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x摘要公诉权本质上属于法律监督权,公诉权法律监督职能取决于公诉权的合理配置。本文指出应从扩大公诉裁量权、赋予检察机关民事行政公诉权等方面优化配置我国现行公诉权。
关键词公诉权 法律监督权 公诉裁量权
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-147-02
公诉权是检察机关一项重要检察职权,是检察机关强化法律监督的重要手段。公诉权法律监督职能取决于公诉权的合理配置。本文拟从强化公诉权的法律监督属性为出发点,分析现行公诉权配置存在的缺陷,并提出优化配置建议。
一、公诉权的本质属性——法律监督权
公诉权的性质,是指公诉权在一国国家权力结构中所处的地位和归属,是决定其在国家管理活动中起作用的根本属性①。一直以来,理论界关于公诉权的本质属性存在诸多争议,有的学者认为公诉权为法律监督权②,有的认为为司法权③,有的则认为是一种特殊的行政权④。笔者认为,探讨公诉权的性质,不仅要分析其内容和行使方式,也要从价值取向和其在刑事诉讼中发挥的功能来考察,更要从刑事诉讼目标的实现等方面分析其实然和应然的权力特性,将公诉权定性为一种法律监督权更符合我国法律传统和司法实践的要求。
首先,从公诉权的内容和行使方式来看,其具有法律监督的性质。检察机关是我国宪法规定的国家专门法律监督机关,公诉职能是法律监督的一种形式,内容是对公民是否遵守国家刑法进行监督,性质上是对触犯刑法者的一种强制监督权,是检察机关法律监督權的重要组成部分,从属于法律监督权。而且,公诉权的启动和运行规律还表明,其还对侦查机关的侦查活动、法院的审判活动进行监督,能制约刑事审判的启动和裁判的范围。
其次,公诉权在刑事诉讼中的功能表明其具有监督制约的特质。公诉权是代表国家追究犯罪的权力,是对触犯刑律者的一种强制监督权,其目的是通过打击犯罪、制裁犯罪人来保护被害人的合法权益,维护法律的尊严。检察机关通过行使公诉权,请求法庭对犯罪人定罪量刑,揭示刑法的不可违反性,强迫犯罪人感受到法律的威严,自觉遵守法律,进而实现刑罚的特殊预防功能。同时,通过特殊预防,还能教育和威慑一切社会主体自觉遵守法律,保护法律的正确实施。因此,从促进法治建设的角度来看,公诉权具有监督法律正确实施、维护法律尊严和促进法治进步的社会功能。
再次,从我国现行刑事诉讼模式来看,公诉权应当具有法律监督的性质。现代诉讼制度以平衡为基点寻求公正,在诉讼构架中也必须贯彻权力制衡原则⑤。目前,我国尚未形成完整的当事人对抗主义庭审模式,“主要是借鉴当事人主义的某些技术性设置,由于保留了对实体真实的顽强追求,职权主义甚至超职权主义的因素仍然起着重要作用。我国目前的庭审方式是一种具有中国特色的混合式庭审方式。”⑥奉行实体真实原则和“犯罪控制”优先的职权主义的意识和因素仍不时影响庭审活动,而且我国刑法条款过于疏松,客观上导致法官自由裁量权过大且难以得到有效监督。检察机关代表国家行使公诉权,全程参与刑事诉讼,有可能而且必须赋予其必要的监督权力和措施,以制衡审判权。
最后,将公诉权定位于法律监督权有利于刑事诉讼目标的实现。公诉首先限定了审判的范围,审判机关不得超越范围进行审判;其次,公诉人全程参与审判活动,对不当判决提起抗诉。最主要的是,检察机关行使公诉职权时,还应基于客观公正的立场,考虑被告人的合法权益,使被告人与公诉人在刑事追诉中最大限度地保持实质的平等,尽力维护刑事诉讼程序的客观公正。因此,从刑事诉讼的目的来看,公诉权内涵超越一般诉权,“检察机关更上位的义务是要实现刑事诉讼的目的,既要准确惩罚犯罪,又要保护被告人的合法权益,或者说正确认定国家对被告人的刑罚权是存在还是不存在,以实现法律的真实与正义。”⑦
