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摘要：中小学预算绩效管理是国家公共财政预算绩效管理工作的重要组成部分，目前尚处于起步发展阶段。文章从五个方面分析了当前中小学预算绩效管理现状及存在的问题，并提出了具体的意见和建议。充分认识并解决存在的问题，是推动教育经费管理科学化、精细化的重要举措，也是管好用好教育经费，提高教育经费使用效益的必然要求。
关键词：中小学 预算绩效管理 存在问题 建议
我国预算绩效管理研究起源于二十世纪八十年代。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。2009年6月财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。2012 年9 月，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）》，对未来4 年国家公共财政预算绩效管理工作进行了全面部署。预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分，加强预算绩效管理对切实增强政府工作人员效率观念，建设绩效政府具有重要的意义。新颁布的《中小学校会计制度》第三十二条明确规定“中小学校应当加强支出的绩效管理，提高资金使用效益”。中小学预算绩效管理是财政预算绩效管理的重要组成部分，加强中小学预算绩效管理，是提高教育资金使用效益、推动预算管理科学化、精细化的有效手段，对教育资金的科学合理分配及教育经费管理科学化决策将发挥重要作用。
一、中小学预算绩效管理现状及存在的问题
国家对预算绩效管理越来越重视，各项政策正在逐步完善落实，中小学预算绩效管理目前尚处于探索起步阶段。国家非常重视对教育的投入，每年都以较高的增长比例来增加对教育的投入，特别是义务教育，农村教育。要加强对教育经费的管理，使这些教育经费真正能够用好，发挥最大的使用效益。2012年8月13日，谢旭人部长在中国发展高层论坛第十三届年会上指出“加强对教育经费使用的一些绩效的考评，增加投入以后，最后这些专项取得什么成效，通过考评来推进教育经费能够更好的使用。”谢旭人部长的讲话对各级教育部门进行预算绩效管理提出了迫切的要求。充分分析认识当前进行预算绩效管理存在的突出问题并逐步加以解决是摆在各级教育部门面前的一件大事。
（一）对绩效管理工作思想认识不到位
预算绩效管理工作经过这几年的探索实践，已经引起了教育部门的高度重视，但是受传统思想“重资金分配、轻效益管理”的影响、一些学校认为资金使用只要合理合规就行，使用效益与己责任不大，有些教育主管部门则片面地认为资金只要按时、足额拨付到学校，没有出现截留、挪用等现象就完成了工作任务，至于资金发挥了多大效益并不关心。个别领导在进行财务决策时不能很好地征求专业人员的意见和建议，对绩效评价结果不能很好地分析研究，取长补短。绩效管理理念没有贯穿到资金使用全过程，对绩效管理工作重视不够。
（二）缺乏统一完备的制度保障，制度尚不健全
目前，中小学校虽然制定了全面收支预算，但是各学校在执行预算时普遍存在“重投入、轻产出，重分配、轻管理”的财政资金使用惯性，要想克服这种惯性思维，必须有必要的法规和制度做保障。然而，迄今为止国家层面还未出台有关财政支出绩效评价工作的法律法规。新颁布的《中小学校会计制度》也仅仅提到“中小学校应当加强支出的绩效管理，提高资金使用效益”。教育部尚未制定出台相应的配套政策。财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》仅对绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理等进行原则性规定。因此中小学预算绩效管理工作的推动缺乏统一的法律保障和制度规范。在没有法律支撑的情况下，中小学预算绩效管理工作面临的阻力较大，而且也没有引起各级政府和社会的充分重视，很多学校及教育主管部门持观望态度，即使开展工作也是敷衍了事。做得如何也缺乏有效制约和激励手段，影响了工作的推进力度。因此必须进一步完善制度建设。
（三）没有相对独立的管理机构和人员
当前，各级教育主管部门及各类中小学校都没有设置专门的预算绩效管理部门，大多由财务人员兼任此项职能。预算绩效管理要求事前有绩效目标、事中有绩效监督、事后有绩效评价。每一个环节都要求绩效管理人员全程参与。目前各类财务人员兼任绩效管理人员，财务人员既要编制预算又要执行预算，还要进行预算绩效管理，就造成了既当运动员又当裁判员的尴尬局面，绩效管理难出实效。财务科（处）室从追求自身利益最大化出发，也难以保证预算绩效评价结果的客观公正。
