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摘要：对计划生育奖励扶助制度在农村实施现状的考察发现，其中存在着奖励扶助金的保障作用相对有限和扶助金的发放时间需要规范等问题。为此，应转换思路，把计划生育奖励扶助金改为以计划生育养老保险金的形式发放，在现有计划生育奖励扶助理念原则和标准基础上，通过为农村实行计划生育者设立名义账户和实际账户等形式建立农村计划生育养老保险制度。此举或许可以为农村养老保障制度的全面建立探索出一条新的思路。
关键词：计划生育奖励扶助；名义账户；实际账户；计划生育养老保险
中图分类号:F32389文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0079-03
作者简介：王戈（1976－），女，河南社旗人，华中科技大学社会学系博士生，研究方向：文化和社会发展。一、导言
由于现阶段我国广大农村地区尚未建立较为完善的社会保障制度，因此，在养老问题上，农村老人仍然把靠子女奉养作为最主要的养老方式，这是农村计划生育工作难做的一个很现实的原因。然而，毕竟计划生育政策作为基本国策已经实行了多年，目前即使是在农村地区也已拥有了相当数量的执行计划生育政策的独生子女户或双女户。当这批人步入老年的时候，他们较少的孩子在养老方面却不占优势，靠谁养老成了问题。在此背景之下，国家从2004年开始试点，2008起年在全国实行“农村计划生育家庭奖励扶助制度”(以下简称“奖扶制度”),即对农村只有一个子女或两个女孩、夫妇年满60周岁的计划生育家庭,由财政安排专项资金，按人年均不低于600元（2009年1月1日起增加为720元）的标准给予奖励扶助的制度。[1]
目前，“奖扶制度”已实行了7年，效果怎样？老百姓的反映如何？笔者带着这些疑问对福州市J村进行了实地考察。
二、J村“奖扶制度”的实施情况
J村地处福州市郊区，共有村民413人，村民历来以种菜为生。现如今，随着福州城市建设的发展，J村将成为城中村，土地仅剩下103亩，由少部分人耕种，绝大多数人都已从事制造业、商业等其它非农职业。J村依靠紧邻城市的地理优势，通过建厂房和商铺，靠收取高额租金发展起较为强大的村集体经济，用以补贴村民的收入。村民受到村里的《计划生育村规民约》的约束。该民约规定，村民每一项福利的获得都与其落实计划生育政策的情况相挂钩，一旦违反了计划生育政策，则不再获得村里的某些福利。因此该村的计划生育工作一直进行得很顺利，大家都不愿因违反计划生育而做出损害自己经济利益的事情。
从1978年计划生育政策开始实施，村民中响应国家号召实行计划生育的、生于1955年以前的老人有22个，至今健在的老人有17个。从2004年到2010年，该村已先后有13位老人因符合“奖扶制度”的标准而获得了奖励。为了了解村民对计划生育奖励扶助制度的看法，笔者通过召开座谈会以及到村民家进行深度访谈等方式做了一番调查。发现首先从获得奖励的老人方面来看，被访老人都认为人到老年能够获得国家每月的资助以养老是“天上掉馅饼”，非常感激，他们手上多了些养老的钱，这让其他有多个子女却连零花钱都没有的老人很是羡慕；从子女方面来说，国家的资助使父母增加了收入，一定程度上减轻了自己赡养父母的压力。因此，计划生育奖励扶助制度总体上得到了村民的由衷欢迎。其次，计划生育奖励扶助机制也对村民养儿防老多子多福生育观的转变带来了正面的影响。虽然获得奖励的老人没有很多孩子，但到年老时却能有国家以扶助金的形式来回报他们当年的付出，不至于晚景凄凉，说明国家并没有忘记他们这批人，这让老人们感到骄傲和欣慰，也给现在的年轻人自觉实行计划生育增强了信心。笔者以为，“奖扶制度”给老年人带来了切身的实惠，帮助了老人温暖了人心，也减轻了老人子女的赡养负担，对年轻人起到了激励的作用。国家能够承担起帮扶实行计划生育老人的养老重担，正体现了社会福利中“政府对社会保护负有重要责任”的思想。[2]
