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过期食品和不合格食品的回收处理是保证食品安全的重要环节，但《食品安全法》只是在“食品安全事故处理”章节中对不合格食品的处理措施进行了相关规定，即“在食品安全事故的处理过程中，由各个食品安全监督管理部门按照相应职责分工责令食品生产经营者对不合格食品予以召回、停止经营并销毁”。而对于过期食品以及一般监督检查中发现的不合格食品的回收处理并没有作出明确具体的规定，造成监管上存在一定漏洞，导致一些问题食品经常被食品生产企业违法利用或者被食品销售企业重新包装进行销售现象的产生。本文所指“问题食品”是指依法不应继续在市场上进行销售的食品，包括过期食品和经食品权威检测机构检测判定为不合格的食品，区别于一般表述中“问题食品”单指不合格食品的概念。
一、目前我国问题食品回收处理制度的缺陷
(一)问题食品的回收处理无法可依、无章可循，造成保质期內食品难保质，问题食品不退市。《食品安全法)第28条第一款规定：禁止生产经营用回收食品作为原料生产的食品，而将过期食品直接重新包装后进行销售，显然也是被法律所禁止的。但到目前为止，我国没有具体的法律法规明确规定过期食品、不合格食品该由谁通过何种方式进行销毁处理，由谁来监督和管理上述食品的回收处理，只有个别省份食品安全监督管理机关出台了有关食品回收销毁建议性的文件，如2007年浙江省工商局制定了《流通领域食品销售者经营行为规范指引》，试图引导经销商将不合格食品主动撤柜，将过期、不合格食品不退回供货商就地进行销毁。法律的不健全导致了各监管部门对于问题食品处理衔接工作的不畅，影响了整体的监管效果，同时导致了各监管部门在问题食品处理的监督责任面前的“推诿扯皮”。立法的欠缺致使监管缺位，造成问题食品的回收销毁成了无人监管的问题，只能靠食品生产经营企业自身的“严格自律”。
(二)工商部门的监管措施、监管力量不能全方位保障食品安全。《食品安全法》第5条第二款规定了卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分段管理食品安全的职责分工，因此工商部门有义务对产生于流通环节问题食品的处理进行监督管理。但是目前工商部门对流通领域食品安全的监管重点与方式主要依赖于对食品进货查验记录制度的执行，而对问题食品的退市行为的监管比较薄弱。在对不合格食品清查过程中，一般要求经营者下架封存，由经营者退回生产厂家，而并不是现场监督经营者直接进行销毁，对杜绝超过保质期的食品再次流人市场的监管更是心有余而力不足，为一些不法分子将食品作为原料进行再加工继续销售，或者直接更换食品包装再次予以销售的违法行为客观上提供了可乘之机。
(三)问题食品回收处理模式存在严重漏洞。目前，问题食品的回收处理目前主要存在两种形式：一种是由食品的销售者退回生产企业，由生产企业自行销毁处理。由于受利益的驱使，有些生产企业将回收的外观上未发生明显变质的过期食品重新包装，又继续上市销售，还有一部分生产企业将过期食品、不合格食品拿回车间后。用作原料进行重新加工、消毒、生产成新的食品后再上市销售。这些产品经过重新加工后，通过以抽检为主的监督检查方式难以发现问题，对消费者的健康却构成了巨大的潜在威胁。另一种问题食品的处理形式是食品的销售者直接处理，不退回生产企业，这在过期食品的处理方式中尤为常见。这也导致一些经销商抵制不了额外的经济利益的诱惑而把一些已过期食品的生产日期标签涂掉，重新打上生产日期进行销售现象的发生。
二、问题食品对食品安全的影响程度
由于不合格食品的产生通常具有不可预见性、局部性，因此与过期食品比较，其数量要相对小得多，但是在特殊情况下，其对食品安全总体形势的影响程度造成的危害是巨大的，“三聚氢胺”事件中产生的大量问题奶粉、鲜奶，若没有科学完善的处理制度，必然会有大量的食品被用于食品生产加工后再次进入流通市场。
