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摘要：公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而在公共政策执行的过程中，经常会出现各种政策执行失灵的现象。因此，有必要在探析公共政策执行失灵的表现、原因的基础上寻求解决问题的对策，以确保公共政策的顺利实施。
关键词：公共政策 执行失灵 原因 对策
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称，其实质表现为一种权威性的社会价值分配方案。公共政策执行是指公共政策方案采纳以后，把政策方案内容转化为现实的过程，其本质是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。所谓公共政策执行失灵是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料未及的负面影响”。
一、公共政策执行失灵的具体表现
公共政策执行问题既是一个基本的理论问题，也是一个重要的实践问题。在传统的公共行政实践中，学者们一般都将研究的重点放在公共政策的制定过程上，似乎公共政策一旦制定，政策执行结果就一定会符合政策目标。然而，由于受到各种因素的影响，政策执行的结果往往未能达到应有的效果。具体表现在以下几方面：
(一)行政不作为
一些政府部门官本位意识浓厚，责任意识低下，只注重形式主义，不履行职责，不执行上级的命令和指示，不落实国家的法律法规，不贯彻党的路线、方针、政策，即所谓的“有令不行”。此外，因政府部门之间职能交叉重叠，职责不清，造成职能缺位、相互扯皮和推诿，导致执行空白，也是一种典型的行政不作为。
(二)象征性执行
政策执行者在执行过程中敷衍塞责，注重表面工作，大搞“政绩工程”，使政策产生的作用低干政策目标的要求，严重损害了政策的权威性和严肃性。荷兰学者布雷塞斯曾说：”如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。”
(三)歪曲执行
主要是指政策执行者对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的”新“政策。它们表面上一致，但其实际内容、目标、性质却发生了根本性变化。这是一种极为严重的政策规避行为。
(四)机械执行
执行者在执行过程中，对政策内容缺乏足够的了解和认同，没有很好地理解和领会中央政策和上级命令的要义、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区、本行业的实际情况很好地结合，只是机械地照抄照搬，使得政策在执行时无力根据实际情况灵活变动。这样呆板的政策执行不但不能解决具体问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。毛泽东同志早在20世纪30年代就指出，盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者怠工的最妙办法。
(五)抵制执行
主要是指在公共政策执行过程中，政策的执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪，使公共政策不能达到预期的效果。一般来讲，群众对政策的认同既有自身利益驱动的原因，也依赖于对公共政策的了解程度。政策对象的心理或素质等因素，往往会对政策的执行起到一定的阻碍作用，如计划生育政策、环境保护政策，等等。
二、公共政策执行失灵的主要原因
公共政策得不到有效执行，受诸多因素影响，如体制本身的缺陷，环境因素，政策自身的质量以及政策执行者的素质等，都会在不同程度上影响公共政策的执行效果。具体来说：
(一)体制缺陷的影响
1.机构设置不合理。政府内部各行政机构通常职责不清，机构膨胀，部门独立，相互扯皮，效率低下，不同的行政部门履行着相同或相近的职能，可能会制订出相互发生冲突的政策，于是在政策执行过程中就必然会发生失灵现象。