二、我国现行公诉权配置之现状——法律监督的弱化
(一)公诉权能种类单一,权能配置不尽完善,难以制衡法官自由裁量权
首先,公诉裁量权范围过于狭窄。综观世界大多数法治先进国家,其公诉裁量权基本上都包含不起诉裁量权、暂缓起诉裁量权和公诉变更裁量权等三项基本权能。我国由于起诉法定主义根深蒂固,公诉裁量权并无深厚的思想渊源,导致法律并未赋予其足够的制度空间。我国《刑事诉讼法》第142条第2款只规定了相对不起诉权,即“对于犯罪情节轻微的,依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的,人民检察院可以做出不起诉决定”,而未赋予暂缓起诉裁量权和公诉变更裁量权等基本权能。
其次,量刑建议权制度尚不完善。量刑建议权存在的本身就是对审判权的制约,其通过提出具体的量刑种类和幅度,限定了刑罚适用,而且对审判结果依法进行监督,进而保障法律的正确实施,维护当事人合法权益。但是,我国现行法律并未明确规定量刑建议权的适用范围、行使时间和方式、法律效力和救济措施等内容,从而导致量刑建议制度还面临法律规则和法治意识等多方面的制约,量刑建议权的行使欠缺必要的制度支撑。
(二)现行法律未赋予检察机关民事行政公诉权
行政机关违反职权的行为包括一般的违反行政法律的行为和触犯刑事法律的行为,本质上都是对公共利益的侵害。对于后者,将其纳入刑法调整范围自不必说,但是对于前者,检察机关则不能进行法律监督。实际上,相对于构成犯罪的滥用行政权力的行为,一般的违反行政法律的行为大量存在,且表现形式多样,给行政相对人权益造成的侵害和由此对整个社会带来的破坏程度同样不可忽视。另外,针对侵犯公共利益的民事侵权行为大量存在的现象,有些地方的检察机关尝试提起民事公益诉讼,取得了一定效果,但我国现行法律关于民事公益诉讼的主体资格、适用条件、适用范围等尚无明确的规定,制约了民事公诉权的进一步完善和适用。
(三)公诉权监督手段单一,刚性不足,监督缺乏权威性
根据现行法律规定,检察机关在行使公诉权时,主要的监督手段就是向被监督者发出检察建议和纠正违法通知书,但由于法律并未规定检察建议和纠正违法通知书的具体法律效力,以及被监督者不接受的法律后果,而公诉权又不包含纠正违法及责任追究程序的启动权,这种监督并不必然启动纠正违法及责任追究程序,以至于违法行为能否得到纠正,以及违法行为人是否受到追究并承担相应的法律责任,还要取决于被监督者是否接受监督;如果被监督者拒绝接受监督,检察机关也无权作出进一步强制处分的权力。因此,这种基于被监督者自觉接受的监督机制明显缺乏强制力,所谓的监督往往流于形式,监督功能难以实现。
三、优化我国公诉权配置——以加强法律监督为目的
(一)适当扩大公诉裁量权
首先,完善相对不起诉(微罪不追诉)制度。西方国家在规定微罪不追诉制度时,普遍适用的一个重要标准就是是否符合公共利益。如何界定公共利益,众说纷纭,笔者认为,刑事司法领域的公共利益应包括国家安全、国防、外交和基本政治制度的维系、社会效果、普遍民意和被害人意愿等。借鉴公共利益原则,对于不危及公共利益的轻微刑事案件,应逐步放弃起诉法定主义,允许检察官根据各方利益最大化的原则,自由裁量是否起诉。
其次,立法赋予暂缓起诉权。暂缓起诉是指检察机关对于已经达到提起公诉标准的犯罪行为,基于刑事立法、刑事政策和公共利益,并根据犯罪嫌疑人自身的具体状况,对一些特殊群体的人在一定期限内暂时不提起公诉的一种刑事诉讼制度⑧。根据我国社会现状和司法实践,笔者认为可限定实体条件为:未成年人犯罪、犯罪情节轻微、悔罪且确有教育帮扶条件、暂缓起诉不至于再危害社会等,待社会基础和法治观念成熟时再扩大适用于其他犯罪。
