于极端的问题；在教育公平方面存在破坏了原有的相对的教育公平格局；对教育高水平均衡发展不具有长效的积极推动作用。相反，允许择校或许能有助于实现人们的期望，当然必须有相配套的确保择校过程公开、公平、公正的制度保障。教育乱收费问题的解决思路是加强教育部门的管理引导，公开收费明细，允许社会监督，并对群众反映的问题及时做出反馈，同时要加强对乱收费学校负责人的批评教育，必要时进行相应的处罚；在确保教育公平方面，允许择校首先肯定了受教育者的自由选择权，每一位受教育者都有权利去选择接受他认为是好的、适合其发展的教育。在确保每一位学生都能接受国家提供的最基本的义务教育的基础上，以“就近入学”为第一录取原则，学生能力（或不利群体优先）为第二录取原则，体现事后（或补偿）原则，分配优质教育资源，促进教育公平。对于择校，我们不能因为其实施过程中存在问题而一禁了之；允许学生择校，是将自由竞争机制引入学校，有利于学校间形成良性竞争氛围，激励相对薄弱学校改进教学方式，加强师资培训，提升教学质量，实现义务教育高水平均衡发展。当然，从教育均衡发展的长远角度来看，校际间的教学质量差别将不断缩小，届时“择校”这一现象将自然退出人们的视野，那时的“零择校”将真正是大众的选择，理性选择的结果。
[注释]
①刘复兴.教育政策的边界与价值向度[J].清华大学教育研究. 2002（1）：74
②田正平，李江源.教育公平新论[J].清华大学教育研究. 2002（1）
[参考文献]
[1]郑晓鸿.教育公平界定[J].教育研究.1998（4）
[2]郭元祥.对教育公平问题的理论思考[J].教育研究. 2000（3）
[3]田正平，李江源.教育公平新论[J].清华大学教育研究.2002（1）
[4]文东茅.我国城市义务教育阶段的择校及其对弱势群体的影响[J].北京大学教育评论.2006（2）
[5]曾晓杰.美国的“择校制度”与基础教育改革[J].比较教育研究.1997.（6）
[6]张淑锵，程宏宇.就近入学与择校现象：教育机会均等问题浅析[J].教育理论与实践2001（1）
[7]刘锦林.中小学乱收费和择校生高收费的成因及解决办法[J].教育探索.1997（5）
[8]孟令熙.对义务教育阶段择校现象合理性的思考[J].教育探索.2003（9）
[9]刘宝存，杨秀治.西方国家的择校制度及其对教育公平的影响[J].教育科学.2005（2）
[10]曹淑江.作为蒂伯特选择问题的择校现象研究[J].教育科学.2004（1）
[11]程晓樵.“择校”政策对教育机会均等的影响[J].江苏教育学院学报.2002（5）
[12]赵华栋.从择校现象谈义务教育的均衡发展[J].教育·经济·社会.2011（1）
[13]刘复兴.教育政策的边界与价值向度[J].清华大学教育研究.2002（1）
（作者单位：浙江大学教育学院 浙江杭州）
[关键字]零择校 义务教育 公办 教育公平 均衡发展
一、背景简介
2012年3月20日A市B区教育局公布了2012年中小学招生细则，明确表示公办中小学不能择校。在就近入学的原则下，B区公办小学，实行招生双学区制、公办初中联片招生等办法。同时辖区六所基地学校，招收特长生。有特长潜质的学生，可以报名特长生招生。
4月6日下午，A市教育局召集媒体发布《A市治理义务教育阶段学校择校乱收费工作方案》，明确公办中小学按主管教育行政部门确定的招生范围接受报名和招生，不招收择校生。政策一出台，引来了社会的普遍热议。有人直呼“给力”，也有不少人表示无奈和失望。 据相关负责人介绍，“零择校”政策的推出意在治理教育乱收费现象，促进教育公平和实现义务教育高水平均衡发展，本文将对这一政策的有效性进行分析。
二、有效性分析
（一）教育政策的有效性
所谓教育政策的有效性是指“教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果，实现教育政策功能和效益的最大化”①。教育政策的有效性内在地包含了政策活动质的方面和量的方面的内容，即有效的教育政策不仅具有高效率，表现为高效地解决教育问题，实现教育目的；而且确保政策结果的高质量，高水平，即表现为政策活动意图解决的问题被恰当地解决，教育目的得到充分实现，政策活动没有造成新的教育问题或其他问题，即有效的教育政策没有带来副作用。因此，本文关于“零择校”政策的“有效性分析”可以理解为“‘零择校’政策如何（是否）能保质保量地解决‘教育乱收费、择校损公平、资源不均衡’等教育问题，实现‘杜绝乱收费、政策促公平、均衡保发展’等教育目的”。