2.人事制度不合理。第一，我国的干部管理制度实行的是”上管一级“制，地方各级干部往往以其顶头上司的利益为重，而忽略中央政府的政策和群众利益。第二，我国干部政绩评价机制也不健全。目前我国干部政绩评价机制还未能形成一个完整的体系，具有片面性，缺乏科学性。在实际操作中往往以经济增长为指标，各级干部只是单纯地追求GDP数值，大搞”形象工程“，严重影响着公共政策的有效执行。
3.监督体制不健全。一方面，我国的躲督机制本身缺乏强有力的保障，我国的监督机构通常实行双重领导机制，因此，其监督作用软弱无力，监督权利弱化甚至是丧失，常常出现监督真空。另一方面社会公众监督意识不强烈，监督途径缺乏合法性，也因此显得力不从心。
(二)环境因素的影响
所谓政策执行环境是指决定或影响政策执行的自然条件与社会条件的总和，具有复杂性、多样性、差异性和变异性等特点，这就必然加大了公共政策执行的难度。在政治方面，我国对于政策执行的法律法规还不够健全，使得政策执行过程中的违法、乱纪、抵触现象时有发生。在经济方面，由于我国正处于计划经济向市场经济转型时期，市场机制还不够健全，在政策执行过程中，往往重经济而轻政策，使得公共政策得不到有效的执行。在文化方面，我国受几千年以来的封建主义思想的影响，”官本位“思想根深蒂固，”人治“大干”法治“，一定程度上也阻碍了公共政策的有效执行。
(三)公共政策自身质量的影响
如上美国政治学家戴维。伊斯顿所说：”政策是对全社会的价值做权威性的分配。“人们对政策是否认同主要是缘于政策是否与其自身利益相符合，当公共政策与其自身利益一致时，就会支持公共政策的执行，反之，就会抵抗公共政策的执行。但是由于资源的稀缺性，公共政策在对利益的分配和调整上就不可能满足所有人的利益，就会不可避免的在增加一部分人的利益的同时而损害另一部分人的利益，这就要求制订的公共政策要符合绝大多数人的整体利益。
(四)政策执行者素质的影响
若政策执行者自身对政策的理解存在偏差，自身的专业素质和组织协调能力不高，在政策执行中，不是对人民”晓之以理，动之以情“的宣传政策，而是简单粗暴的执行政策，使得政策执行的相对方从心理上排斥这种行为，从而对政策本身也产生强烈的抵触心理，更不会很好的配合政策执行，严重的情况下还会引发紧张的对峙场面，社会影响极为不好。
三、解决公共政策执行失灵的主要对策
公共政策是社会公共权威在一定历史时期为达到一定目标而制定的具有普遍权威性的行动方案和准则，其目的在于调整和规范社会的利益结构促进 整个社会快速健康发展。若公共政策在执行过程中失控就会导致政策失败。因此，有必要在探析公共政策执行失灵原因的基础上寻求解决问题的对策，以确保公共政策的顺利实施。
(一)健全政策执行的相关制度
1.调整机构间职权划分。根据精简、效能、统一的原则，精简机构，确保机构改革的有效性，避免陷入“精简一循环一再精简一再循环”的恶性循环怪圈。同时明确划分各部门职责，做到各尽其能，各负其责，防止互相推委，避免政府部门之间的职能配置交叉重叠现象的出现，以及因此而导致的政策执行失灵。
2.完善干部管理制度。对干部的任用、提拔应该结合定性和定量的方式进行全面考察，不仅要考察其专业能力、工作业绩，更要考察其思想道德品质、群众基础、政治立场，加强考核制度的民主性，实行干部任用公示制。另一方面将干部的任用提拔等权力交由全国人民代表大会执行，从而避免各级干部只对顶头上司直接服从，置公共政策与人民利益于不顾的现象发生。
3.加强监督机制的建设。第一，建立信息公开制，改变政策执行中的信息不对称现象。第二，确保监督机构的独立地位，改变监督结构双重领导的局面。第三，鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。第四，建立政策执行问责制，对政策执行失败产生重大影响的官员，要依法追究其责任。第五，建立政策执行反馈机制，对已经执行了的政策实行反馈，以便及时改正和完善政策，吸取经验教训，不断完善政策。
(二)提高党的执政能力
提高中国共产党执政能力的具体表现是：科学判断形势能力的提高，驾驭市场经济能力的提高，应对复杂形势能力的提高，依法行政能力的提高，总揽全局能力的提高。实质是提高管理经济、社会的能力，提高公共服务的能力，推进公共服务观念创新，依法行政，加强法制建设，以人为本，树立服务意识，在政策执行中，以责任、平等、依法、服务的理念为导向，确保政策执行的有效性，为政策的有效执行创建一个良好的政治、经济、文化环境。
