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[摘要]清代山东土地垦殖从具体情况来看，顺治至康熙末年基本上属于复原性垦殖；从雍正朝开始，土壤肥沃之地基本上已被开垦无遗，人民开始将目光转移到近山丘地、沿海滩涂、湖滨洲滩以及山头地角等零星土地，这一过程大概持续到道光年间为止，可称之为深化性垦殖。以后直到清亡垦殖基本上处于缓滞状况。在垦殖的过程中，各朝的政策同中有异，对垦殖造成了不同的影响。
[关键词]山东，垦殖，政府政策
[中图分类号]K24 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2010)08-0032-05
在中国传统社会里，土地垦辟自古就被视为国家繁荣强盛的基石和标志，《管子·治国》篇称：“民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富。”基于此，历代统治者都将土地的垦殖当成政府的头等大事，清政府在这一点上也沿袭前朝习惯，极为重视土地的开垦。本文拟就清代山东省的垦殖情况作一阐述。
一、清前期政府的垦荒政策与成效
明末清初在天灾人祸的打击下，山东人口急剧减少，田地大量荒芜，农业生产遭受到明代以来最严重的打击，甚至“一户之中，止存一二人，十亩之田。止种一二亩”。面对这一形势，刚刚入关的清政权当务之急无疑是安抚百姓，鼓励垦荒种田。具体来说，可以概括为以下几个方面：
1 对农民垦殖荒地所有权的承认
在明末的战乱中，封建的土地所有制受到了巨大的冲击。大大小小的地主或被杀或逃亡，许多土地成为无主荒地。顺治元年八月，山东巡抚方大猷建议：“州、县、卫、所荒地无主者，分给流民及官民屯种，有主无力者，官给牛种，三年起科”，得到顺治帝的嘉许。顺治六年，政府又对无主荒地的所有权作了规定：“凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招来，便如保甲，察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。”这就从法律上保障了小农对土地的所有权。
2 给予各种优惠政策
(1)推迟起科
清初人口流亡、土地荒芜的现象十分严重。抛荒地垦殖成熟，至少也需要两三年的时间，“初年只能开垦，次年始可治田，三年方望收获”。面对这样的形势，统治者一般会适量地放宽起科的年限。
清初政府对开荒地征赋的原则为：久荒者“三年起科”，新荒者“一年后供赋”。顺治六年又进一步放宽至六年起科，“其六年以前，不许开征，不许分毫佥派差徭”。而实际上顺治一朝战事不断，关于推迟起科的政令未能得到认真执行。鉴于政令朝令夕改、在百姓中失去信用的现实，尤其是康熙年间社会日趋稳定、国家财政显著好转的情况下，康熙十一年再次申令：“小民拮据开垦，物力艰难，恐催科期迫，反致失业，以后各省垦荒者，再加宽限，通计十年方行起科。”推迟起科，增加了垦荒的积极性。
(2)官贷牛种
大乱初定，对农具、种子等无力置办，尤其是“积荒之地，草根深结，土性坚固，耕治甚难”，需要大量牛力助耕。顺治元年，清政府就开始实施官贷牛种的办法，具体办法有两种：一是由政府直接拨款给百姓，自行购买牛种等所需生产资料；一是由政府购买这些生产资料发放给百姓，接受者在两三年后偿清。
3 积极动员各种力量
(1)鼓励地主乡绅垦荒
