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在2007年农历年底,在人们准备欢度春节之时,一场五十年一遇的暴风雪不期而至,持续多日的低温与风雪让原本就负担甚重的交通、电力、通信等系统都遭受到不同程度的破坏,随着近日气温的回升,暴风雪日渐消退。政府与民间在反思这场自然灾难带来的经验与教训的同时,许多人都不约而同的想到刚实施约两个月的《突发事件应对法》在这场自然灾害中所扮演的角色。学界有不少人认为《突发事件应对法》所起的作用有限。的确,从学界的观点来看,《突发事件应对法》对于政府处理突发事件的指导及约束的作用还很不尽如人意。该法中的许多程序性规定,如宣布进入应急或预警状态的规定没有得到充分的执行,应急设备的调集和储备供不应求等。然而,总体而言,各级政府无论从处理态度、手段还是效果等方面都已经比较成熟的处理好了这场突如其来的大范围、重危害的自然灾害,显示出了一个负责、效能政府应有的姿态和能力。就连外电都赞许我国应对雪灾危机的公开与成熟。即便如此,我们还是需要反思,就我国目前的现状,《突发事件应对法》在政府处理突发事件时,实际该扮演什么样的角色?
突发事件应对,有无统一模式
近几年来,转型中的中国在庞大的人口压力下,各种社会突发事件层出不穷,洪水、非典、矿难、恶性交通事故……时常牵动着国人的神经。从不知所措到摸索,再到立法,经过数年来的历练,中央政府及多数的地方政府已经能够较成熟的处理好各种突发事件。
在一个法治社会中,法律法规是各种社会主体的基本行为规范,也是约束、指导各级政府依权、依职规范处理好各种突发事件的重要规范文书;同时从某种意义上说,法律法规程序化的规定正是给各级政府处理突发事件设定了一种标准化、统一化的模式。这种统一化的模式要充分发挥作用需要多种条件的充分支持,只有在各种社会因素能够充分发挥作用,社会机能运作顺畅的时候,它才能显示出它巨大的威力。而我国的现状是,在信息化、全球化的背景下,社会正处于历史上前所未有的大转型时期,对社会问题预警、协调和处理的机制很不完善,灾害预防、社会保障、就业、公共卫生、教育等领域存在的问题都有一定程度的不可预见性,这些问题一旦发展成为突发事件,其解决方法往往是法律法规确定的模式所不能完全涵盖的。例如在此次的暴风雪肆虐中,其面积之广,持续时间之长是历史罕见的,同时又刚好碰上每年交通运输压力最大的春运,能源储备在一年多高消耗下也正处于告急期,物价又已经持续上升了一段时间……这些因素都使得此次暴风雪带来的危害雪上加霜。
在转型的今天,五花八门的突发事件可谓层出不穷,并且很多都各有其特点,处理好这些事件除了要依法办事以外,还需要有较为丰富的行政经验、成熟高超的行政管理方法甚至是高超的行政艺术。我国的《突发事件应对法》作为法律只能做出原则性的规定,在具体实施中的细化往往需要各级政府根据不同事件的性质及时间、范围等因素充分发挥其主观能动性,才能带来最佳的效果。目前对于自然灾害等突发事件引发的一些连锁反应和危害,如运输瘫痪、物资供应不足、股市大幅波动等,法律法规也往往鞭长莫及。
同时,我国的行政管理体系正处于一个发展期,各级政府的行政手段和管理也处于学习摸索期,这就要求各级政府面对社会突发事件时,除了要依法行政以外,还需要发挥自身的主观能动性和创造性,不受传统行政理念的束缚,不拘泥于传统的行政方法,而这些行政技能的学习与运用都尚待时日才能成熟。
现在,许多西方发达国家即便是已经建立了完善的处理机制和法制体系,他们在处理一些突发事件上也常常力不从心。如美国虽然已经有了一百多年的处理突发事件的体制和经验,它对一些事件同样没法及时妥当的处理好,2005年美国新奥尔良飓风的天灾因处理不力就引发大规模的社会骚乱等人祸,而受到美国人民和国际社会的谴责。
行政手段与法律规制,孰优孰劣
除了我国转型时期本身带有的特点之外,法律法规还具有滞后性和不周延性,有时法律法规还会成为制约创造力发挥的桎梏。