（四）绩效评价指标体系缺乏科学性和全面性
进行预算绩效评价的标准有三个：有效性，即该不该办这件事，要达到什么结果；经济性，即花多少钱办这件事；效率性，即与所花钱相比是否值得。只有综合考察支出的有效性、经济性和效率性，我们才能用最低的成本、最高的效率办出人民满意的教育。目前来看，我们围绕这三个标准所建立的预算绩效管理的指标体系、评价标准尚未完善。中介机构库、专家库尚未建立或不够规范，绩效评价质量有待提高。很多内容难以量化。如何建立一套科学、完整的绩效管理指标体系，是当前开展绩效评价工作的难点。目前绩效评价主要是通过简单的财务指标进行评价，比如对办公经费的评价，仅从去年支出数与今年支出数的增减变动情况等方面进行简单评价，而忽视项目内外相关因素的综合分析，使绩效评价工作不能达到为宏观决策服务的目的。而对财政资金的使用效益缺乏综合分析评价指标体系。例如对一处村小校舍改造项目进行绩效管理，涉及的指标体系就相当复杂。首先要论证该项目的有效性，是否新建、扩建、重建，是否与附近村小合并，建多大的规模，既要听取专家的意见，还要征求附近学生及家长的意见。其次要评价项目的经济性，是建设楼房还是平房，教学用房、实验用房、附属用房各多少间分别装修到什么程度，内部设施配套标准等。最后项目建成后还要对项目支出的效率性进行评价，项目取得的社会效益，学生入学率达到了多少等。
（五）绩效评价结果不能充分应用 目前中小学绩效管理评价尚处于探索阶段，受许多客观因素的影响，由于缺乏组织和制度上的保障，再加上绩效评价体系指标不健全，评价方法有待改进，绩效评价报告质量不是很高，评价结果的科学性和公正性有待提高。绩效评价结果形成以后，大部分停留在反映情况和提出问题的层面，评价结果应用流于形式，没真正与规范预算管理、完善预算编制、加强学校财务管理有效衔接起来，未能真正发挥绩效评价工作的作用。
二、中小学预算绩效管理建议
（一）提高思想认识，广泛深入开展预算绩效管理宣传
预算绩效管理目前还是一项探索性、创新型的工作，人们还不太理解这项工作，必须加大宣传力度。要充分利用各种媒体，网络平台宣传预算绩效管理理念，努力营造良好的舆论环境和氛围。让预算绩效理念深入人心，让关注绩效、讲究绩效成为人们自觉行动。让管钱的部门分配资金运用绩效，让用钱的部门使用资金讲究绩效，让监督部门监督检查注重绩效。要以贯彻党中央、国务院关于推进绩效管理的一系列文件精神和财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》为契机，深入开展财政绩效管理宣传活动。要重点宣传实施绩效预算管理的政治、经济和社会意义；宣传实施预算绩效管理的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容和工作要求；宣传实施预算绩效管理对单位加强自身建设的必要性。引导全社会关注和重视绩效管理工作，努力营造良好的工作氛围。使大家从思想上认识到粗放式预算管理方式的弊端，树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，进一步增强大局意识、责任意识和主动意识。
（二）加强制度体系建设
应加快进行预算绩效管理顶层制度设计，进一步统一涉及绩效管理的各种制度。加快预算绩效管理法规和制度建设，应争取在《中华人民共和国预算法》修订工作中，增加关于预算绩效管理的内容。明确预算绩效管理的发展方向、基本目标和工作任务。研究制定具体管理办法，逐步建立完善涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的管理制度。规范绩效管理工作流程，制订操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理中的职责，健全协调机制。
（三）设置独立的绩效管理机构和人员
目前，中小学校绩效管理工作职能一般由学校财务人员兼任，受各种客观因素影响，学校设置单独的绩效管理机构并不现实。但是各级教育主管部门应当设置独立的绩效管理机构并配备相关专业人员领导和开展下属各中小学校的绩效管理工作。或者根据目前教育部门实际情况，可以将预算绩效管理职能合并到内审科（处）中去。绩效管理机构从财务科（处）中独立出来开展工作，解决了自己既当裁判员又当教练员的尴尬局面，对促进绩效管理工作将起到重要的作用。
（四）建立全面、统一、科学的绩效评价指标体系