关键词公诉权 法律监督权 公诉裁量权
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-147-02
公诉权是检察机关一项重要检察职权,是检察机关强化法律监督的重要手段。公诉权法律监督职能取决于公诉权的合理配置。本文拟从强化公诉权的法律监督属性为出发点,分析现行公诉权配置存在的缺陷,并提出优化配置建议。
一、公诉权的本质属性——法律监督权
公诉权的性质,是指公诉权在一国国家权力结构中所处的地位和归属,是决定其在国家管理活动中起作用的根本属性①。一直以来,理论界关于公诉权的本质属性存在诸多争议,有的学者认为公诉权为法律监督权②,有的认为为司法权③,有的则认为是一种特殊的行政权④。笔者认为,探讨公诉权的性质,不仅要分析其内容和行使方式,也要从价值取向和其在刑事诉讼中发挥的功能来考察,更要从刑事诉讼目标的实现等方面分析其实然和应然的权力特性,将公诉权定性为一种法律监督权更符合我国法律传统和司法实践的要求。
首先,从公诉权的内容和行使方式来看,其具有法律监督的性质。检察机关是我国宪法规定的国家专门法律监督机关,公诉职能是法律监督的一种形式,内容是对公民是否遵守国家刑法进行监督,性质上是对触犯刑法者的一种强制监督权,是检察机关法律监督權的重要组成部分,从属于法律监督权。而且,公诉权的启动和运行规律还表明,其还对侦查机关的侦查活动、法院的审判活动进行监督,能制约刑事审判的启动和裁判的范围。
其次,公诉权在刑事诉讼中的功能表明其具有监督制约的特质。公诉权是代表国家追究犯罪的权力,是对触犯刑律者的一种强制监督权,其目的是通过打击犯罪、制裁犯罪人来保护被害人的合法权益,维护法律的尊严。检察机关通过行使公诉权,请求法庭对犯罪人定罪量刑,揭示刑法的不可违反性,强迫犯罪人感受到法律的威严,自觉遵守法律,进而实现刑罚的特殊预防功能。同时,通过特殊预防,还能教育和威慑一切社会主体自觉遵守法律,保护法律的正确实施。因此,从促进法治建设的角度来看,公诉权具有监督法律正确实施、维护法律尊严和促进法治进步的社会功能。
再次,从我国现行刑事诉讼模式来看,公诉权应当具有法律监督的性质。现代诉讼制度以平衡为基点寻求公正,在诉讼构架中也必须贯彻权力制衡原则⑤。目前,我国尚未形成完整的当事人对抗主义庭审模式,“主要是借鉴当事人主义的某些技术性设置,由于保留了对实体真实的顽强追求,职权主义甚至超职权主义的因素仍然起着重要作用。我国目前的庭审方式是一种具有中国特色的混合式庭审方式。”⑥奉行实体真实原则和“犯罪控制”优先的职权主义的意识和因素仍不时影响庭审活动,而且我国刑法条款过于疏松,客观上导致法官自由裁量权过大且难以得到有效监督。检察机关代表国家行使公诉权,全程参与刑事诉讼,有可能而且必须赋予其必要的监督权力和措施,以制衡审判权。
最后,将公诉权定位于法律监督权有利于刑事诉讼目标的实现。公诉首先限定了审判的范围,审判机关不得超越范围进行审判;其次,公诉人全程参与审判活动,对不当判决提起抗诉。最主要的是,检察机关行使公诉职权时,还应基于客观公正的立场,考虑被告人的合法权益,使被告人与公诉人在刑事追诉中最大限度地保持实质的平等,尽力维护刑事诉讼程序的客观公正。因此,从刑事诉讼的目的来看,公诉权内涵超越一般诉权,“检察机关更上位的义务是要实现刑事诉讼的目的,既要准确惩罚犯罪,又要保护被告人的合法权益,或者说正确认定国家对被告人的刑罚权是存在还是不存在,以实现法律的真实与正义。”⑦