法律法规作为调整社会的规范手段,往往是在调整对象必须上升到由法律来调整的时候才会被制定出来,滞后性便不可避免的成为法律的重要特点。如有学者就认为,1989年的《传染病防治法》和1991年的《传染病防治法实施办法》受限于历史、时代等影响,对于突发性事件的报告主体、报告时间、报告方式等程序性问题,未做明确规定。此后对肆虐的非典,虽然国务院以20多天时间出台了《突发公共卫生应急条例》,但距离广东大面积爆发“非典”已有3个多月,错过了应对“非典”的最佳时机。当然,这些法律法规对以后处理类似事件无疑将有非常巨大的作用。
目前我国的法制建设仍处于发展阶段,按照原人大常委会主任李鹏的计划,到2010年我国才能建立基本完善的社会主义法制体系。目前在应对突发事件上除了《突发事件应对法》及几部应对不同类型的突发事件的行政规章、地方性法规以外,法律法规对很多类型突发事件的调整尚存在空白。姑且不论立法的不完善,各级政府法律理念的贯彻、对法律的理解及正确执行也都尚待时日。如何遵纪守法又不拘泥于法律局限,不仅需要对法律有敬畏的心态和深入的理解,还需要整个法制体系、法治社会来支持。
就我国目前的情况而言,期待通过立法来统一化、标准化应对突发事件是不现实的,或者说处理的效果不能尽如人意。现代行政法的基本理念之一就是行政行为“法无明确授权即违法”,各地各级政府都有自己的权限范围,在依法行政之下,面对一些突发事件,有时地方政府因担心违法行政,反而会不知如何作为。比如,在是否需要宣布某个地区进入应急状态的问题上,地方政府对这个度把握不准确可能会引起社会公众的不安。
鉴于法律法规本身的不足及我国所处的发展阶段及特殊国情,可以说,法律法规约束指导下的行政主导是我国处理突发事件的关键模式。
行政主导,路在何方
如上所述,我们不能不面对的一个现实就是,中国的突发事件应对在很长的时间内将仍然是以行政主导为主,退一步来说,即便是确立了完善的立法,法律无疑也是需要行政部门来主导实施。在处理社会问题上,行政主导是社会突发事件处理模式的核心因素,而不是弊端,关键在于处理的行政力量是被动的还是主动的,是需要从上到下的推动,还是面对本地区本部门的突发事件能够主动、有效的处理好。
无需讳言的是,面对突发事件,仍然有个别部门、个别领导采取回避、遮挡的态度,只有当事件发展到了无法回避、遮挡或是社会舆论谴责,上级部门问责的时候才认真对待。这种被动式的处理态度无疑是需要摒弃,甚至是处罚问责的。
在我国的宪政机制和行政管理体制下,从上而下的行政主导来处理突发事件时常能够更充分的调动各种力量。现在的很多突发事件有着跨地区、跨行业、跨时间的特点,本次暴风雪便是很好的例证。在应对这场暴风雪中,1月27日国务院召开紧急电视电话会议,研究部署应对措施,1月29日中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议部署抗灾,启动了全国统一协调的救灾行动,各个系统的力量得到了充分的调动。胡锦涛总书记多次过问,还指示军队要帮助灾区,温家宝多次不辞辛苦到各地慰问指导抗灾,对于推动抗灾工作的进一步开展,协调好不同地区不同部门的工作无疑起了极大的作用。从我国以往处理跨领域、大范围突发事件的经验中,我们也可以看出由上而下的行政主导所起的作用,尤其是我国目前还存在不同程度的行政条块分割,行政沟通机制不够顺畅及时等问题,在此背景下,这种模式有时尤为重要。从西方发达国家的实践来看,这种由上而下的行政主导的处理方法的巨大作用也已经得到证实。二十多年前,美国便设立由总统直接领导的联邦紧急事务管理局以应对各种突发事件,“九一一”事件以后,美国又成立了国土安全部,以协调各种力量解决国家安全等重大问题。
因此,中国建立突发事件应对的机制还是在法律法规的指引下,认认真真、扎扎实实地做好行政处理方法的科学化、系统化、制度化的工作。经验是最好的老师,我们不能够在同一处地方绊倒两次。在这一方面,一些地方政府就已经做出了不错的表率。如2003年底,重庆开县发生天然气井喷事件导致两百多人死亡,2006年3月,当地再次发生天然气泄漏时,由于处理及时有效,没有出现人员伤亡。