（二）“零择校”政策的有效性分析
1.杜绝乱收费
教育乱收费现象在我国教育资源缺乏的国情下由来已久。尽管国家明文规定，“九年义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学的原则，不准招收‘择校生’”，但择校的热潮一直在现实中涌动。一方面学校把择校费作为一种筛选工具，以此来遏制大批择校生，并趁机收取高额的择校费，改善自身的办学条件；另一方面，家长重视教育，不惜一切为孩子创造良好的教育环境，择校满足了他们对高质量教育的需求。但由于择校过程的金钱错综关系激发了社会的不满情绪，这一问题急需解决。
A市教育局为此采取“一禁了之”的做法显然从理论上是最彻底的解决方法。皮之不存，毛将焉附？但是，择校现象轰轰烈烈，久禁不止，必然有其存在的合理性。由于择校产生乱收费现象而禁止择校，这种因噎废食的做法和解决问题的逻辑是值得商榷的，它不能实现教育政策功能和效益的最大化。
2.政策促公平
教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。从教育本体的角度看，教育公平是指教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对象评价的公平，即通常所说的“因材施教”。田正平，李江源②认为，现代意义上的教育公平可以归纳为四个方面的内容和规则。
第一，受教育权力的保证，即保证原则。其中最主要的是受教育的自由权，具体表现为受教育者有选择教育形式的自由权；有选择学校的自由权；有权接受他认为是好的、适合其发展的教育自由；还包括受教育的要求权，即要求相同的就学机会、教育条件，得到相同的教育效果，消除个体间差异的权利和受到适合其发展的教育的权利。从这一角度来看，“零择校”政策恰恰否定了学生家长的自由选择权，是对受教育者应有的“他认为是好的、适合其发展的教育自由”的剥夺。因此可以说，“零择校”政策在这一层面上损害了教育公平。
第二，机会平等，即事前的原则。其含义是从总体上来说，每个受教育者都应有大致相同的基本教育机会。义务教育阶段的机会平等要求政府必须确保每个适龄儿童都接受一定程度和质量的义务教育，保证每个人平等地接受基本的“保底教育”。在此基础上，教育公平并不否认教育差别的存在，否则是对教育公平的极端化，既不合理也不具有现实性。浙江省把实现义务教育高水平均衡发展作为一项目标列入《浙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》当中。作为省会城市，A市市区的义务教育无疑实现了事前原则中“保证每个人平等地接受基本的‘保底教育’”的要求。由此可见，从机会平等这一内容来看，A市中小学已经实现了基本的教育公平。家长普遍认为择校损害了教育公平实际上是对更高层次教育公平的追求。从优质教育依然稀缺的角度看，国家、地方尚不具备提供更高层次教育公平的追求。A市市区的中小学也是各有特色，不尽相同。而差别教育既符合自由的理念，又符合现实的原则。因此，从这个角度看，关于特权阶层挤占优质教育资源，损害教育公平的说法是不成立的。允许择校实现了资源的优化配置，有利于激励学校改革创新，提高教学质量的积极性。
第三，按能力进行分配，即事后的原则。它是对现有资源按照能力进行分配的原则。这一原则存在的前提是国家尚无力保障义务教育后各阶段教育机会均等，只有通过合理合法的分配让一部分学勤业精者优先进入更高层次的学校，接受更高层次的教育。可见，在义务教育阶段，不存在教育机会按能力分配的问题。但是，正如家长们担心的，优质义务教育资源是稀缺的，如何分配这种有限的教育机会才“公平”呢？从已有经验看来，严格按能力进行分配是对优质义务教育资源最公平的分配。因此可以说，推行“零择校”，事实上否认了“事后的原则”，将优质教育资源的分配交给了儿童不可选择的“代际转让机会”——户口及家庭住处，显失公平。 第四，补偿原则，即以是否最大限度地满足社会不利地位群体的利益为标准来确定交易的分配。它立足于教育的整体利益，对教育发展过程中形成的不利群体的教育进行必要的调整和补偿，使不利群体普遍地得到由教育所带来的收益。教育中的“不利群体”包括贫困家庭学生、流动人口子女等。“零择校”政策要求所有学生按照“住户一致”原则实行就近入学。这一政策势必损害了“不利群体”的利益，与补偿原则相悖。
通过以上对教育公平四个方面内容的分析可以看出，“零择校”政策无法显著地促进教育公平，反而在一定程度上破坏了择校体现的教育公平状态。