二、我国现行公诉权配置之现状——法律监督的弱化
(一)公诉权能种类单一,权能配置不尽完善,难以制衡法官自由裁量权
首先,公诉裁量权范围过于狭窄。综观世界大多数法治先进国家,其公诉裁量权基本上都包含不起诉裁量权、暂缓起诉裁量权和公诉变更裁量权等三项基本权能。我国由于起诉法定主义根深蒂固,公诉裁量权并无深厚的思想渊源,导致法律并未赋予其足够的制度空间。我国《刑事诉讼法》第142条第2款只规定了相对不起诉权,即“对于犯罪情节轻微的,依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的,人民检察院可以做出不起诉决定”,而未赋予暂缓起诉裁量权和公诉变更裁量权等基本权能。
其次,量刑建议权制度尚不完善。量刑建议权存在的本身就是对审判权的制约,其通过提出具体的量刑种类和幅度,限定了刑罚适用,而且对审判结果依法进行监督,进而保障法律的正确实施,维护当事人合法权益。但是,我国现行法律并未明确规定量刑建议权的适用范围、行使时间和方式、法律效力和救济措施等内容,从而导致量刑建议制度还面临法律规则和法治意识等多方面的制约,量刑建议权的行使欠缺必要的制度支撑。
(二)现行法律未赋予检察机关民事行政公诉权
行政机关违反职权的行为包括一般的违反行政法律的行为和触犯刑事法律的行为,本质上都是对公共利益的侵害。对于后者,将其纳入刑法调整范围自不必说,但是对于前者,检察机关则不能进行法律监督。实际上,相对于构成犯罪的滥用行政权力的行为,一般的违反行政法律的行为大量存在,且表现形式多样,给行政相对人权益造成的侵害和由此对整个社会带来的破坏程度同样不可忽视。另外,针对侵犯公共利益的民事侵权行为大量存在的现象,有些地方的检察机关尝试提起民事公益诉讼,取得了一定效果,但我国现行法律关于民事公益诉讼的主体资格、适用条件、适用范围等尚无明确的规定,制约了民事公诉权的进一步完善和适用。
(三)公诉权监督手段单一,刚性不足,监督缺乏权威性
根据现行法律规定,检察机关在行使公诉权时,主要的监督手段就是向被监督者发出检察建议和纠正违法通知书,但由于法律并未规定检察建议和纠正违法通知书的具体法律效力,以及被监督者不接受的法律后果,而公诉权又不包含纠正违法及责任追究程序的启动权,这种监督并不必然启动纠正违法及责任追究程序,以至于违法行为能否得到纠正,以及违法行为人是否受到追究并承担相应的法律责任,还要取决于被监督者是否接受监督;如果被监督者拒绝接受监督,检察机关也无权作出进一步强制处分的权力。因此,这种基于被监督者自觉接受的监督机制明显缺乏强制力,所谓的监督往往流于形式,监督功能难以实现。
三、优化我国公诉权配置——以加强法律监督为目的
(一)适当扩大公诉裁量权
首先,完善相对不起诉(微罪不追诉)制度。西方国家在规定微罪不追诉制度时,普遍适用的一个重要标准就是是否符合公共利益。如何界定公共利益,众说纷纭,笔者认为,刑事司法领域的公共利益应包括国家安全、国防、外交和基本政治制度的维系、社会效果、普遍民意和被害人意愿等。借鉴公共利益原则,对于不危及公共利益的轻微刑事案件,应逐步放弃起诉法定主义,允许检察官根据各方利益最大化的原则,自由裁量是否起诉。
其次,立法赋予暂缓起诉权。暂缓起诉是指检察机关对于已经达到提起公诉标准的犯罪行为,基于刑事立法、刑事政策和公共利益,并根据犯罪嫌疑人自身的具体状况,对一些特殊群体的人在一定期限内暂时不提起公诉的一种刑事诉讼制度⑧。根据我国社会现状和司法实践,笔者认为可限定实体条件为:未成年人犯罪、犯罪情节轻微、悔罪且确有教育帮扶条件、暂缓起诉不至于再危害社会等,待社会基础和法治观念成熟时再扩大适用于其他犯罪。