调查中也发现，虽然“奖扶制度”给老年计生户带来了实际好处，然而作为一项新政策，也还存在着一些问题：一是奖励扶助金的保障作用有多大？对于当年自觉实行计划生育的老人给予一定金额的资金补贴，能够在一定程度上减轻他们在养老上的后顾之忧，可能改变农民被排斥在社会保障体系之外的历史，这也许是计划生育奖励扶助制度最大的意义。然而，村民虽然对制度拍手称快，但对扶助金的金额，不同的人却有不同的态度，尤其是年轻人和老年人的态度迥然不同：老年人看重这笔钱，但认为金额偏少；而年轻人对这笔钱却表现得有些漠然。究其原因，老人之所以重视它，是因为当他们进入老年收入减少的时候，这笔钱成为了适时的收入补充。对于家境较好的老人来说，这是一笔零花钱，但对于家境较差的老人来说，却是一份重要的家用补贴。然而，每月60元的金额对这些处在城中村，吃、穿、行等花销都和城里人相差无几的村民来说，实在算不了什么，有老人说这点钱还不够一周的药费，这也是年轻人对之漠然的一个很重要的原因。事实上奖励扶助金的保障作用有限，子女依然是未来养老的主力。如果说J村处在城中村情况特殊，有学者在湖北、河南、江苏、贵州等省做了千户调查后也认为扶助金“标准有些偏低，不利于发挥计划生育的导向作用”。[3]二是扶助金的发放时间以及扶助政策的持久性问题。计划生育奖励扶助制度规定每位受助人获年均不低于720元的奖励扶助金，这笔钱通过指定的金融机构每年一次或半年一次发放到老人手中。在调查中，老人对这种一年一次或一年两次的发放形式不太适应，他们更愿意每月能够直接领到钱。有老人讲，每个月去取钱，每个月都看到希望，说明这个政策没有变，国家还在记挂着我。从老年学的角度来看，人到老年，进入社会舞台活动的机会减少，收入的锐减导致经济地位的绝对下降，更容易受到忽视和冷落，他们渴望被关怀，此时一点点帮助和关注在他们内心都有可能被无限放大。因此，他们渴望这份关注能够持续不断，而唯恐政策生变的想法也很正常。
三、对计划生育奖励扶助制度转变为计划生育养老保险制度的思考
计划生育奖励扶助制度从本质上属于国家的社会保障制度范畴，正体现了布里格斯所说的政府的活动是为了“调整市场力量的运作而改善那些无法自力更生的市民的福祉”，所以制度的长久有效运作是关键。目前计划生育奖励扶助制度是一个现付式的制度，没有任何资金积累。有学者曾预测未来15～20年符合条件的收益人将增加10倍甚至更多，[4]因此配套的资金需求将越来越大，财政支付的负担会逐年加重，未来政府的压力不可谓不大。笔者曾考虑在国家财政数额投入不变的基础上，根据各地区的经济发展水平来自主决定该地的计划生育奖励扶助金的数额，事实上有些地方已在进行这样的尝试。这看似一个皆大欢喜的局面，然而细究起来，却面临着风险，更像一个权宜之计。我们必须考虑到社会保障制度的刚性特征，“一旦社会保障项目通过立法手段得以确立，便很难再取消”，社会保障待遇只能升不能降，“否则便会遭到获益阶层的强烈反对，甚至酿成大的社会危机”。[5]如果某地区依靠自身的财力而自主决定扶助金额的标准的话，这部分高于国家标准的计划生育奖励补贴，随着受助对象的逐年增多，地方财政是否有能力持久投入？如果地方财政因出现危机而支持不下去，那么将直接影响到受助者的既得利益，影响到政府的诚信，也犯了社会保障的大忌。 笔者提议，不如转换一种思路，把计划生育奖励扶助金改为以计划生育养老保险金的形式发放。虽然只有几个字之差，但意义却不一般。以现有的执行方式来看，只要过了60岁符合计划生育奖励扶助要求的就能每月享受60元的扶助金。