但是，过期食品对食品安全的影响程度在日常生活中则更为普遍，笔者经过市场调查发现：现如今商品经济异常发达，食品行业竞争激烈，若非特殊情况下，食品脱销的情况已经一去不复返了，因此过期食品的产生是无法避免的，尤其是生意比较清淡的便利店、农村地区规模比较小的食杂店和一般的婴幼儿食品商店产生过期食品的情况更为普遍。而一般规模较大的超市、卖场，按照与供货商的约定将进入滞销期的食品在距离保质期前一至两个月时提前退回供货商，直接抵扣货款，或者按照约定采用打折促销的手段对进入滞销期的品牌食品进行促销。笔者认为，上述提前退回的食品已经进入滞销期，再由供货商组织销售可行性不大，所以退回的食品与过期食品功用基本无异。对于整个食品市场而言，产生的过期食品的数量将是巨大的，如果不妥善处理，将对食品安全构成极其严重的危害。
鉴于此，工商部门有必要在其职责范围内对问题食品不完善的处理方式进行相关的规制，以避免问题食品流人食品生产领域作为食品原料进行生产加工，为生产领域的生产商把好一定的原料关，进而保障流通领域食品安全，同时也可避免在流通领域直接由经销商更换包装进行销售的现象发生，全方位保障流通领域食品安全。
三、建立问题食品市场退出机制的建议
食品安全的监管问题涉及到多个环节，多个监督管理部门，因此，讨论确保食品安全的制度设计也需要从食品安全全程监管的角度出发，加强部门间的监管制度的衔接配合，进一步进行监管制度的创新。工商部门对问题食品市场退出机制的研究必然涉及到自身监管领域外相关配套处理规定的实施。这也是问题食品市场退出机制建立的特点和难点，需要工商部门从维护人民群众生命健康安全的高度出发，主动发挥建立问题食品市场退出机制的牵头作用。
问题食品的逆向流动为不法食品生产厂商或经销商提供了违法行为的“原料”，若将这些问题食品在销售地直接进行处理而杜绝问题食品的回流，则必然能从根本上对问题食品违法使用的现象进行遏制。因此建立一个由政府部门主导，以政府公信力为保障，并重点予以管理的“问题食品集中处理中心”，是对问题食品进行妥善处理的一种非常有效的方式，并在此基础上进一步建立过期食品、不合格食品销售地强制销毁或处理的相关制度，建立和完善食品台账登记制度、预包装食品标签标识制度、食品流向信息通报制度，确保“问题食品集中处理中心”的有序运行。
(一)建立问题食品固定地点强制处理制度。问题食品固定地点强制处理制度要求经销商直接在“问题食品处理中心”销毁过期食品或不合格 食品，由“问题食品处理中心”开具证明，作为抵扣生产商或上级经销商货款的依据，同时也必须建立一系列的科学制度来保证食品经销商与当地“问题食品集中处理中心”不坑害上级供货商利益。建立“问题食品集中处理中心”，一是可以解决工商部门逐一单个监督经营者销毁问题食品，尤其是大范围内不合格食品监督销毁处理时的行政资源不足问题，二是在食品生产厂商守法的前提下，也可以节省生产厂商建立焚烧设施或将问题食品加工成动物饲料的设施、设备的成本，让企业将更多的资源用于企业食品生产经营活动之中，同时降低企业对不合格食品处置方式不当导致的多种法律风险，如个别食品生产企业处理过期食品方式不妥，造成周边群众哄抢的行为。
(二)完善食品台账登记制度，使食品台账能充分发挥记录食品来源，记录问题食品流向的功能。即经营者在购进一批食品时，必须以食品批次为基础，记录食品品名、规格、进货数量(最好折合成最小销售单位)、进货日期、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式、问题食品处理数量(包括向“问题食品集中处理中心”申报销毁处理的数量和向上级供货商在保质期内退货的数量)。经营者应该确保在该批食品销售完毕后，该批食品进货数量等于销售数量与食品处理数量之和。