3.均衡保发展
义务教育均衡发展主要指一定区域内学校之间和群体之间的均衡发展，它是相对于目前现实存在的教育需求与优质资源供给严重不均衡而提出的教育理念，主要表现东西部教育不均衡和城乡教育不均衡。我省已将“实现义务教育高水平均衡发展”作为一项战略目标写入《浙江省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》当中。据A市教育局初教处处长C介绍，A市义务教育均衡发展走在全省前列。均衡发展的视角已经从量转到质，从低标准迈向高水平。实现高水平的均衡发展，它应该是积极发展而不是限制发展。以限制优质学校发展来试图达到均衡的方式不是均衡发展的真正内涵。实现义务教育高水平均衡发展，就是要求政府努力办好每一所学校，教好每一位学生，特别是要加大对薄弱学校的各方面教育支持。A市内各中小学在教学的总体质量上存在差别，政府应当在保障优质学校继续向前发展的前提下，加大力度扶持相对薄弱学校，尤其在教育经费、师资方面给予帮助。“零择校”政策采用行政强制手段，禁止学生在公办中小学内部进行择校，一律按照就近入学原则进入指定学校接受义务教育。这一政策能够有效限制生源流失（公办学校之间），为均衡发展提供了生源均衡的保障。但如许多家长所担忧的，“零择校”政策有可能导致公办学校之间的“零竞争”，尤其是薄弱学校会因此缺乏改革的动力和提升教学质量的积极性，“零择校”政策对实现义务教育高水平均衡发展的作用并不显著。
四、总结
从以上分析我们可以看出，“零择校”并不能实现人们赋予的殷切希望。它在解决教育乱收费方面存在形式过于极端的问题；在教育公平方面存在破坏了原有的相对的教育公平格局；对教育高水平均衡发展不具有长效的积极推动作用。相反，允许择校或许能有助于实现人们的期望，当然必须有相配套的确保择校过程公开、公平、公正的制度保障。教育乱收费问题的解决思路是加强教育部门的管理引导，公开收费明细，允许社会监督，并对群众反映的问题及时做出反馈，同时要加强对乱收费学校负责人的批评教育，必要时进行相应的处罚；在确保教育公平方面，允许择校首先肯定了受教育者的自由选择权，每一位受教育者都有权利去选择接受他认为是好的、适合其发展的教育。在确保每一位学生都能接受国家提供的最基本的义务教育的基础上，以“就近入学”为第一录取原则，学生能力（或不利群体优先）为第二录取原则，体现事后（或补偿）原则，分配优质教育资源，促进教育公平。对于择校，我们不能因为其实施过程中存在问题而一禁了之；允许学生择校，是将自由竞争机制引入学校，有利于学校间形成良性竞争氛围，激励相对薄弱学校改进教学方式，加强师资培训，提升教学质量，实现义务教育高水平均衡发展。当然，从教育均衡发展的长远角度来看，校际间的教学质量差别将不断缩小，届时“择校”这一现象将自然退出人们的视野，那时的“零择校”将真正是大众的选择，理性选择的结果。
[注释]
①刘复兴.教育政策的边界与价值向度[J].清华大学教育研究. 2002（1）：74
②田正平，李江源.教育公平新论[J].清华大学教育研究. 2002（1）
[参考文献]
[1]郑晓鸿.教育公平界定[J].教育研究.1998（4）
[2]郭元祥.对教育公平问题的理论思考[J].教育研究. 2000（3）
[3]田正平，李江源.教育公平新论[J].清华大学教育研究.2002（1）
[4]文东茅.我国城市义务教育阶段的择校及其对弱势群体的影响[J].北京大学教育评论.2006（2）
[5]曾晓杰.美国的“择校制度”与基础教育改革[J].比较教育研究.1997.（6）
[6]张淑锵，程宏宇.就近入学与择校现象：教育机会均等问题浅析[J].教育理论与实践2001（1）
[7]刘锦林.中小学乱收费和择校生高收费的成因及解决办法[J].教育探索.1997（5）
[8]孟令熙.对义务教育阶段择校现象合理性的思考[J].教育探索.2003（9）
[9]刘宝存，杨秀治.西方国家的择校制度及其对教育公平的影响[J].教育科学.2005（2）
[10]曹淑江.作为蒂伯特选择问题的择校现象研究[J].教育科学.2004（1）
[11]程晓樵.“择校”政策对教育机会均等的影响[J].江苏教育学院学报.2002（5）
[12]赵华栋.从择校现象谈义务教育的均衡发展[J].教育·经济·社会.2011（1）
[13]刘复兴.教育政策的边界与价值向度[J].清华大学教育研究.2002（1）
（作者单位：浙江大学教育学院 浙江杭州）