从清初政府的财政状况来看，官贷牛种政策所取得的效果不会很理想。当时国家财赋拮据，不可能拿出巨额的款项贷给百姓。在这种情况下，清政府不得不在经济、政治方面许以地主阶级一定的特权和优惠，以调动其开荒的积极性。顺治十七年清政府规定：“垦地百顷以上，考试文义优通者以知县用，疏浅者以守备用；垦土二十顷以上，文义通优者以县丞用，疏浅者以百总用。”康熙十年又定：“如候选州同、州判、县丞等，及举、贡、监生、生员人等，有力招民者，授以署职之衔，使之招民，不限年数……统以三百户为律，俟三百户民尽皆开垦，取有地方甘结，方准给俸，实授本县知县。”
(2)实行屯田
顺治元年八月，清政府制定垦荒兴屯令，“凡州县无主荒地，分给流民及官民屯种”。不过此时尚无专门机构负责。顺治十年正月山东正式设兖青和济东两兴屯道，专理屯务。因弊病丛生，不两三年即宣告破产。民屯时间不长，却取得很大成就。据顺治十二年山东巡抚耿焯奏报：“自十年兴屯以来，十一、十二两年二次奏文清丈，至十三年丈完，三次共清出首报垦地一十六万五千余顷，俱经题明按年照例征粮、核人则例征解在案。”
在政府的鼓励下，清初山东的垦荒取得了巨大的成就，许多州县几乎在全部抛荒的情况下已经复额，甚至溢额。济南府30州县至顺治八年共有熟地178742顷，短短八年时间里已经有52369顷的抛荒地被垦成熟田，复垦率达61.9％；兖州府清初仅余熟地78446顷。经劝垦至康熙十九年共有熟地174144顷，康熙二十三年增加到182648顷；青州府在顺治十二年至康熙十二年的十八年间，察荒御史“查出并开垦、劝垦、自首、丈出共地二万五千九百一十三顷七十七亩”。当然，清初报垦的数字难免浮虚之处。整体而言，清初的垦荒政策和措施推动了垦荒工作的进行，并取得了显著的成效。
早在雍正元年，地方官为迎合上意，大肆浮增垦田数额，仅一年时间，巡抚岳溶等便上奏已报垦熟地272020余亩，养贫民34890余户。实际上这是一个不可能实现的任务。然而这样高的数字使雍正满意的同时也给雍正一种错觉，即认为山东确实多闲旷土，只要官员尽力督垦，大量荒地是可以垦成熟田的。可是接下来的几年却令雍正大为恼火。雍正二年，山东仅开垦田地95顷。三年则降低到59顷，这和雍正元年的垦殖速度相距甚远。故而雍正怀疑山东隐匿了大量垦田，经户部议准：“山东开垦官民隐匿未报者勒限一年，令其自行出首。”于是山东官员又上报地“一千七百四十余顷，于雍正五年人额征解。”不过这仍与雍正的估计要低，“明年又令展限六个月”。
我们从实录的记载统计，雍正一朝山东共报垦580627亩，这尚未包括雍正元年岳溶等上奏的272020余亩，二者之和超过了八千顷。不过，实际 的垦殖数额远没有达到这一水平。时人对雍正元年的报垦就指出：“其时济南、东昌、莱州各府属报垦多失实。”另如雍正十一年邹平等州县报垦地113638亩，乾隆九年经巡抚报查不能成熟地47992亩，占报垦地42.2％。雍正十二年报垦地217709亩，乾隆二年山东巡抚查明不堪开垦地86498亩，占报垦总数的39.7％。说明雍正朝报垦荒地中有40％左右是不堪开垦或无粮包空之地。乾隆帝对雍正一朝的垦殖弊病更是洞若观火。即位之初就颁布上谕指出：开垦“多有未实，或由督抚欲以广垦见长，或由地方有司欲以升科之多迎合上司之意，而其实并未开垦，不过将升科钱粮飞洒于见在地亩之中，名为开荒，实则加赋”。即是针对山东巡抚等人而言。
2 乾隆朝垦殖的成效
雍正一朝垦荒弊端在于刻意追求扩展地额，浮夸之风盛行，故乾隆一上台便下令杜绝这一歪风：“凡造报开垦亩段，务必详加查核，实系垦荒，然后具奏。……若不痛洗积弊，仍蹈前辙，经朕访闻，必从重处分，不稍姑贷。”
同时，与其父认为山东“多闲旷土”的乐观估计不同，乾隆认识到当时山东境内大面积的、土质较好的宜农荒地基本开垦完毕，剩下未垦种的只是山头地角或山冈硗瘠、河滩夹石、低洼盐碱等劣质土地。为鼓励百姓垦殖的积极性，乾隆颁令：山东省“嗣后山头地角、河滨溪畔等地，在中则以上一亩以外者即令劝垦升科；其不足一亩之零星地亩，及下则以上地属瘠薄，虽在一亩以外亦免升科。”极大地提高了百姓垦殖的热情。