(三)建立食品销毁记录电子信息化档案。针对食品经销商提前退回问题食品与食品在保质期内企业正常退货的行为难以区分的可能，因此建议食品经营者正常退货时，也应该定期向“问题食品集中处理中心”备案，以达到食品进出有记录，并据此建立全国食品安全监督管理机关联网的问题食品流向数据库，明确退货食品的流入厂家、食品数量等，各部门依据地域查看权限对属于自身职责范围内问题食品处理履行监督处理的职责。据此避免经营者蓄意利用这一模式，提前将本应销毁的过期食品进行转移，以达到对滞销食品重新利用的目的。
(四)完善相关预包装食品标签的规定，增加直接将过期食品更换包装行为的成本与难度，遏制企业违法行为的动机，促进问题食品及时退市。目前《食品安全法》第42条对预包装食品标签内容进行了规定，而质监部门新修改制定的(食品标识管理规定》第21条规定的“食品标识应当直接标注在最小销售单元的食品或者其包装上”，与《食品安全法》第42条、第99条的规定明显不符。根据《食品安全法》第99条、第42条的规定：“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品是预包装食品”，而“预包装食品的包装上应当有标签”。因此，食品标识应当标注到最小预包装单元而非最小销售单元上，因为在最小销售单元的包装内仍然可能装有符合预包装要件的食品。笔者认为，《食品安全法》的规定更为科学、全面。如人民群众经常食用的麦片、豆奶粉等食品，若在最小包装单元上不标注含有“生产日期”的强制标注内容，必然为不法经营者在食品外包装上保质期过期后直接更换外包装重新销售提供了可趁之机。在最小预包装单元的包装袋上直接打印生产日期，将提高违法者更换包装的成本，提高违法经营成本，遏制违法动机。虽然这样的规定并不能将更换食品外包装袋的行为彻底杜绝，但是会大大减少违法行为发生的可能性。因此，必须依据《食品安全法》对食品标签的规定，国家相关部门制定出更为科学的标签规定，为基层执法人员明确执法方向，此举对遏制经销商更改食品外包装的行为大有益处。此外，工商部门应建议国家对食品相关法律法规进行修改和完善，或者单独制定能切实有效的监督过期食品或不合格食品依法处理的规定，如对食品流通企业擅自修改食品生产日期的恶劣违法行为，《食品安全法》却没有相应的规制处罚条文，造成基层监管人员的被动，对此类违法行为进行打击的依据不足。
“问题食品”集中处理机制的构建是解决当前一些不法生产商违规使用以过期食品为主的问题食品作为原料生产食品的行为和过期食品不退市行为的有效途径之一，对提高工商部门食品安全监管的综合效能，全方位保障食品安全的意义重大，也是应对当前食品安全问题层出不穷的积极尝试。
责任编辑 王琳
一、目前我国问题食品回收处理制度的缺陷
(一)问题食品的回收处理无法可依、无章可循，造成保质期內食品难保质，问题食品不退市。《食品安全法)第28条第一款规定：禁止生产经营用回收食品作为原料生产的食品，而将过期食品直接重新包装后进行销售，显然也是被法律所禁止的。但到目前为止，我国没有具体的法律法规明确规定过期食品、不合格食品该由谁通过何种方式进行销毁处理，由谁来监督和管理上述食品的回收处理，只有个别省份食品安全监督管理机关出台了有关食品回收销毁建议性的文件，如2007年浙江省工商局制定了《流通领域食品销售者经营行为规范指引》，试图引导经销商将不合格食品主动撤柜，将过期、不合格食品不退回供货商就地进行销毁。法律的不健全导致了各监管部门对于问题食品处理衔接工作的不畅，影响了整体的监管效果，同时导致了各监管部门在问题食品处理的监督责任面前的“推诿扯皮”。立法的欠缺致使监管缺位，造成问题食品的回收销毁成了无人监管的问题，只能靠食品生产经营企业自身的“严格自律”。
(二)工商部门的监管措施、监管力量不能全方位保障食品安全。《食品安全法》第5条第二款规定了卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分段管理食品安全的职责分工，因此工商部门有义务对产生于流通环节问题食品的处理进行监督管理。但是目前工商部门对流通领域食品安全的监管重点与方式主要依赖于对食品进货查验记录制度的执行，而对问题食品的退市行为的监管比较薄弱。在对不合格食品清查过程中，一般要求经营者下架封存，由经营者退回生产厂家，而并不是现场监督经营者直接进行销毁，对杜绝超过保质期的食品再次流人市场的监管更是心有余而力不足，为一些不法分子将食品作为原料进行再加工继续销售，或者直接更换食品包装再次予以销售的违法行为客观上提供了可乘之机。