各种经验经过验证确实可行以后,我们通过立法手段将其上升为法规用于指导实践。美国在这方面已经积累了不少的经验。美国从1803年的国会法规定为新罕布什尔州的城镇提供火灾救助,此后,美国又通过了近百个处理飓风、地震、洪水和其他灾害的法案。经过一个多世纪的历练,美国在应对突发公共卫生事件能力上已经成熟,当年非典疫情在全球肆虐时,美国依靠其多年积累的经验,在法律法规和各种机制的支持下,在抗击非典中取得不菲的成绩,国内受感染人数少、没人因此死亡而备受国际社会称赞。这“他山之玉”无疑很值得我们借鉴。中国法学会宪法学研究会副会长、《突发事件应对法》草案专家组成员莫纪宏对此次处理暴风雪建议说,我们从中吸取的第一个经验教训,就是需要建立健全国家的紧急预案体系,诸如暴雪这样发生可能性很小的紧急事件,也要考虑进去。这不无道理。
法律法规已经给我们提供了框架和指引,理解和实施则尚需我们的努力。前事不忘,后事之师,惟有吸取教训认真准备,当“暴风雪”再次袭来时,我们方可以从容应对。
突发事件应对,有无统一模式
近几年来,转型中的中国在庞大的人口压力下,各种社会突发事件层出不穷,洪水、非典、矿难、恶性交通事故……时常牵动着国人的神经。从不知所措到摸索,再到立法,经过数年来的历练,中央政府及多数的地方政府已经能够较成熟的处理好各种突发事件。
在一个法治社会中,法律法规是各种社会主体的基本行为规范,也是约束、指导各级政府依权、依职规范处理好各种突发事件的重要规范文书;同时从某种意义上说,法律法规程序化的规定正是给各级政府处理突发事件设定了一种标准化、统一化的模式。这种统一化的模式要充分发挥作用需要多种条件的充分支持,只有在各种社会因素能够充分发挥作用,社会机能运作顺畅的时候,它才能显示出它巨大的威力。而我国的现状是,在信息化、全球化的背景下,社会正处于历史上前所未有的大转型时期,对社会问题预警、协调和处理的机制很不完善,灾害预防、社会保障、就业、公共卫生、教育等领域存在的问题都有一定程度的不可预见性,这些问题一旦发展成为突发事件,其解决方法往往是法律法规确定的模式所不能完全涵盖的。例如在此次的暴风雪肆虐中,其面积之广,持续时间之长是历史罕见的,同时又刚好碰上每年交通运输压力最大的春运,能源储备在一年多高消耗下也正处于告急期,物价又已经持续上升了一段时间……这些因素都使得此次暴风雪带来的危害雪上加霜。
在转型的今天,五花八门的突发事件可谓层出不穷,并且很多都各有其特点,处理好这些事件除了要依法办事以外,还需要有较为丰富的行政经验、成熟高超的行政管理方法甚至是高超的行政艺术。我国的《突发事件应对法》作为法律只能做出原则性的规定,在具体实施中的细化往往需要各级政府根据不同事件的性质及时间、范围等因素充分发挥其主观能动性,才能带来最佳的效果。目前对于自然灾害等突发事件引发的一些连锁反应和危害,如运输瘫痪、物资供应不足、股市大幅波动等,法律法规也往往鞭长莫及。
同时,我国的行政管理体系正处于一个发展期,各级政府的行政手段和管理也处于学习摸索期,这就要求各级政府面对社会突发事件时,除了要依法行政以外,还需要发挥自身的主观能动性和创造性,不受传统行政理念的束缚,不拘泥于传统的行政方法,而这些行政技能的学习与运用都尚待时日才能成熟。
现在,许多西方发达国家即便是已经建立了完善的处理机制和法制体系,他们在处理一些突发事件上也常常力不从心。如美国虽然已经有了一百多年的处理突发事件的体制和经验,它对一些事件同样没法及时妥当的处理好,2005年美国新奥尔良飓风的天灾因处理不力就引发大规模的社会骚乱等人祸,而受到美国人民和国际社会的谴责。
行政手段与法律规制,孰优孰劣
除了我国转型时期本身带有的特点之外,法律法规还具有滞后性和不周延性,有时法律法规还会成为制约创造力发挥的桎梏。
法律法规作为调整社会的规范手段,往往是在调整对象必须上升到由法律来调整的时候才会被制定出来,滞后性便不可避免的成为法律的重要特点。如有学者就认为,1989年的《传染病防治法》和1991年的《传染病防治法实施办法》受限于历史、时代等影响,对于突发性事件的报告主体、报告时间、报告方式等程序性问题,未做明确规定。此后对肆虐的非典,虽然国务院以20多天时间出台了《突发公共卫生应急条例》,但距离广东大面积爆发“非典”已有3个多月,错过了应对“非典”的最佳时机。当然,这些法律法规对以后处理类似事件无疑将有非常巨大的作用。
目前我国的法制建设仍处于发展阶段,按照原人大常委会主任李鹏的计划,到2010年我国才能建立基本完善的社会主义法制体系。目前在应对突发事件上除了《突发事件应对法》及几部应对不同类型的突发事件的行政规章、地方性法规以外,法律法规对很多类型突发事件的调整尚存在空白。姑且不论立法的不完善,各级政府法律理念的贯彻、对法律的理解及正确执行也都尚待时日。如何遵纪守法又不拘泥于法律局限,不仅需要对法律有敬畏的心态和深入的理解,还需要整个法制体系、法治社会来支持。