另外，乾隆朝耕地的开垦还得力于水利工程的建设。乾隆二十三年至二十八年期间，山东地方各级官员集中力量对境内的主要河道进行了疏浚和整治。如鲁西北地区的老黄河、马颊河、徒骇河、泗水等，“共六十余道，皆节节疏通，畅流无滞”。此外，对沂州、济南、东昌等府的一些常年积涝地，也进行了开挖沟渠，疏导整治，排出积水，减少了这些地区的水患，得以退出大片耕地。如乾隆二十九年，荆山河与伊家河开通疏浚，使得济宁、鱼台二县被淹田地三千余顷“涸出十之七八”，皆可垦种。乾隆三十六年因河道通浚，高密县百脉湖内涸出地共426顷56亩，节年共开垦出耕地370顷41亩。乾隆四十一年，清政府再次下令：“山东等省所属滨河地亩荒废颇多，今已逐经涸出，饬有司多方劝谕，其未经涸出更宜加意设法疏曳，以收地利。”
乾隆朝垦殖的另一特色便是因地制宜，发展水田。山东省是水旱灾害的多发地区，尤其是一些低洼之地，最易受涝，如乾隆年间青州府属的高苑、博兴、乐安等县，地处极洼，连年被潦，无法耕种。山东巡抚阿尔泰等经过实地考察，“令民改作稻田，布种大米，向之遇水即淹者，今则借兹长养”。实验取得了良好效果，低洼不堪耕作者，种植水稻“成熟者博兴已万有余亩，高、乐次之”。之后阿尔泰将这一经验向全省推广，“新城、章丘等县查有洼地引水可资灌溉者，俱皆仿照酌改稻田，通计三万余亩。……济南府属之新城县禀报除今岁劝垦水田四千八百一十八亩外，今又查出可开水田七千一百余亩，农民踊跃认垦”。
应该说，乾隆朝的垦殖是卓有成效的。由表1可知，乾隆一朝各年皆有一定数额的报垦，几乎每隔八九年就有一次垦殖高峰的出现，每次垦额都在数万亩以上，尤其是乾隆四十三年更高达十数万亩，成效显著。
3 嘉道时期垦殖的继续
嘉道时期虽也提倡垦荒，但并不是很热心于此了，其时“承平日久，民多富裕，垦荒之政稍稍弛矣”。从实录记载来看，仅胶州嘉庆元年“开垦旱田三十顷八十九亩”，十八年“开垦河滩田六十七顷三十三亩”；诸城县嘉庆七年“开垦旱田一十六顷七亩”。垦额较乾隆朝相去甚远。道光以后在实录上干脆不再有开垦的记载。
这似乎是说从嘉庆朝开始，土地的垦殖已经处于滞缓状况。不过只要我们熟悉清代山东的种植状况就会发现载籍的耕地数并没有反映出耕地实际增长的历史事实。这一时期百姓为养家糊口仍在最大程度地拓垦耕地，其突出的特点便是利用不择地而生的外来作物种植于不产五谷的贫瘠之地，以求变废为宝，扩展耕地。
嘉道两朝正是美洲传人的高产作物如花生、番薯、玉米等的推广时期，其中花生、番薯的发展势头尤其迅猛。这些作物的生长特性决定了可以在恶劣的气候和土壤上生长，大量不宜五谷的荒地、未经开垦的山地、丘陵等成为这些作物进军的主要方向，从而在极大程度上促进了耕殖空间的进一步拓展。
花生在山东的种植始于乾隆年间，不过当时种植范围并不大，从当时的文献记载来看仅限于临清等极少数地区。不过花生因其自身的生长优点迅速在山区丘陵地区传播，它不争地，不争肥，凡“地多沙土，不蕃五谷”之地，“皆宜此种”。故到嘉庆年间，花生种植日益扩大，如宁阳县“嘉庆初，齐家庄人齐镇清试种之，其生颇蕃，近年则连阡接陌”。安丘县自嘉庆十年引种花生后。“汶河两岸，废田尽成膏沃”。番薯，耐贫瘠、抗旱涝、不择地而生。乾隆五十、五十一两年，乾隆皇帝两次谕令各省“广为种植”。嘉庆以后，山东东部与中部的山区丘陵地带已经是“山田沙土，无不蕃育”。道光年间，山东布政使刘斯嵋又颁发了《饬劝种薯蓣札》，明确要求各地方官府“遵照将所察情节，刊刷告示，劝谕乡民，务将番薯一项，广为栽种”。使得番薯在山区丘陵地带继续扩大种植。玉米约于明中后期传入山东，而显著扩展则在嘉道期间，这当与人地矛盾突出有很大关系。其在鲁中南及山东东部山区丘陵地带扩种趋势极为明显，如鲁中山区的沂水县“荒山不宜五谷”，而“只宜种包谷”，吸引了大量的“贪利愚民沿山开垦”。这三种作物的最大优点是可以充分利用各种废弃地，从而为边际土地的开发利用提供了可能，必然促使耕地面积的增加，只是在官书的记载中未曾显示出来罢了。