中小学绩效评价指标体系涵盖了中小学支出的方方面面，内容复杂，涉及面广。财政部于2013年4月21日下发了“关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知”的文件，对一些共性的预算绩效评价指标进行了设置。教育部应根据教育系统实际情况建立一套自上而下基本的行业内预算绩效评价指标体系，各地教育主管部门根据本地区实际，制定符合本地区实际情况的一些个性的的绩效评价指标。绩效评价指标体系应包括符合国家政策法规指标、横向纵向比较指标、因素构成影响指标、专家学者第三方评价指标、财务管理指标、效益指标等。
（五）建立绩效评价结果应用机制
绩效评价结果重在应用，通过应用才能对中小学校进行实质性约束。首先实施多种形式的绩效管理信息公开制度，以公开促整改。对于绩效评价项目的评价结论、评价等级、发现问题、整改建议等内容，及时向被评价学校或被评价项目通报绩效评价结果，说明绩效目标完成情况，指出存在的问题与不足，并提出相应的意见和建议。其次要将评价结果作为下年度预算拨款增减的依据。绩效管理评价结果要分出具体等次，比如：优、良、一般、差等四个等次，对评价为优、良的学校或项目，下年度编制预算时要重点倾斜和奖励，对评价为差的学校和项目要核减预算资金，直至取消项目。再次要将绩效考核评价结果应用到对相关人员的选拔任用和考核奖惩上。
“百年大计、教育为本”，国家对教育越来越重视，教育投入不断增长，教育经费管理工作是“办好人民满意的教育”的重要组成部分，是强大的后勤保障。管好用好教育经费，使其发挥最大的效益，是教育部门应该做好也是必须做好的一件工作。今年教育部下发了《关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费》的通知，该通知必将对中小学预算绩效管理工作起到极大的推动作用。随着各项制度的不断完善，只要我们充分认识存在的问题并不断加以解决，中小学预算绩效管理工作将会迈上一个新的台阶。
参考文献：
[1]财政部，《中小学会计制度》，2014年1月
[2]财政部，《财政支出绩效评价管理暂行办法》，2011年4月
[3]张晓岚、吴勋，《预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向》，《当代经济科学》，2007年第5期
[4]徐彩虹、饶海琴、宋良荣， 《浅析企业全面预算管理的绩效考评》，《财会月刊》，2006年10月
【作者简介】虢忠亮，性别：男，出生年月：1977年2月，籍贯：山东省日照市莒县洛河镇郭家泥沟村，工作单位：山东省日照市莒县教育局财务核算中心，职称：高级会计师，研究方向：会计及财务管理理论。
（责任编辑：何蓉）
关键词：中小学 预算绩效管理 存在问题 建议
我国预算绩效管理研究起源于二十世纪八十年代。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。2009年6月财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。2012 年9 月，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）》，对未来4 年国家公共财政预算绩效管理工作进行了全面部署。预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分，加强预算绩效管理对切实增强政府工作人员效率观念，建设绩效政府具有重要的意义。新颁布的《中小学校会计制度》第三十二条明确规定“中小学校应当加强支出的绩效管理，提高资金使用效益”。中小学预算绩效管理是财政预算绩效管理的重要组成部分，加强中小学预算绩效管理，是提高教育资金使用效益、推动预算管理科学化、精细化的有效手段，对教育资金的科学合理分配及教育经费管理科学化决策将发挥重要作用。
一、中小学预算绩效管理现状及存在的问题
国家对预算绩效管理越来越重视，各项政策正在逐步完善落实，中小学预算绩效管理目前尚处于探索起步阶段。国家非常重视对教育的投入，每年都以较高的增长比例来增加对教育的投入，特别是义务教育，农村教育。要加强对教育经费的管理，使这些教育经费真正能够用好，发挥最大的使用效益。2012年8月13日，谢旭人部长在中国发展高层论坛第十三届年会上指出“加强对教育经费使用的一些绩效的考评，增加投入以后，最后这些专项取得什么成效，通过考评来推进教育经费能够更好的使用。”谢旭人部长的讲话对各级教育部门进行预算绩效管理提出了迫切的要求。充分分析认识当前进行预算绩效管理存在的突出问题并逐步加以解决是摆在各级教育部门面前的一件大事。
（一）对绩效管理工作思想认识不到位