(三)问题食品回收处理模式存在严重漏洞。目前，问题食品的回收处理目前主要存在两种形式：一种是由食品的销售者退回生产企业，由生产企业自行销毁处理。由于受利益的驱使，有些生产企业将回收的外观上未发生明显变质的过期食品重新包装，又继续上市销售，还有一部分生产企业将过期食品、不合格食品拿回车间后。用作原料进行重新加工、消毒、生产成新的食品后再上市销售。这些产品经过重新加工后，通过以抽检为主的监督检查方式难以发现问题，对消费者的健康却构成了巨大的潜在威胁。另一种问题食品的处理形式是食品的销售者直接处理，不退回生产企业，这在过期食品的处理方式中尤为常见。这也导致一些经销商抵制不了额外的经济利益的诱惑而把一些已过期食品的生产日期标签涂掉，重新打上生产日期进行销售现象的发生。
二、问题食品对食品安全的影响程度
由于不合格食品的产生通常具有不可预见性、局部性，因此与过期食品比较，其数量要相对小得多，但是在特殊情况下，其对食品安全总体形势的影响程度造成的危害是巨大的，“三聚氢胺”事件中产生的大量问题奶粉、鲜奶，若没有科学完善的处理制度，必然会有大量的食品被用于食品生产加工后再次进入流通市场。
但是，过期食品对食品安全的影响程度在日常生活中则更为普遍，笔者经过市场调查发现：现如今商品经济异常发达，食品行业竞争激烈，若非特殊情况下，食品脱销的情况已经一去不复返了，因此过期食品的产生是无法避免的，尤其是生意比较清淡的便利店、农村地区规模比较小的食杂店和一般的婴幼儿食品商店产生过期食品的情况更为普遍。而一般规模较大的超市、卖场，按照与供货商的约定将进入滞销期的食品在距离保质期前一至两个月时提前退回供货商，直接抵扣货款，或者按照约定采用打折促销的手段对进入滞销期的品牌食品进行促销。笔者认为，上述提前退回的食品已经进入滞销期，再由供货商组织销售可行性不大，所以退回的食品与过期食品功用基本无异。对于整个食品市场而言，产生的过期食品的数量将是巨大的，如果不妥善处理，将对食品安全构成极其严重的危害。
鉴于此，工商部门有必要在其职责范围内对问题食品不完善的处理方式进行相关的规制，以避免问题食品流人食品生产领域作为食品原料进行生产加工，为生产领域的生产商把好一定的原料关，进而保障流通领域食品安全，同时也可避免在流通领域直接由经销商更换包装进行销售的现象发生，全方位保障流通领域食品安全。
三、建立问题食品市场退出机制的建议
食品安全的监管问题涉及到多个环节，多个监督管理部门，因此，讨论确保食品安全的制度设计也需要从食品安全全程监管的角度出发，加强部门间的监管制度的衔接配合，进一步进行监管制度的创新。工商部门对问题食品市场退出机制的研究必然涉及到自身监管领域外相关配套处理规定的实施。这也是问题食品市场退出机制建立的特点和难点，需要工商部门从维护人民群众生命健康安全的高度出发，主动发挥建立问题食品市场退出机制的牵头作用。
问题食品的逆向流动为不法食品生产厂商或经销商提供了违法行为的“原料”，若将这些问题食品在销售地直接进行处理而杜绝问题食品的回流，则必然能从根本上对问题食品违法使用的现象进行遏制。因此建立一个由政府部门主导，以政府公信力为保障，并重点予以管理的“问题食品集中处理中心”，是对问题食品进行妥善处理的一种非常有效的方式，并在此基础上进一步建立过期食品、不合格食品销售地强制销毁或处理的相关制度，建立和完善食品台账登记制度、预包装食品标签标识制度、食品流向信息通报制度，确保“问题食品集中处理中心”的有序运行。