三、清晚期山东的土地垦殖
咸丰以后，山东省遭受天灾人祸的频繁打击，农业生产受到巨大影响。如光绪二年，全省有97州县均出现大旱，至光绪三年四月底，有300余万人外出逃生，致使大量田地荒芜。除天灾外，兵乱战祸对农业生产也造成了巨大的破坏。由表2可知，咸同时期，战火共延及山东214个州县。战乱使得社会生产破坏严重，人口损失众多。故晚清山东垦殖基本上结束了拓展性垦殖，着重于对抛荒地的复垦。
同治二年清廷首先对战后耕地作了相应的处置：“确切查明实在逆产人官。其荒废地亩有原业主者，即行给领。尚未查得业主者，即著暂行造册登记。……分别酌给难民、降众，量为耕种，以资衣食。”同治八年又谕：“军兴以来，人民流徙，田地荒芜，其现经克复地方，小民亟宜复业，乃田畴或占于豪强，猝难认领；旧赋或亏于官长，恐迫追呼。种种困苦情形，殊堪矜悯。著各直省督抚，慎选贤良牧令，责令加意拊循，流亡有归业者，为之清还田产，缓其逋租，假以籽种之资，俾有归农之乐。”对战后遗留的土地问题做了妥善的安置。对当时曹州府黄河漫溢造成的田地荒 芜，清政府谕令“曹属灾民愿移兖州认垦，即安置拨给。”据载当年除“邹、曲、泗、滕、曹五县未经认领荒田三百三十二顷余亩”外，其他已被陆续认垦完毕。光绪二十九年，山东又设垦务总局，设员分路丈放“登莱青沿海荒田”，因租价低微，“领垦日多，岁押租所入每年约十余万”。
不过当时垦殖也存在较多的问题。一是即便得以复垦，但很多土地质量下降严重，耕种难度较大。如齐河县“光绪十一年，河自李家岸决口，上自裴庄柳屯下至赵良钱官并庄绵互四十余里，尽被沙压，约计八百余顷，地名赫家寝，一经微风，迷漫不辨行径，五谷不生，野无青草”。之后经过复垦，虽垦成一些熟地，但“濒临黄河四五里之村庄，日浸月渗，尽成碱地。早春野望，一白无际，农民播种时或刮去浮面或持帚扫除始行耕种，迨甲拆勾萌，一遇微雨，咸质滋人，苗即枯萎，有种至三五次者”。二是仍有许多荒地无人开垦。光绪三十三年农工商部调查发现：山东荒地甚多，主要是农民不敢私垦，官方又不知提倡，因而弃利于地。如山东新黄河自被徙后，单县一带旧黄河淤地延长一二百里，一概荒废；济宁州马厂湖及独山湖宽广皆六七十里，旧口水势极大。近已涸出，亦未开垦；沂州府沂水县附近如蒙山上下亦荒地甚多。贫民并非不想设法垦种，由于官荒之故，一经开垦，难免吏役讹索；又恐费许多人力将地开好为地方官收回，或升立重科，故无敢私垦者。
总的说来，虽然山东的垦荒存在一些问题，不过成绩仍是主要的。当时的朝廷亦认为“统计各省历年办理情形，惟直隶、奉天、黑龙江、山东、四川、广东等省为最”，截至宣统三年，山东共“新垦荒地五十三万七千余亩”。
综上所述，为了保障垦荒工作的顺利进行，清政府从法律上承认了垦荒者对土地的所有权，同时又辅之以推迟起科、资助耕牛农具等扶持政策，并借助地主阶级的物力财力进行垦荒，推动了荒地的开垦。乾嘉道三朝是山东耕地垦殖的深化发展阶段，从三朝垦殖的具体情况来看，清代山东的土地垦殖又各具特色，乾隆朝大量新增耕地的出现归功于大规模水利工程的修建以及河道的疏通，故有条件因地制宜发展水田生产；嘉道年间耕地面积继续扩展，主要得益于外来高产作物的种植，它们在不产五谷的荒地、山地、丘陵等恶劣环境下均能生长，拓展了种植空间。清晚期天灾人祸不断，许多土地抛荒，因此这一时期垦殖的重点又转为对抛荒地的复垦。
