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摘要：在生态问题日益严峻的当下，构建生态法治无疑具有正当性。在明晰生态法治概念的基础上，本文从紧迫性与重要性两个方面对建设生态法治的原因进行分析，进而提出以生态法律体系的完善、生态执法行为的规范、公民生态自觉的培养、生态理论研究的重视等措施来建设生态法治。
关键词：生态法治；构建目标；原因分析
急功近利式的经济发展观正在一点点蚕食中国之美。在这一背景下，“努力建设美丽中国”便具有特别重要的现实意义。“美丽中国”最直接的要求就是生态建设，最有效的支撑就是法治建设，两者的最佳结合就是生态法治建设。
一、生态法治的概念内涵
生态法治就是要把生态文明建设纳入到法治的轨道。生态法治中的“生态”是指狭义的生态文明，生态法治则可以概括为：国家借助法制手段调节公民之间的生态利益、人与生态环境之间关系的一系列法治过程。根据生态法治的概念可知，其基本要求分为制度与实践两个层面：在制度层面，生态法治意味着建立一个体例完备、内部和谐、层级合理、结构严谨的生态保护法律体系，也就是法制，对生态建设所涉及的各种法律关系、法律规范、法律责任、法定义务等做出明确规定，为生态法治的实行提供科学的、操作性强的法制框架；①在实践层面，生态法治要求法律运行的各个环节都符合生态文明建设的需要，国家、社会组织、企业、公民的有关行为必须以生态法治的规定为底线。
生态法治的构建目标可以分为首要目标、基本目标、根本目标：首要目标是完善生态法律体系。生态法律体系的完善为生态执法、司法、守法提供依据，是生态法治实现的基础，具体而言，它包括建立健全科学完备的生态法体系，提高生态立法的质量。基本目标是形成生态自觉的社会风气。法制不能独行，需要法治精神的助推，生态自觉社会风气的形成将会更好的促进生态法治的落实。根本目标是实现生态文明。在法制支撑、民众生态自觉养成的支持下，实现以生态平衡为核心、代际公正为原则，经济发展与人口、资源、环境协调发展为目的生态文明是构建生态法治的根本目标。
二、建设生态法治的原因分析
（一）生态文明建设所面临的困境
我们先来看下面的一些信息：信息一：2011年全国废气中主要污染物排放量中，二氧化硫排放总量2217.9万吨，其中工业源2016.5万吨；氮氧化物排放总量2404.3万吨，其中工业源1729.5万吨，机动车637.5万吨。信息二：2011年国家环保部对全国酸雨频率的调查显示，在被监测的468个市（县）中，出现酸雨的市（县）227个，占48.5%；酸雨频率在25%以上的140个，占29.9%；酸雨频率在75%以上的44个，占9.4%。②信息三：突发性环境事件发生频率高，影响严重。如福建紫金矿业的事故，导致内河水质污染，渔业严重受损，同时造成了跨界污染；中石油大连油库爆炸，造成50平方公里海域污染，酿成海洋生态灾难。
从以上信息可以看出，我国的生态状况令人担忧，环境污染严重，在这样的背景下，生态平衡难以保持，洪涝、干旱、高温、地震等现象频发，物种灭绝速度加快，生态平衡被严重破坏。在这样的环境下，公民的身心健康得不到保障。从破坏生态的行为中我们得到的只是眼前的经济利益，牺牲的却是人类长远的生存权。在这样的背景下应该反思现有生态建设的局限性。
首先，生态保护方面的法律规定有效性不足。我国生态保护方面的规定不可谓不多，1979年制定《环境保护法（试行）》后，经过30多年的努力，国家已颁布宪法和《环境保护法》、《固体废弃物污染防治法》等30余部法律，《危险化学品安全管理条例》、《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》、《危险废物经营许可证管理办法》等40余部行政法规，而规章和司法解释等其他规范性文件更不胜枚举。③然而，仔细分析已有生态法制体系会发现其存在以下几点不足：第一，效力等级低，存在与其冲突的上位法，影响其适用。专门的生态立法中，位居最高的为《环境保护法》，但它也仅仅是由全国人大常委会通过。第二，可操作性差，规定过于抽象。调查报告显示，92.05%的被调查者认为我国生态保护方面的法律在实施上存在问题的立法根源在于其条款规定过于笼统简单，不易操作。③例如我国现行的《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中对环境监管人员玩忽职守、徇私舞弊的行为仅有原则性规定：由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。这样的规定过于笼统，难以在实践中操作。第三，立法体系上存在空缺。同时，随着时代发展，现有的生态法律体系已不足以应对新出现的生态问题，存在一定的法律空白，一些环境污染、生态破坏行为缺乏直接的法律依据进行惩治。