预算绩效管理工作经过这几年的探索实践，已经引起了教育部门的高度重视，但是受传统思想“重资金分配、轻效益管理”的影响、一些学校认为资金使用只要合理合规就行，使用效益与己责任不大，有些教育主管部门则片面地认为资金只要按时、足额拨付到学校，没有出现截留、挪用等现象就完成了工作任务，至于资金发挥了多大效益并不关心。个别领导在进行财务决策时不能很好地征求专业人员的意见和建议，对绩效评价结果不能很好地分析研究，取长补短。绩效管理理念没有贯穿到资金使用全过程，对绩效管理工作重视不够。
（二）缺乏统一完备的制度保障，制度尚不健全
目前，中小学校虽然制定了全面收支预算，但是各学校在执行预算时普遍存在“重投入、轻产出，重分配、轻管理”的财政资金使用惯性，要想克服这种惯性思维，必须有必要的法规和制度做保障。然而，迄今为止国家层面还未出台有关财政支出绩效评价工作的法律法规。新颁布的《中小学校会计制度》也仅仅提到“中小学校应当加强支出的绩效管理，提高资金使用效益”。教育部尚未制定出台相应的配套政策。财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》仅对绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理等进行原则性规定。因此中小学预算绩效管理工作的推动缺乏统一的法律保障和制度规范。在没有法律支撑的情况下，中小学预算绩效管理工作面临的阻力较大，而且也没有引起各级政府和社会的充分重视，很多学校及教育主管部门持观望态度，即使开展工作也是敷衍了事。做得如何也缺乏有效制约和激励手段，影响了工作的推进力度。因此必须进一步完善制度建设。
（三）没有相对独立的管理机构和人员
当前，各级教育主管部门及各类中小学校都没有设置专门的预算绩效管理部门，大多由财务人员兼任此项职能。预算绩效管理要求事前有绩效目标、事中有绩效监督、事后有绩效评价。每一个环节都要求绩效管理人员全程参与。目前各类财务人员兼任绩效管理人员，财务人员既要编制预算又要执行预算，还要进行预算绩效管理，就造成了既当运动员又当裁判员的尴尬局面，绩效管理难出实效。财务科（处）室从追求自身利益最大化出发，也难以保证预算绩效评价结果的客观公正。
（四）绩效评价指标体系缺乏科学性和全面性
进行预算绩效评价的标准有三个：有效性，即该不该办这件事，要达到什么结果；经济性，即花多少钱办这件事；效率性，即与所花钱相比是否值得。只有综合考察支出的有效性、经济性和效率性，我们才能用最低的成本、最高的效率办出人民满意的教育。目前来看，我们围绕这三个标准所建立的预算绩效管理的指标体系、评价标准尚未完善。中介机构库、专家库尚未建立或不够规范，绩效评价质量有待提高。很多内容难以量化。如何建立一套科学、完整的绩效管理指标体系，是当前开展绩效评价工作的难点。目前绩效评价主要是通过简单的财务指标进行评价，比如对办公经费的评价，仅从去年支出数与今年支出数的增减变动情况等方面进行简单评价，而忽视项目内外相关因素的综合分析，使绩效评价工作不能达到为宏观决策服务的目的。而对财政资金的使用效益缺乏综合分析评价指标体系。例如对一处村小校舍改造项目进行绩效管理，涉及的指标体系就相当复杂。首先要论证该项目的有效性，是否新建、扩建、重建，是否与附近村小合并，建多大的规模，既要听取专家的意见，还要征求附近学生及家长的意见。其次要评价项目的经济性，是建设楼房还是平房，教学用房、实验用房、附属用房各多少间分别装修到什么程度，内部设施配套标准等。最后项目建成后还要对项目支出的效率性进行评价，项目取得的社会效益，学生入学率达到了多少等。
（五）绩效评价结果不能充分应用 目前中小学绩效管理评价尚处于探索阶段，受许多客观因素的影响，由于缺乏组织和制度上的保障，再加上绩效评价体系指标不健全，评价方法有待改进，绩效评价报告质量不是很高，评价结果的科学性和公正性有待提高。绩效评价结果形成以后，大部分停留在反映情况和提出问题的层面，评价结果应用流于形式，没真正与规范预算管理、完善预算编制、加强学校财务管理有效衔接起来，未能真正发挥绩效评价工作的作用。
二、中小学预算绩效管理建议
（一）提高思想认识，广泛深入开展预算绩效管理宣传