责任编辑：侯林莉
[关键词]山东，垦殖，政府政策
[中图分类号]K24 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2010)08-0032-05
在中国传统社会里，土地垦辟自古就被视为国家繁荣强盛的基石和标志，《管子·治国》篇称：“民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富。”基于此，历代统治者都将土地的垦殖当成政府的头等大事，清政府在这一点上也沿袭前朝习惯，极为重视土地的开垦。本文拟就清代山东省的垦殖情况作一阐述。
一、清前期政府的垦荒政策与成效
明末清初在天灾人祸的打击下，山东人口急剧减少，田地大量荒芜，农业生产遭受到明代以来最严重的打击，甚至“一户之中，止存一二人，十亩之田。止种一二亩”。面对这一形势，刚刚入关的清政权当务之急无疑是安抚百姓，鼓励垦荒种田。具体来说，可以概括为以下几个方面：
1 对农民垦殖荒地所有权的承认
在明末的战乱中，封建的土地所有制受到了巨大的冲击。大大小小的地主或被杀或逃亡，许多土地成为无主荒地。顺治元年八月，山东巡抚方大猷建议：“州、县、卫、所荒地无主者，分给流民及官民屯种，有主无力者，官给牛种，三年起科”，得到顺治帝的嘉许。顺治六年，政府又对无主荒地的所有权作了规定：“凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招来，便如保甲，察本地方无主荒田，州县官给以印信执照，开垦耕种，永准为业。”这就从法律上保障了小农对土地的所有权。
2 给予各种优惠政策
(1)推迟起科
清初人口流亡、土地荒芜的现象十分严重。抛荒地垦殖成熟，至少也需要两三年的时间，“初年只能开垦，次年始可治田，三年方望收获”。面对这样的形势，统治者一般会适量地放宽起科的年限。
清初政府对开荒地征赋的原则为：久荒者“三年起科”，新荒者“一年后供赋”。顺治六年又进一步放宽至六年起科，“其六年以前，不许开征，不许分毫佥派差徭”。而实际上顺治一朝战事不断，关于推迟起科的政令未能得到认真执行。鉴于政令朝令夕改、在百姓中失去信用的现实，尤其是康熙年间社会日趋稳定、国家财政显著好转的情况下，康熙十一年再次申令：“小民拮据开垦，物力艰难，恐催科期迫，反致失业，以后各省垦荒者，再加宽限，通计十年方行起科。”推迟起科，增加了垦荒的积极性。
(2)官贷牛种
大乱初定，对农具、种子等无力置办，尤其是“积荒之地，草根深结，土性坚固，耕治甚难”，需要大量牛力助耕。顺治元年，清政府就开始实施官贷牛种的办法，具体办法有两种：一是由政府直接拨款给百姓，自行购买牛种等所需生产资料；一是由政府购买这些生产资料发放给百姓，接受者在两三年后偿清。
3 积极动员各种力量
(1)鼓励地主乡绅垦荒
从清初政府的财政状况来看，官贷牛种政策所取得的效果不会很理想。当时国家财赋拮据，不可能拿出巨额的款项贷给百姓。在这种情况下，清政府不得不在经济、政治方面许以地主阶级一定的特权和优惠，以调动其开荒的积极性。顺治十七年清政府规定：“垦地百顷以上，考试文义优通者以知县用，疏浅者以守备用；垦土二十顷以上，文义通优者以县丞用，疏浅者以百总用。”康熙十年又定：“如候选州同、州判、县丞等，及举、贡、监生、生员人等，有力招民者，授以署职之衔，使之招民，不限年数……统以三百户为律，俟三百户民尽皆开垦，取有地方甘结，方准给俸，实授本县知县。”