可以把这笔钱提前在受益人60岁之前的某一特定年龄点（这一年龄点与60岁的差值可以等同于60岁和现阶段我国的人口预期寿命的差值）提前按月存入，作为一种养老保险金，到受益人60岁的时候开始支取。具体思路是：现有的国家、地方的筹资方式和比例不作改变，根据现阶段我国的人口平均预期寿命73.5岁（第六次人口普查数据，可视为74岁）作为计算的基点（注：可以根据10年一次的人口普查数据，每10年做出基点相应调整）。假定某人在60岁开始享受扶助金到74岁亡故，则他可以享受14年的资助。那么，从60岁往前推14年，即可以在他46岁时开始为他建立计划生育养老保险个人名义账户，这是一个受益人不能直接支取的账户，财政向该账户每月投入60元计划生育养老保险金，投满14年至该受益人60岁时为止。保险金投入终止的同时，即开始为该受益人建立一个计划生育养老个人实际账户，由该受益人的名义账户每月定期转入60元本金及相应利息收益的扶助保障金，受益人直接从实际账户提取。计划生育养老保险基金的运行增值等可参照城市社保基金的运行标准。之所以有名义账户和实际账户的区别，是因为存在三种不同的情况：第一种情况，某人如果于46岁以后60岁之前亡故，那么虽然他的名义账户中有为其先期投入的养老保险金，但因其年龄尚不足60岁不符合计划生育养老保险的标准，那么该名义账户将随该人的去世而消户，先期存入的保险金将转入当地的计划生育养老保险统筹账户；第二种情况，若某人在60岁-74岁之间亡故，那么在领取完该人亡故当月的保险金后，其名义账户中的余额也将转入当地的计划生育养老保险统筹账户；第三种情况，74岁以上的老人在提取完自己的名义账户中的养老保险金后，当地计划生育养老保险统筹账户向其实际账户按月转入等同于原有金额的扶助保障金，直至该人亡故。
这个计划生育养老保险制度有三个明显的特点：首先，没有增加政府的负担。奖励扶助的对象和标准没有发生改变，各级政府财政的投入比例也没有任何改变，改变的只是根据保险的特点把投入的时间调整到了事前。其次，增加了受助对象的扶助金的实际数额。从奖励扶助金的现付式到计划生育养老保险金的积累式基金，如同其它社保基金的运营增值，这样每月60元的本金的投入经过14年的积累，可达到复利的效果，可以获得更多的收益，能够给受益人带来实惠，也提高了养老保险金的保障作用。第三，每月名义账户自动向实际账户转账，受益人可按月领取，这种形式可以满足受益老人希望月月有钱的心理。
把计划生育奖励扶助制度转变为建立计划生育养老保险制度还有更深远的意义,它或许可以成为建立农村社会保障制度的先河。目前农村的社会保障仍然是一片空白，而面临的养老压力很大，建立农村社会保障制度尤其是养老保障制度迫在眉睫。以J村为例，虽然村集体经济发达，村内福利较好，但是村民仍然认为村内福利并不牢靠，担心集体经济终有结束的一天。村民还是迫切盼望国家建立农村社会保障制度，以彻底免除后顾之忧。如果按照本文的思路，在现阶段，农民若以46岁作为获得投入保障金的起始，这个从人的中年就开始参与的计划生育养老保险制度将一步一步逐渐覆盖绝大多数的农村人口，将有可能成为农村养老保障制度的一部分。
四、结语
以农村独生子女和双女户家庭为突破口，以减除养老的后顾之忧，增加农民的收入为目的，计划生育奖励扶助制度已经体现了党和政府对农民的关怀和承诺。如果把奖励扶助转变为计划生育养老保险制度，则是把单纯的事后的利益导向转变为事前的风险规避。本文的思路作为建立制度来考量可能尚显粗糙，但笔者认为计划生育养老保险制度有可能为农村养老保障制度的全面建立探索出一条新路。
参考文献：
[1]陶鹰.《“十一五”规划纲要》部分名词解释[J].人口与计划生育，2006，（5）.