其次，我国环境执法中各部门权责不明、执法不力等现象广泛存在，生态执法效果不理想。产生这一不良后果的原因主要有两个：一方面，环境执法部门体制构建不合理。我国环境执法采用的是横向分割式多部门执法，纵向“条”、“块”结合的组织体制。③横向上，生态保护工作在环保部门的统一监管下，由多部门进行实际执法，例如根据《环境保护法》的规定，国务院环境保护行政主管部门对全国的环保工作进行统一监管，县级以上环保行政主管部门对本辖区的环保工作进行统一监管，具体方面管理则是工业污染执法归环保部、水资源保护执法归水利部门、农业环保执法归农业部门、社会生活噪声执法归公安部门、海洋污染防治归海洋部门。而且，当前的环境保护法律对统管生态执法主体有较多规定，对分管主体规定较少，且仅为原则性规定，缺少对分管主体执法权力、程序、责任等的规定，由此导致分管环境执法部门执法不力、行政不作为现象突出。同时，法律对统一监管部门与分管部门、各分管部门之间、环保部门与其他机关之间的执法权限未进行明确界定，这就导致各生态执法部门之间相互争权推责，执法效果差，极易导致执法空白地带的出现。纵向上，这种多层级、双重领导下的生态执法体制使得地方保护主义盛行，执法中政府官员包庇污染企业的现象比比皆是，而在法律上环保部门没有权力对包庇官员进行制裁，行政体制上环保部门财政、人事都要受制于政府，一些地方环保部门甚至变成了地方政府的“项目经理”和污染企业的保护伞，因此有法不依、执法不严、违法不究的生态执法现象普遍存在。另一方面，环境执法人员素质有待提高。在生态执法中“以罚代法”、“以情代法”的现象较为普遍，执法人员随意收费、吃拿卡要、袒护包庇环境违法行为甚至为企业通风报信、串通违法等现象普遍存在。生态执法中的腐败案例屡有发生。
最后，公众参与生态建设的途径不健全。公民的环境意识是逐渐提高的，但在现实中，公民环境意识的提高带来的并不是环境状况的好转，反而是更多环境群体性事件的出现。究其原因，还在于公民参与环境保护的途径不通畅，环境保护工作主要还是由国家来承担，而且运行程序不透明，环境保护经常要让位于经济发展。与此同时，在经济利益诱惑下，很多公民、企业往往以牺牲环境来获取更大的利益空间，普遍性的环境违法行为大量存在，环境守法性不强。
（二）生态法治对生态文明建设的促进作用
在经济飞速发展的同时，我国没有幸免于传统工业文明的负效应，人口膨胀、环境污染、生态失调、能源短缺等问题已非常严重，改善生态已经成为刻不容缓的任务。生态建设可以称的上是一场绿色革命，而任何会变革都需要建立新的行为规则体系，并对变革的成果加以确认和保护，否则不会成功。④在生态建设中固然要采用多管齐下的综合治理方法，但综合考量各种手段后可以发现，法律凭借其规范性、强制性、普遍性等诸多优势使法治成为生态建设的根本选择。法律作为社会治理的一种工具，不仅能够体现生态文明的内在需求，而且还可以通过法律的强制措施、激励措施来建设生态文明。
在生态建设过程中，法治可以提供完善的法律体系使生态建设有法可依；法治可以规范执法行为，防止权力的滥用；法治为公众参与提供制度保障，使公众参与常态化、科学化。也正是由于法治所具有的这些优势，随着环境污染、生态失衡在全球范围的日趋严重，重视法治对生态建设的保护作用，已成为国外进行生态保护的基本经验，日本、美国、瑞典、德国等发达国家在建设循环经济、实现社会与生态协调发展方面都选择了法治途径，建立了一套完整的生态法律保障体系。⑤我国完全可以借鉴其已有经验，构建我国的生态法治。
三、结语
我国现阶段生态法治建设中存在法制体系不完善、生态执法机制漏洞百出、公众参与生态法治建设途径不通畅等问题。针对以上问题，笔者建议从完善生态法律体系、规范生态执法行为、培养公民生态自觉、重视生态理论研究四个方面建设生态法治。生态法治的实现将会是一个循序渐进的过程，需要全社会共同努力。
注释：
①参见郭珉媛：《城市可持续发展中的生态民主与生态法治》，《社科纵横》2012年第3期。
②以上信息根据中国环保部公布的信息整理而成，http://jcs.mep.gov.cn，最后访问时间：2013年6月1日。
③根据中华人民共和国环境保护部官方网站的相关内容整理所得数据。
④参见宁清同：《论生态法治的创新与完善》，《黑龙江社会科学》2007年第3期。
⑤参见李国花：《论生态法治建设的发展与完善》，《云南大学学报》2007年第2期。