(2)实行屯田
顺治元年八月，清政府制定垦荒兴屯令，“凡州县无主荒地，分给流民及官民屯种”。不过此时尚无专门机构负责。顺治十年正月山东正式设兖青和济东两兴屯道，专理屯务。因弊病丛生，不两三年即宣告破产。民屯时间不长，却取得很大成就。据顺治十二年山东巡抚耿焯奏报：“自十年兴屯以来，十一、十二两年二次奏文清丈，至十三年丈完，三次共清出首报垦地一十六万五千余顷，俱经题明按年照例征粮、核人则例征解在案。”
在政府的鼓励下，清初山东的垦荒取得了巨大的成就，许多州县几乎在全部抛荒的情况下已经复额，甚至溢额。济南府30州县至顺治八年共有熟地178742顷，短短八年时间里已经有52369顷的抛荒地被垦成熟田，复垦率达61.9％；兖州府清初仅余熟地78446顷。经劝垦至康熙十九年共有熟地174144顷，康熙二十三年增加到182648顷；青州府在顺治十二年至康熙十二年的十八年间，察荒御史“查出并开垦、劝垦、自首、丈出共地二万五千九百一十三顷七十七亩”。当然，清初报垦的数字难免浮虚之处。整体而言，清初的垦荒政策和措施推动了垦荒工作的进行，并取得了显著的成效。
早在雍正元年，地方官为迎合上意，大肆浮增垦田数额，仅一年时间，巡抚岳溶等便上奏已报垦熟地272020余亩，养贫民34890余户。实际上这是一个不可能实现的任务。然而这样高的数字使雍正满意的同时也给雍正一种错觉，即认为山东确实多闲旷土，只要官员尽力督垦，大量荒地是可以垦成熟田的。可是接下来的几年却令雍正大为恼火。雍正二年，山东仅开垦田地95顷。三年则降低到59顷，这和雍正元年的垦殖速度相距甚远。故而雍正怀疑山东隐匿了大量垦田，经户部议准：“山东开垦官民隐匿未报者勒限一年，令其自行出首。”于是山东官员又上报地“一千七百四十余顷，于雍正五年人额征解。”不过这仍与雍正的估计要低，“明年又令展限六个月”。
我们从实录的记载统计，雍正一朝山东共报垦580627亩，这尚未包括雍正元年岳溶等上奏的272020余亩，二者之和超过了八千顷。不过，实际 的垦殖数额远没有达到这一水平。时人对雍正元年的报垦就指出：“其时济南、东昌、莱州各府属报垦多失实。”另如雍正十一年邹平等州县报垦地113638亩，乾隆九年经巡抚报查不能成熟地47992亩，占报垦地42.2％。雍正十二年报垦地217709亩，乾隆二年山东巡抚查明不堪开垦地86498亩，占报垦总数的39.7％。说明雍正朝报垦荒地中有40％左右是不堪开垦或无粮包空之地。乾隆帝对雍正一朝的垦殖弊病更是洞若观火。即位之初就颁布上谕指出：开垦“多有未实，或由督抚欲以广垦见长，或由地方有司欲以升科之多迎合上司之意，而其实并未开垦，不过将升科钱粮飞洒于见在地亩之中，名为开荒，实则加赋”。即是针对山东巡抚等人而言。
2 乾隆朝垦殖的成效
雍正一朝垦荒弊端在于刻意追求扩展地额，浮夸之风盛行，故乾隆一上台便下令杜绝这一歪风：“凡造报开垦亩段，务必详加查核，实系垦荒，然后具奏。……若不痛洗积弊，仍蹈前辙，经朕访闻，必从重处分，不稍姑贷。”
同时，与其父认为山东“多闲旷土”的乐观估计不同，乾隆认识到当时山东境内大面积的、土质较好的宜农荒地基本开垦完毕，剩下未垦种的只是山头地角或山冈硗瘠、河滩夹石、低洼盐碱等劣质土地。为鼓励百姓垦殖的积极性，乾隆颁令：山东省“嗣后山头地角、河滨溪畔等地，在中则以上一亩以外者即令劝垦升科；其不足一亩之零星地亩，及下则以上地属瘠薄，虽在一亩以外亦免升科。”极大地提高了百姓垦殖的热情。