(一)建立问题食品固定地点强制处理制度。问题食品固定地点强制处理制度要求经销商直接在“问题食品处理中心”销毁过期食品或不合格 食品，由“问题食品处理中心”开具证明，作为抵扣生产商或上级经销商货款的依据，同时也必须建立一系列的科学制度来保证食品经销商与当地“问题食品集中处理中心”不坑害上级供货商利益。建立“问题食品集中处理中心”，一是可以解决工商部门逐一单个监督经营者销毁问题食品，尤其是大范围内不合格食品监督销毁处理时的行政资源不足问题，二是在食品生产厂商守法的前提下，也可以节省生产厂商建立焚烧设施或将问题食品加工成动物饲料的设施、设备的成本，让企业将更多的资源用于企业食品生产经营活动之中，同时降低企业对不合格食品处置方式不当导致的多种法律风险，如个别食品生产企业处理过期食品方式不妥，造成周边群众哄抢的行为。
(二)完善食品台账登记制度，使食品台账能充分发挥记录食品来源，记录问题食品流向的功能。即经营者在购进一批食品时，必须以食品批次为基础，记录食品品名、规格、进货数量(最好折合成最小销售单位)、进货日期、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式、问题食品处理数量(包括向“问题食品集中处理中心”申报销毁处理的数量和向上级供货商在保质期内退货的数量)。经营者应该确保在该批食品销售完毕后，该批食品进货数量等于销售数量与食品处理数量之和。
(三)建立食品销毁记录电子信息化档案。针对食品经销商提前退回问题食品与食品在保质期内企业正常退货的行为难以区分的可能，因此建议食品经营者正常退货时，也应该定期向“问题食品集中处理中心”备案，以达到食品进出有记录，并据此建立全国食品安全监督管理机关联网的问题食品流向数据库，明确退货食品的流入厂家、食品数量等，各部门依据地域查看权限对属于自身职责范围内问题食品处理履行监督处理的职责。据此避免经营者蓄意利用这一模式，提前将本应销毁的过期食品进行转移，以达到对滞销食品重新利用的目的。
(四)完善相关预包装食品标签的规定，增加直接将过期食品更换包装行为的成本与难度，遏制企业违法行为的动机，促进问题食品及时退市。目前《食品安全法》第42条对预包装食品标签内容进行了规定，而质监部门新修改制定的(食品标识管理规定》第21条规定的“食品标识应当直接标注在最小销售单元的食品或者其包装上”，与《食品安全法》第42条、第99条的规定明显不符。根据《食品安全法》第99条、第42条的规定：“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品是预包装食品”，而“预包装食品的包装上应当有标签”。因此，食品标识应当标注到最小预包装单元而非最小销售单元上，因为在最小销售单元的包装内仍然可能装有符合预包装要件的食品。笔者认为，《食品安全法》的规定更为科学、全面。如人民群众经常食用的麦片、豆奶粉等食品，若在最小包装单元上不标注含有“生产日期”的强制标注内容，必然为不法经营者在食品外包装上保质期过期后直接更换外包装重新销售提供了可趁之机。在最小预包装单元的包装袋上直接打印生产日期，将提高违法者更换包装的成本，提高违法经营成本，遏制违法动机。虽然这样的规定并不能将更换食品外包装袋的行为彻底杜绝，但是会大大减少违法行为发生的可能性。因此，必须依据《食品安全法》对食品标签的规定，国家相关部门制定出更为科学的标签规定，为基层执法人员明确执法方向，此举对遏制经销商更改食品外包装的行为大有益处。此外，工商部门应建议国家对食品相关法律法规进行修改和完善，或者单独制定能切实有效的监督过期食品或不合格食品依法处理的规定，如对食品流通企业擅自修改食品生产日期的恶劣违法行为，《食品安全法》却没有相应的规制处罚条文，造成基层监管人员的被动，对此类违法行为进行打击的依据不足。
“问题食品”集中处理机制的构建是解决当前一些不法生产商违规使用以过期食品为主的问题食品作为原料生产食品的行为和过期食品不退市行为的有效途径之一，对提高工商部门食品安全监管的综合效能，全方位保障食品安全的意义重大，也是应对当前食品安全问题层出不穷的积极尝试。
责任编辑 王琳