预算绩效管理目前还是一项探索性、创新型的工作，人们还不太理解这项工作，必须加大宣传力度。要充分利用各种媒体，网络平台宣传预算绩效管理理念，努力营造良好的舆论环境和氛围。让预算绩效理念深入人心，让关注绩效、讲究绩效成为人们自觉行动。让管钱的部门分配资金运用绩效，让用钱的部门使用资金讲究绩效，让监督部门监督检查注重绩效。要以贯彻党中央、国务院关于推进绩效管理的一系列文件精神和财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》为契机，深入开展财政绩效管理宣传活动。要重点宣传实施绩效预算管理的政治、经济和社会意义；宣传实施预算绩效管理的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容和工作要求；宣传实施预算绩效管理对单位加强自身建设的必要性。引导全社会关注和重视绩效管理工作，努力营造良好的工作氛围。使大家从思想上认识到粗放式预算管理方式的弊端，树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，进一步增强大局意识、责任意识和主动意识。
（二）加强制度体系建设
应加快进行预算绩效管理顶层制度设计，进一步统一涉及绩效管理的各种制度。加快预算绩效管理法规和制度建设，应争取在《中华人民共和国预算法》修订工作中，增加关于预算绩效管理的内容。明确预算绩效管理的发展方向、基本目标和工作任务。研究制定具体管理办法，逐步建立完善涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的管理制度。规范绩效管理工作流程，制订操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理中的职责，健全协调机制。
（三）设置独立的绩效管理机构和人员
目前，中小学校绩效管理工作职能一般由学校财务人员兼任，受各种客观因素影响，学校设置单独的绩效管理机构并不现实。但是各级教育主管部门应当设置独立的绩效管理机构并配备相关专业人员领导和开展下属各中小学校的绩效管理工作。或者根据目前教育部门实际情况，可以将预算绩效管理职能合并到内审科（处）中去。绩效管理机构从财务科（处）中独立出来开展工作，解决了自己既当裁判员又当教练员的尴尬局面，对促进绩效管理工作将起到重要的作用。
（四）建立全面、统一、科学的绩效评价指标体系
中小学绩效评价指标体系涵盖了中小学支出的方方面面，内容复杂，涉及面广。财政部于2013年4月21日下发了“关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知”的文件，对一些共性的预算绩效评价指标进行了设置。教育部应根据教育系统实际情况建立一套自上而下基本的行业内预算绩效评价指标体系，各地教育主管部门根据本地区实际，制定符合本地区实际情况的一些个性的的绩效评价指标。绩效评价指标体系应包括符合国家政策法规指标、横向纵向比较指标、因素构成影响指标、专家学者第三方评价指标、财务管理指标、效益指标等。
（五）建立绩效评价结果应用机制
绩效评价结果重在应用，通过应用才能对中小学校进行实质性约束。首先实施多种形式的绩效管理信息公开制度，以公开促整改。对于绩效评价项目的评价结论、评价等级、发现问题、整改建议等内容，及时向被评价学校或被评价项目通报绩效评价结果，说明绩效目标完成情况，指出存在的问题与不足，并提出相应的意见和建议。其次要将评价结果作为下年度预算拨款增减的依据。绩效管理评价结果要分出具体等次，比如：优、良、一般、差等四个等次，对评价为优、良的学校或项目，下年度编制预算时要重点倾斜和奖励，对评价为差的学校和项目要核减预算资金，直至取消项目。再次要将绩效考核评价结果应用到对相关人员的选拔任用和考核奖惩上。
“百年大计、教育为本”，国家对教育越来越重视，教育投入不断增长，教育经费管理工作是“办好人民满意的教育”的重要组成部分，是强大的后勤保障。管好用好教育经费，使其发挥最大的效益，是教育部门应该做好也是必须做好的一件工作。今年教育部下发了《关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费》的通知，该通知必将对中小学预算绩效管理工作起到极大的推动作用。随着各项制度的不断完善，只要我们充分认识存在的问题并不断加以解决，中小学预算绩效管理工作将会迈上一个新的台阶。
参考文献：
[1]财政部，《中小学会计制度》，2014年1月
[2]财政部，《财政支出绩效评价管理暂行办法》，2011年4月
[3]张晓岚、吴勋，《预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向》，《当代经济科学》，2007年第5期
[4]徐彩虹、饶海琴、宋良荣， 《浅析企业全面预算管理的绩效考评》，《财会月刊》，2006年10月
【作者简介】虢忠亮，性别：男，出生年月：1977年2月，籍贯：山东省日照市莒县洛河镇郭家泥沟村，工作单位：山东省日照市莒县教育局财务核算中心，职称：高级会计师，研究方向：会计及财务管理理论。
（责任编辑：何蓉）