就我国目前的情况而言,期待通过立法来统一化、标准化应对突发事件是不现实的,或者说处理的效果不能尽如人意。现代行政法的基本理念之一就是行政行为“法无明确授权即违法”,各地各级政府都有自己的权限范围,在依法行政之下,面对一些突发事件,有时地方政府因担心违法行政,反而会不知如何作为。比如,在是否需要宣布某个地区进入应急状态的问题上,地方政府对这个度把握不准确可能会引起社会公众的不安。
鉴于法律法规本身的不足及我国所处的发展阶段及特殊国情,可以说,法律法规约束指导下的行政主导是我国处理突发事件的关键模式。
行政主导,路在何方
如上所述,我们不能不面对的一个现实就是,中国的突发事件应对在很长的时间内将仍然是以行政主导为主,退一步来说,即便是确立了完善的立法,法律无疑也是需要行政部门来主导实施。在处理社会问题上,行政主导是社会突发事件处理模式的核心因素,而不是弊端,关键在于处理的行政力量是被动的还是主动的,是需要从上到下的推动,还是面对本地区本部门的突发事件能够主动、有效的处理好。
无需讳言的是,面对突发事件,仍然有个别部门、个别领导采取回避、遮挡的态度,只有当事件发展到了无法回避、遮挡或是社会舆论谴责,上级部门问责的时候才认真对待。这种被动式的处理态度无疑是需要摒弃,甚至是处罚问责的。
在我国的宪政机制和行政管理体制下,从上而下的行政主导来处理突发事件时常能够更充分的调动各种力量。现在的很多突发事件有着跨地区、跨行业、跨时间的特点,本次暴风雪便是很好的例证。在应对这场暴风雪中,1月27日国务院召开紧急电视电话会议,研究部署应对措施,1月29日中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议部署抗灾,启动了全国统一协调的救灾行动,各个系统的力量得到了充分的调动。胡锦涛总书记多次过问,还指示军队要帮助灾区,温家宝多次不辞辛苦到各地慰问指导抗灾,对于推动抗灾工作的进一步开展,协调好不同地区不同部门的工作无疑起了极大的作用。从我国以往处理跨领域、大范围突发事件的经验中,我们也可以看出由上而下的行政主导所起的作用,尤其是我国目前还存在不同程度的行政条块分割,行政沟通机制不够顺畅及时等问题,在此背景下,这种模式有时尤为重要。从西方发达国家的实践来看,这种由上而下的行政主导的处理方法的巨大作用也已经得到证实。二十多年前,美国便设立由总统直接领导的联邦紧急事务管理局以应对各种突发事件,“九一一”事件以后,美国又成立了国土安全部,以协调各种力量解决国家安全等重大问题。
因此,中国建立突发事件应对的机制还是在法律法规的指引下,认认真真、扎扎实实地做好行政处理方法的科学化、系统化、制度化的工作。经验是最好的老师,我们不能够在同一处地方绊倒两次。在这一方面,一些地方政府就已经做出了不错的表率。如2003年底,重庆开县发生天然气井喷事件导致两百多人死亡,2006年3月,当地再次发生天然气泄漏时,由于处理及时有效,没有出现人员伤亡。
各种经验经过验证确实可行以后,我们通过立法手段将其上升为法规用于指导实践。美国在这方面已经积累了不少的经验。美国从1803年的国会法规定为新罕布什尔州的城镇提供火灾救助,此后,美国又通过了近百个处理飓风、地震、洪水和其他灾害的法案。经过一个多世纪的历练,美国在应对突发公共卫生事件能力上已经成熟,当年非典疫情在全球肆虐时,美国依靠其多年积累的经验,在法律法规和各种机制的支持下,在抗击非典中取得不菲的成绩,国内受感染人数少、没人因此死亡而备受国际社会称赞。这“他山之玉”无疑很值得我们借鉴。中国法学会宪法学研究会副会长、《突发事件应对法》草案专家组成员莫纪宏对此次处理暴风雪建议说,我们从中吸取的第一个经验教训,就是需要建立健全国家的紧急预案体系,诸如暴雪这样发生可能性很小的紧急事件,也要考虑进去。这不无道理。
法律法规已经给我们提供了框架和指引,理解和实施则尚需我们的努力。前事不忘,后事之师,惟有吸取教训认真准备,当“暴风雪”再次袭来时,我们方可以从容应对。