作者简介：
许丽君、周路路，女，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生。
关键词：生态法治；构建目标；原因分析
急功近利式的经济发展观正在一点点蚕食中国之美。在这一背景下，“努力建设美丽中国”便具有特别重要的现实意义。“美丽中国”最直接的要求就是生态建设，最有效的支撑就是法治建设，两者的最佳结合就是生态法治建设。
一、生态法治的概念内涵
生态法治就是要把生态文明建设纳入到法治的轨道。生态法治中的“生态”是指狭义的生态文明，生态法治则可以概括为：国家借助法制手段调节公民之间的生态利益、人与生态环境之间关系的一系列法治过程。根据生态法治的概念可知，其基本要求分为制度与实践两个层面：在制度层面，生态法治意味着建立一个体例完备、内部和谐、层级合理、结构严谨的生态保护法律体系，也就是法制，对生态建设所涉及的各种法律关系、法律规范、法律责任、法定义务等做出明确规定，为生态法治的实行提供科学的、操作性强的法制框架；①在实践层面，生态法治要求法律运行的各个环节都符合生态文明建设的需要，国家、社会组织、企业、公民的有关行为必须以生态法治的规定为底线。
生态法治的构建目标可以分为首要目标、基本目标、根本目标：首要目标是完善生态法律体系。生态法律体系的完善为生态执法、司法、守法提供依据，是生态法治实现的基础，具体而言，它包括建立健全科学完备的生态法体系，提高生态立法的质量。基本目标是形成生态自觉的社会风气。法制不能独行，需要法治精神的助推，生态自觉社会风气的形成将会更好的促进生态法治的落实。根本目标是实现生态文明。在法制支撑、民众生态自觉养成的支持下，实现以生态平衡为核心、代际公正为原则，经济发展与人口、资源、环境协调发展为目的生态文明是构建生态法治的根本目标。
二、建设生态法治的原因分析
（一）生态文明建设所面临的困境
我们先来看下面的一些信息：信息一：2011年全国废气中主要污染物排放量中，二氧化硫排放总量2217.9万吨，其中工业源2016.5万吨；氮氧化物排放总量2404.3万吨，其中工业源1729.5万吨，机动车637.5万吨。信息二：2011年国家环保部对全国酸雨频率的调查显示，在被监测的468个市（县）中，出现酸雨的市（县）227个，占48.5%；酸雨频率在25%以上的140个，占29.9%；酸雨频率在75%以上的44个，占9.4%。②信息三：突发性环境事件发生频率高，影响严重。如福建紫金矿业的事故，导致内河水质污染，渔业严重受损，同时造成了跨界污染；中石油大连油库爆炸，造成50平方公里海域污染，酿成海洋生态灾难。
从以上信息可以看出，我国的生态状况令人担忧，环境污染严重，在这样的背景下，生态平衡难以保持，洪涝、干旱、高温、地震等现象频发，物种灭绝速度加快，生态平衡被严重破坏。在这样的环境下，公民的身心健康得不到保障。从破坏生态的行为中我们得到的只是眼前的经济利益，牺牲的却是人类长远的生存权。在这样的背景下应该反思现有生态建设的局限性。
首先，生态保护方面的法律规定有效性不足。我国生态保护方面的规定不可谓不多，1979年制定《环境保护法（试行）》后，经过30多年的努力，国家已颁布宪法和《环境保护法》、《固体废弃物污染防治法》等30余部法律，《危险化学品安全管理条例》、《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》、《危险废物经营许可证管理办法》等40余部行政法规，而规章和司法解释等其他规范性文件更不胜枚举。③然而，仔细分析已有生态法制体系会发现其存在以下几点不足：第一，效力等级低，存在与其冲突的上位法，影响其适用。专门的生态立法中，位居最高的为《环境保护法》，但它也仅仅是由全国人大常委会通过。第二，可操作性差，规定过于抽象。调查报告显示，92.05%的被调查者认为我国生态保护方面的法律在实施上存在问题的立法根源在于其条款规定过于笼统简单，不易操作。③例如我国现行的《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中对环境监管人员玩忽职守、徇私舞弊的行为仅有原则性规定：由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。这样的规定过于笼统，难以在实践中操作。第三，立法体系上存在空缺。同时，随着时代发展，现有的生态法律体系已不足以应对新出现的生态问题，存在一定的法律空白，一些环境污染、生态破坏行为缺乏直接的法律依据进行惩治。