(三)提高公共政策质量
公共政策的制定反映了国家意志，只有体现民意，反映民情的政策才能被社会公众接受，认同，支持，才能树立国家在人民心目中的地位。因此政策的制定必须从实际出发，在制定过程中应广泛征求民众的意见，通过举行听证会，电子政务等让民众参与政策制定。其次，建立改策执行的专家咨询制度，如决策的特尔斐法，集思广益，减少重大决策失误，提高政策执行的科学性。最后，政策应具有稳定性，这样才能保障政策的权威性和严肃性，政策的出台应考虑执行的可操作性和正确性，反复修改和变更将降低政策在公众心目中的地位，失去对政策的信任，不利于公共政策的有效执行。
(四)提高政策执行者的素质
政策执行者对政策执行具有举足轻重的意义。政策执行者素质的高低直接影响着政策执行的好坏，政策执行者对政策的理解程度、认知水平对政策的有效执行具有直接影响。因此，首先应加大对政策执行者的培训，并将这种培训与其工资、福利、奖惩、提拔等相挂钩，对培训结果进行考核，确保培训的质量和起到应有的效果，确实提高政策执行者的自身素质。其次应树立政策执行者的法制观念、服务理念，在政策执行过程中，坚持依法行政，不断加强执行者依法行政的自觉性，杜绝违法乱纪现象的发生；坚持以人为本的观念，切实做到问政于民、决策于共、行政于和、监政于公。最后，加强政策执行者意志品质建设，培养其高度的责任感、事业心，踏实的工作作风和坚韧的毅力，培养德才兼备的公共政策执行者。
古德诺曾指出：政治(政策)是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。国家的意志通过政策得以表达，意志又必须进一步转化为行政，转化为政策的执行才能落到具体的实处。因此，政策的执行不仅对政策本身具有举足轻重的作用，对于国家的正常运行、管理、发展更是具有不可估量的作用。而政策是否能得到有效的执行是一个艰巨的任务，是一个任重而道远的过程，关系到社会生活、国家管理的方方面面，需要多种因素的协调发展，在政策执行过程中，任何一个环节出现问题，都会影响到政策的有效执行，在和谐与发展成为时代主题的今天，对政策的有效执行更应该被放到一个足够高的高度引起足够的重视。
关键词：公共政策 执行失灵 原因 对策
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称，其实质表现为一种权威性的社会价值分配方案。公共政策执行是指公共政策方案采纳以后，把政策方案内容转化为现实的过程，其本质是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。所谓公共政策执行失灵是指“一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标，并给政策对象造成了始料未及的负面影响”。
一、公共政策执行失灵的具体表现
公共政策执行问题既是一个基本的理论问题，也是一个重要的实践问题。在传统的公共行政实践中，学者们一般都将研究的重点放在公共政策的制定过程上，似乎公共政策一旦制定，政策执行结果就一定会符合政策目标。然而，由于受到各种因素的影响，政策执行的结果往往未能达到应有的效果。具体表现在以下几方面：
(一)行政不作为
一些政府部门官本位意识浓厚，责任意识低下，只注重形式主义，不履行职责，不执行上级的命令和指示，不落实国家的法律法规，不贯彻党的路线、方针、政策，即所谓的“有令不行”。此外，因政府部门之间职能交叉重叠，职责不清，造成职能缺位、相互扯皮和推诿，导致执行空白，也是一种典型的行政不作为。
(二)象征性执行
政策执行者在执行过程中敷衍塞责，注重表面工作，大搞“政绩工程”，使政策产生的作用低干政策目标的要求，严重损害了政策的权威性和严肃性。荷兰学者布雷塞斯曾说：”如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。”
(三)歪曲执行
主要是指政策执行者对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的”新“政策。它们表面上一致，但其实际内容、目标、性质却发生了根本性变化。这是一种极为严重的政策规避行为。