另外，乾隆朝耕地的开垦还得力于水利工程的建设。乾隆二十三年至二十八年期间，山东地方各级官员集中力量对境内的主要河道进行了疏浚和整治。如鲁西北地区的老黄河、马颊河、徒骇河、泗水等，“共六十余道，皆节节疏通，畅流无滞”。此外，对沂州、济南、东昌等府的一些常年积涝地，也进行了开挖沟渠，疏导整治，排出积水，减少了这些地区的水患，得以退出大片耕地。如乾隆二十九年，荆山河与伊家河开通疏浚，使得济宁、鱼台二县被淹田地三千余顷“涸出十之七八”，皆可垦种。乾隆三十六年因河道通浚，高密县百脉湖内涸出地共426顷56亩，节年共开垦出耕地370顷41亩。乾隆四十一年，清政府再次下令：“山东等省所属滨河地亩荒废颇多，今已逐经涸出，饬有司多方劝谕，其未经涸出更宜加意设法疏曳，以收地利。”
乾隆朝垦殖的另一特色便是因地制宜，发展水田。山东省是水旱灾害的多发地区，尤其是一些低洼之地，最易受涝，如乾隆年间青州府属的高苑、博兴、乐安等县，地处极洼，连年被潦，无法耕种。山东巡抚阿尔泰等经过实地考察，“令民改作稻田，布种大米，向之遇水即淹者，今则借兹长养”。实验取得了良好效果，低洼不堪耕作者，种植水稻“成熟者博兴已万有余亩，高、乐次之”。之后阿尔泰将这一经验向全省推广，“新城、章丘等县查有洼地引水可资灌溉者，俱皆仿照酌改稻田，通计三万余亩。……济南府属之新城县禀报除今岁劝垦水田四千八百一十八亩外，今又查出可开水田七千一百余亩，农民踊跃认垦”。
应该说，乾隆朝的垦殖是卓有成效的。由表1可知，乾隆一朝各年皆有一定数额的报垦，几乎每隔八九年就有一次垦殖高峰的出现，每次垦额都在数万亩以上，尤其是乾隆四十三年更高达十数万亩，成效显著。
3 嘉道时期垦殖的继续
嘉道时期虽也提倡垦荒，但并不是很热心于此了，其时“承平日久，民多富裕，垦荒之政稍稍弛矣”。从实录记载来看，仅胶州嘉庆元年“开垦旱田三十顷八十九亩”，十八年“开垦河滩田六十七顷三十三亩”；诸城县嘉庆七年“开垦旱田一十六顷七亩”。垦额较乾隆朝相去甚远。道光以后在实录上干脆不再有开垦的记载。
这似乎是说从嘉庆朝开始，土地的垦殖已经处于滞缓状况。不过只要我们熟悉清代山东的种植状况就会发现载籍的耕地数并没有反映出耕地实际增长的历史事实。这一时期百姓为养家糊口仍在最大程度地拓垦耕地，其突出的特点便是利用不择地而生的外来作物种植于不产五谷的贫瘠之地，以求变废为宝，扩展耕地。
嘉道两朝正是美洲传人的高产作物如花生、番薯、玉米等的推广时期，其中花生、番薯的发展势头尤其迅猛。这些作物的生长特性决定了可以在恶劣的气候和土壤上生长，大量不宜五谷的荒地、未经开垦的山地、丘陵等成为这些作物进军的主要方向，从而在极大程度上促进了耕殖空间的进一步拓展。
花生在山东的种植始于乾隆年间，不过当时种植范围并不大，从当时的文献记载来看仅限于临清等极少数地区。不过花生因其自身的生长优点迅速在山区丘陵地区传播，它不争地，不争肥，凡“地多沙土，不蕃五谷”之地，“皆宜此种”。故到嘉庆年间，花生种植日益扩大，如宁阳县“嘉庆初，齐家庄人齐镇清试种之，其生颇蕃，近年则连阡接陌”。安丘县自嘉庆十年引种花生后。“汶河两岸，废田尽成膏沃”。番薯，耐贫瘠、抗旱涝、不择地而生。乾隆五十、五十一两年，乾隆皇帝两次谕令各省“广为种植”。嘉庆以后，山东东部与中部的山区丘陵地带已经是“山田沙土，无不蕃育”。道光年间，山东布政使刘斯嵋又颁发了《饬劝种薯蓣札》，明确要求各地方官府“遵照将所察情节，刊刷告示，劝谕乡民，务将番薯一项，广为栽种”。使得番薯在山区丘陵地带继续扩大种植。玉米约于明中后期传入山东，而显著扩展则在嘉道期间，这当与人地矛盾突出有很大关系。其在鲁中南及山东东部山区丘陵地带扩种趋势极为明显，如鲁中山区的沂水县“荒山不宜五谷”，而“只宜种包谷”，吸引了大量的“贪利愚民沿山开垦”。这三种作物的最大优点是可以充分利用各种废弃地，从而为边际土地的开发利用提供了可能，必然促使耕地面积的增加，只是在官书的记载中未曾显示出来罢了。