其次，我国环境执法中各部门权责不明、执法不力等现象广泛存在，生态执法效果不理想。产生这一不良后果的原因主要有两个：一方面，环境执法部门体制构建不合理。我国环境执法采用的是横向分割式多部门执法，纵向“条”、“块”结合的组织体制。③横向上，生态保护工作在环保部门的统一监管下，由多部门进行实际执法，例如根据《环境保护法》的规定，国务院环境保护行政主管部门对全国的环保工作进行统一监管，县级以上环保行政主管部门对本辖区的环保工作进行统一监管，具体方面管理则是工业污染执法归环保部、水资源保护执法归水利部门、农业环保执法归农业部门、社会生活噪声执法归公安部门、海洋污染防治归海洋部门。而且，当前的环境保护法律对统管生态执法主体有较多规定，对分管主体规定较少，且仅为原则性规定，缺少对分管主体执法权力、程序、责任等的规定，由此导致分管环境执法部门执法不力、行政不作为现象突出。同时，法律对统一监管部门与分管部门、各分管部门之间、环保部门与其他机关之间的执法权限未进行明确界定，这就导致各生态执法部门之间相互争权推责，执法效果差，极易导致执法空白地带的出现。纵向上，这种多层级、双重领导下的生态执法体制使得地方保护主义盛行，执法中政府官员包庇污染企业的现象比比皆是，而在法律上环保部门没有权力对包庇官员进行制裁，行政体制上环保部门财政、人事都要受制于政府，一些地方环保部门甚至变成了地方政府的“项目经理”和污染企业的保护伞，因此有法不依、执法不严、违法不究的生态执法现象普遍存在。另一方面，环境执法人员素质有待提高。在生态执法中“以罚代法”、“以情代法”的现象较为普遍，执法人员随意收费、吃拿卡要、袒护包庇环境违法行为甚至为企业通风报信、串通违法等现象普遍存在。生态执法中的腐败案例屡有发生。
最后，公众参与生态建设的途径不健全。公民的环境意识是逐渐提高的，但在现实中，公民环境意识的提高带来的并不是环境状况的好转，反而是更多环境群体性事件的出现。究其原因，还在于公民参与环境保护的途径不通畅，环境保护工作主要还是由国家来承担，而且运行程序不透明，环境保护经常要让位于经济发展。与此同时，在经济利益诱惑下，很多公民、企业往往以牺牲环境来获取更大的利益空间，普遍性的环境违法行为大量存在，环境守法性不强。
（二）生态法治对生态文明建设的促进作用
在经济飞速发展的同时，我国没有幸免于传统工业文明的负效应，人口膨胀、环境污染、生态失调、能源短缺等问题已非常严重，改善生态已经成为刻不容缓的任务。生态建设可以称的上是一场绿色革命，而任何会变革都需要建立新的行为规则体系，并对变革的成果加以确认和保护，否则不会成功。④在生态建设中固然要采用多管齐下的综合治理方法，但综合考量各种手段后可以发现，法律凭借其规范性、强制性、普遍性等诸多优势使法治成为生态建设的根本选择。法律作为社会治理的一种工具，不仅能够体现生态文明的内在需求，而且还可以通过法律的强制措施、激励措施来建设生态文明。
在生态建设过程中，法治可以提供完善的法律体系使生态建设有法可依；法治可以规范执法行为，防止权力的滥用；法治为公众参与提供制度保障，使公众参与常态化、科学化。也正是由于法治所具有的这些优势，随着环境污染、生态失衡在全球范围的日趋严重，重视法治对生态建设的保护作用，已成为国外进行生态保护的基本经验，日本、美国、瑞典、德国等发达国家在建设循环经济、实现社会与生态协调发展方面都选择了法治途径，建立了一套完整的生态法律保障体系。⑤我国完全可以借鉴其已有经验，构建我国的生态法治。
三、结语
我国现阶段生态法治建设中存在法制体系不完善、生态执法机制漏洞百出、公众参与生态法治建设途径不通畅等问题。针对以上问题，笔者建议从完善生态法律体系、规范生态执法行为、培养公民生态自觉、重视生态理论研究四个方面建设生态法治。生态法治的实现将会是一个循序渐进的过程，需要全社会共同努力。
注释：
①参见郭珉媛：《城市可持续发展中的生态民主与生态法治》，《社科纵横》2012年第3期。
②以上信息根据中国环保部公布的信息整理而成，http://jcs.mep.gov.cn，最后访问时间：2013年6月1日。
③根据中华人民共和国环境保护部官方网站的相关内容整理所得数据。
④参见宁清同：《论生态法治的创新与完善》，《黑龙江社会科学》2007年第3期。
⑤参见李国花：《论生态法治建设的发展与完善》，《云南大学学报》2007年第2期。
作者简介：
许丽君、周路路，女，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生。