[2][美]NeilGilbert，PaulTerrell.社会福利政策导论.[M].上海：华东理工大学出版社，2003：41.
[3]石人炳，赵二影.对“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”的评估与建议[J].人口学刊，2007，（2）.
[4]郭震威，郭志刚，王广州.2003～2050年农村实际计划生育的老年夫妇人数变动预测[J].人口研究，2005，（2）.
[5]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆.2003：156.
【责任编辑：孙巍】
关键词：计划生育奖励扶助；名义账户；实际账户；计划生育养老保险
中图分类号:F32389文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0079-03
作者简介：王戈（1976－），女，河南社旗人，华中科技大学社会学系博士生，研究方向：文化和社会发展。一、导言
由于现阶段我国广大农村地区尚未建立较为完善的社会保障制度，因此，在养老问题上，农村老人仍然把靠子女奉养作为最主要的养老方式，这是农村计划生育工作难做的一个很现实的原因。然而，毕竟计划生育政策作为基本国策已经实行了多年，目前即使是在农村地区也已拥有了相当数量的执行计划生育政策的独生子女户或双女户。当这批人步入老年的时候，他们较少的孩子在养老方面却不占优势，靠谁养老成了问题。在此背景之下，国家从2004年开始试点，2008起年在全国实行“农村计划生育家庭奖励扶助制度”(以下简称“奖扶制度”),即对农村只有一个子女或两个女孩、夫妇年满60周岁的计划生育家庭,由财政安排专项资金，按人年均不低于600元（2009年1月1日起增加为720元）的标准给予奖励扶助的制度。[1]
目前，“奖扶制度”已实行了7年，效果怎样？老百姓的反映如何？笔者带着这些疑问对福州市J村进行了实地考察。
二、J村“奖扶制度”的实施情况
J村地处福州市郊区，共有村民413人，村民历来以种菜为生。现如今，随着福州城市建设的发展，J村将成为城中村，土地仅剩下103亩，由少部分人耕种，绝大多数人都已从事制造业、商业等其它非农职业。J村依靠紧邻城市的地理优势，通过建厂房和商铺，靠收取高额租金发展起较为强大的村集体经济，用以补贴村民的收入。村民受到村里的《计划生育村规民约》的约束。该民约规定，村民每一项福利的获得都与其落实计划生育政策的情况相挂钩，一旦违反了计划生育政策，则不再获得村里的某些福利。因此该村的计划生育工作一直进行得很顺利，大家都不愿因违反计划生育而做出损害自己经济利益的事情。
从1978年计划生育政策开始实施，村民中响应国家号召实行计划生育的、生于1955年以前的老人有22个，至今健在的老人有17个。从2004年到2010年，该村已先后有13位老人因符合“奖扶制度”的标准而获得了奖励。为了了解村民对计划生育奖励扶助制度的看法，笔者通过召开座谈会以及到村民家进行深度访谈等方式做了一番调查。发现首先从获得奖励的老人方面来看，被访老人都认为人到老年能够获得国家每月的资助以养老是“天上掉馅饼”，非常感激，他们手上多了些养老的钱，这让其他有多个子女却连零花钱都没有的老人很是羡慕；从子女方面来说，国家的资助使父母增加了收入，一定程度上减轻了自己赡养父母的压力。因此，计划生育奖励扶助制度总体上得到了村民的由衷欢迎。其次，计划生育奖励扶助机制也对村民养儿防老多子多福生育观的转变带来了正面的影响。虽然获得奖励的老人没有很多孩子，但到年老时却能有国家以扶助金的形式来回报他们当年的付出，不至于晚景凄凉，说明国家并没有忘记他们这批人，这让老人们感到骄傲和欣慰，也给现在的年轻人自觉实行计划生育增强了信心。笔者以为，“奖扶制度”给老年人带来了切身的实惠，帮助了老人温暖了人心，也减轻了老人子女的赡养负担，对年轻人起到了激励的作用。国家能够承担起帮扶实行计划生育老人的养老重担，正体现了社会福利中“政府对社会保护负有重要责任”的思想。[2]