(四)机械执行
执行者在执行过程中，对政策内容缺乏足够的了解和认同，没有很好地理解和领会中央政策和上级命令的要义、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区、本行业的实际情况很好地结合，只是机械地照抄照搬，使得政策在执行时无力根据实际情况灵活变动。这样呆板的政策执行不但不能解决具体问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。毛泽东同志早在20世纪30年代就指出，盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者怠工的最妙办法。
(五)抵制执行
主要是指在公共政策执行过程中，政策的执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪，使公共政策不能达到预期的效果。一般来讲，群众对政策的认同既有自身利益驱动的原因，也依赖于对公共政策的了解程度。政策对象的心理或素质等因素，往往会对政策的执行起到一定的阻碍作用，如计划生育政策、环境保护政策，等等。
二、公共政策执行失灵的主要原因
公共政策得不到有效执行，受诸多因素影响，如体制本身的缺陷，环境因素，政策自身的质量以及政策执行者的素质等，都会在不同程度上影响公共政策的执行效果。具体来说：
(一)体制缺陷的影响
1.机构设置不合理。政府内部各行政机构通常职责不清，机构膨胀，部门独立，相互扯皮，效率低下，不同的行政部门履行着相同或相近的职能，可能会制订出相互发生冲突的政策，于是在政策执行过程中就必然会发生失灵现象。
2.人事制度不合理。第一，我国的干部管理制度实行的是”上管一级“制，地方各级干部往往以其顶头上司的利益为重，而忽略中央政府的政策和群众利益。第二，我国干部政绩评价机制也不健全。目前我国干部政绩评价机制还未能形成一个完整的体系，具有片面性，缺乏科学性。在实际操作中往往以经济增长为指标，各级干部只是单纯地追求GDP数值，大搞”形象工程“，严重影响着公共政策的有效执行。
3.监督体制不健全。一方面，我国的躲督机制本身缺乏强有力的保障，我国的监督机构通常实行双重领导机制，因此，其监督作用软弱无力，监督权利弱化甚至是丧失，常常出现监督真空。另一方面社会公众监督意识不强烈，监督途径缺乏合法性，也因此显得力不从心。
(二)环境因素的影响
所谓政策执行环境是指决定或影响政策执行的自然条件与社会条件的总和，具有复杂性、多样性、差异性和变异性等特点，这就必然加大了公共政策执行的难度。在政治方面，我国对于政策执行的法律法规还不够健全，使得政策执行过程中的违法、乱纪、抵触现象时有发生。在经济方面，由于我国正处于计划经济向市场经济转型时期，市场机制还不够健全，在政策执行过程中，往往重经济而轻政策，使得公共政策得不到有效的执行。在文化方面，我国受几千年以来的封建主义思想的影响，”官本位“思想根深蒂固，”人治“大干”法治“，一定程度上也阻碍了公共政策的有效执行。
(三)公共政策自身质量的影响
如上美国政治学家戴维。伊斯顿所说：”政策是对全社会的价值做权威性的分配。“人们对政策是否认同主要是缘于政策是否与其自身利益相符合，当公共政策与其自身利益一致时，就会支持公共政策的执行，反之，就会抵抗公共政策的执行。但是由于资源的稀缺性，公共政策在对利益的分配和调整上就不可能满足所有人的利益，就会不可避免的在增加一部分人的利益的同时而损害另一部分人的利益，这就要求制订的公共政策要符合绝大多数人的整体利益。
(四)政策执行者素质的影响
若政策执行者自身对政策的理解存在偏差，自身的专业素质和组织协调能力不高，在政策执行中，不是对人民”晓之以理，动之以情“的宣传政策，而是简单粗暴的执行政策，使得政策执行的相对方从心理上排斥这种行为，从而对政策本身也产生强烈的抵触心理，更不会很好的配合政策执行，严重的情况下还会引发紧张的对峙场面，社会影响极为不好。
三、解决公共政策执行失灵的主要对策
公共政策是社会公共权威在一定历史时期为达到一定目标而制定的具有普遍权威性的行动方案和准则，其目的在于调整和规范社会的利益结构促进 整个社会快速健康发展。若公共政策在执行过程中失控就会导致政策失败。因此，有必要在探析公共政策执行失灵原因的基础上寻求解决问题的对策，以确保公共政策的顺利实施。