三、清晚期山东的土地垦殖
咸丰以后，山东省遭受天灾人祸的频繁打击，农业生产受到巨大影响。如光绪二年，全省有97州县均出现大旱，至光绪三年四月底，有300余万人外出逃生，致使大量田地荒芜。除天灾外，兵乱战祸对农业生产也造成了巨大的破坏。由表2可知，咸同时期，战火共延及山东214个州县。战乱使得社会生产破坏严重，人口损失众多。故晚清山东垦殖基本上结束了拓展性垦殖，着重于对抛荒地的复垦。
同治二年清廷首先对战后耕地作了相应的处置：“确切查明实在逆产人官。其荒废地亩有原业主者，即行给领。尚未查得业主者，即著暂行造册登记。……分别酌给难民、降众，量为耕种，以资衣食。”同治八年又谕：“军兴以来，人民流徙，田地荒芜，其现经克复地方，小民亟宜复业，乃田畴或占于豪强，猝难认领；旧赋或亏于官长，恐迫追呼。种种困苦情形，殊堪矜悯。著各直省督抚，慎选贤良牧令，责令加意拊循，流亡有归业者，为之清还田产，缓其逋租，假以籽种之资，俾有归农之乐。”对战后遗留的土地问题做了妥善的安置。对当时曹州府黄河漫溢造成的田地荒 芜，清政府谕令“曹属灾民愿移兖州认垦，即安置拨给。”据载当年除“邹、曲、泗、滕、曹五县未经认领荒田三百三十二顷余亩”外，其他已被陆续认垦完毕。光绪二十九年，山东又设垦务总局，设员分路丈放“登莱青沿海荒田”，因租价低微，“领垦日多，岁押租所入每年约十余万”。
不过当时垦殖也存在较多的问题。一是即便得以复垦，但很多土地质量下降严重，耕种难度较大。如齐河县“光绪十一年，河自李家岸决口，上自裴庄柳屯下至赵良钱官并庄绵互四十余里，尽被沙压，约计八百余顷，地名赫家寝，一经微风，迷漫不辨行径，五谷不生，野无青草”。之后经过复垦，虽垦成一些熟地，但“濒临黄河四五里之村庄，日浸月渗，尽成碱地。早春野望，一白无际，农民播种时或刮去浮面或持帚扫除始行耕种，迨甲拆勾萌，一遇微雨，咸质滋人，苗即枯萎，有种至三五次者”。二是仍有许多荒地无人开垦。光绪三十三年农工商部调查发现：山东荒地甚多，主要是农民不敢私垦，官方又不知提倡，因而弃利于地。如山东新黄河自被徙后，单县一带旧黄河淤地延长一二百里，一概荒废；济宁州马厂湖及独山湖宽广皆六七十里，旧口水势极大。近已涸出，亦未开垦；沂州府沂水县附近如蒙山上下亦荒地甚多。贫民并非不想设法垦种，由于官荒之故，一经开垦，难免吏役讹索；又恐费许多人力将地开好为地方官收回，或升立重科，故无敢私垦者。
总的说来，虽然山东的垦荒存在一些问题，不过成绩仍是主要的。当时的朝廷亦认为“统计各省历年办理情形，惟直隶、奉天、黑龙江、山东、四川、广东等省为最”，截至宣统三年，山东共“新垦荒地五十三万七千余亩”。
综上所述，为了保障垦荒工作的顺利进行，清政府从法律上承认了垦荒者对土地的所有权，同时又辅之以推迟起科、资助耕牛农具等扶持政策，并借助地主阶级的物力财力进行垦荒，推动了荒地的开垦。乾嘉道三朝是山东耕地垦殖的深化发展阶段，从三朝垦殖的具体情况来看，清代山东的土地垦殖又各具特色，乾隆朝大量新增耕地的出现归功于大规模水利工程的修建以及河道的疏通，故有条件因地制宜发展水田生产；嘉道年间耕地面积继续扩展，主要得益于外来高产作物的种植，它们在不产五谷的荒地、山地、丘陵等恶劣环境下均能生长，拓展了种植空间。清晚期天灾人祸不断，许多土地抛荒，因此这一时期垦殖的重点又转为对抛荒地的复垦。
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