(一)健全政策执行的相关制度
1.调整机构间职权划分。根据精简、效能、统一的原则，精简机构，确保机构改革的有效性，避免陷入“精简一循环一再精简一再循环”的恶性循环怪圈。同时明确划分各部门职责，做到各尽其能，各负其责，防止互相推委，避免政府部门之间的职能配置交叉重叠现象的出现，以及因此而导致的政策执行失灵。
2.完善干部管理制度。对干部的任用、提拔应该结合定性和定量的方式进行全面考察，不仅要考察其专业能力、工作业绩，更要考察其思想道德品质、群众基础、政治立场，加强考核制度的民主性，实行干部任用公示制。另一方面将干部的任用提拔等权力交由全国人民代表大会执行，从而避免各级干部只对顶头上司直接服从，置公共政策与人民利益于不顾的现象发生。
3.加强监督机制的建设。第一，建立信息公开制，改变政策执行中的信息不对称现象。第二，确保监督机构的独立地位，改变监督结构双重领导的局面。第三，鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督，推行民主监督制度，并将其落到实处，用法律作为其有力的后盾，确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。第四，建立政策执行问责制，对政策执行失败产生重大影响的官员，要依法追究其责任。第五，建立政策执行反馈机制，对已经执行了的政策实行反馈，以便及时改正和完善政策，吸取经验教训，不断完善政策。
(二)提高党的执政能力
提高中国共产党执政能力的具体表现是：科学判断形势能力的提高，驾驭市场经济能力的提高，应对复杂形势能力的提高，依法行政能力的提高，总揽全局能力的提高。实质是提高管理经济、社会的能力，提高公共服务的能力，推进公共服务观念创新，依法行政，加强法制建设，以人为本，树立服务意识，在政策执行中，以责任、平等、依法、服务的理念为导向，确保政策执行的有效性，为政策的有效执行创建一个良好的政治、经济、文化环境。
(三)提高公共政策质量
公共政策的制定反映了国家意志，只有体现民意，反映民情的政策才能被社会公众接受，认同，支持，才能树立国家在人民心目中的地位。因此政策的制定必须从实际出发，在制定过程中应广泛征求民众的意见，通过举行听证会，电子政务等让民众参与政策制定。其次，建立改策执行的专家咨询制度，如决策的特尔斐法，集思广益，减少重大决策失误，提高政策执行的科学性。最后，政策应具有稳定性，这样才能保障政策的权威性和严肃性，政策的出台应考虑执行的可操作性和正确性，反复修改和变更将降低政策在公众心目中的地位，失去对政策的信任，不利于公共政策的有效执行。
(四)提高政策执行者的素质
政策执行者对政策执行具有举足轻重的意义。政策执行者素质的高低直接影响着政策执行的好坏，政策执行者对政策的理解程度、认知水平对政策的有效执行具有直接影响。因此，首先应加大对政策执行者的培训，并将这种培训与其工资、福利、奖惩、提拔等相挂钩，对培训结果进行考核，确保培训的质量和起到应有的效果，确实提高政策执行者的自身素质。其次应树立政策执行者的法制观念、服务理念，在政策执行过程中，坚持依法行政，不断加强执行者依法行政的自觉性，杜绝违法乱纪现象的发生；坚持以人为本的观念，切实做到问政于民、决策于共、行政于和、监政于公。最后，加强政策执行者意志品质建设，培养其高度的责任感、事业心，踏实的工作作风和坚韧的毅力，培养德才兼备的公共政策执行者。
古德诺曾指出：政治(政策)是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。国家的意志通过政策得以表达，意志又必须进一步转化为行政，转化为政策的执行才能落到具体的实处。因此，政策的执行不仅对政策本身具有举足轻重的作用，对于国家的正常运行、管理、发展更是具有不可估量的作用。而政策是否能得到有效的执行是一个艰巨的任务，是一个任重而道远的过程，关系到社会生活、国家管理的方方面面，需要多种因素的协调发展，在政策执行过程中，任何一个环节出现问题，都会影响到政策的有效执行，在和谐与发展成为时代主题的今天，对政策的有效执行更应该被放到一个足够高的高度引起足够的重视。