调查中也发现，虽然“奖扶制度”给老年计生户带来了实际好处，然而作为一项新政策，也还存在着一些问题：一是奖励扶助金的保障作用有多大？对于当年自觉实行计划生育的老人给予一定金额的资金补贴，能够在一定程度上减轻他们在养老上的后顾之忧，可能改变农民被排斥在社会保障体系之外的历史，这也许是计划生育奖励扶助制度最大的意义。然而，村民虽然对制度拍手称快，但对扶助金的金额，不同的人却有不同的态度，尤其是年轻人和老年人的态度迥然不同：老年人看重这笔钱，但认为金额偏少；而年轻人对这笔钱却表现得有些漠然。究其原因，老人之所以重视它，是因为当他们进入老年收入减少的时候，这笔钱成为了适时的收入补充。对于家境较好的老人来说，这是一笔零花钱，但对于家境较差的老人来说，却是一份重要的家用补贴。然而，每月60元的金额对这些处在城中村，吃、穿、行等花销都和城里人相差无几的村民来说，实在算不了什么，有老人说这点钱还不够一周的药费，这也是年轻人对之漠然的一个很重要的原因。事实上奖励扶助金的保障作用有限，子女依然是未来养老的主力。如果说J村处在城中村情况特殊，有学者在湖北、河南、江苏、贵州等省做了千户调查后也认为扶助金“标准有些偏低，不利于发挥计划生育的导向作用”。[3]二是扶助金的发放时间以及扶助政策的持久性问题。计划生育奖励扶助制度规定每位受助人获年均不低于720元的奖励扶助金，这笔钱通过指定的金融机构每年一次或半年一次发放到老人手中。在调查中，老人对这种一年一次或一年两次的发放形式不太适应，他们更愿意每月能够直接领到钱。有老人讲，每个月去取钱，每个月都看到希望，说明这个政策没有变，国家还在记挂着我。从老年学的角度来看，人到老年，进入社会舞台活动的机会减少，收入的锐减导致经济地位的绝对下降，更容易受到忽视和冷落，他们渴望被关怀，此时一点点帮助和关注在他们内心都有可能被无限放大。因此，他们渴望这份关注能够持续不断，而唯恐政策生变的想法也很正常。
三、对计划生育奖励扶助制度转变为计划生育养老保险制度的思考
计划生育奖励扶助制度从本质上属于国家的社会保障制度范畴，正体现了布里格斯所说的政府的活动是为了“调整市场力量的运作而改善那些无法自力更生的市民的福祉”，所以制度的长久有效运作是关键。目前计划生育奖励扶助制度是一个现付式的制度，没有任何资金积累。有学者曾预测未来15～20年符合条件的收益人将增加10倍甚至更多，[4]因此配套的资金需求将越来越大，财政支付的负担会逐年加重，未来政府的压力不可谓不大。笔者曾考虑在国家财政数额投入不变的基础上，根据各地区的经济发展水平来自主决定该地的计划生育奖励扶助金的数额，事实上有些地方已在进行这样的尝试。这看似一个皆大欢喜的局面，然而细究起来，却面临着风险，更像一个权宜之计。我们必须考虑到社会保障制度的刚性特征，“一旦社会保障项目通过立法手段得以确立，便很难再取消”，社会保障待遇只能升不能降，“否则便会遭到获益阶层的强烈反对，甚至酿成大的社会危机”。[5]如果某地区依靠自身的财力而自主决定扶助金额的标准的话，这部分高于国家标准的计划生育奖励补贴，随着受助对象的逐年增多，地方财政是否有能力持久投入？如果地方财政因出现危机而支持不下去，那么将直接影响到受助者的既得利益，影响到政府的诚信，也犯了社会保障的大忌。 笔者提议，不如转换一种思路，把计划生育奖励扶助金改为以计划生育养老保险金的形式发放。虽然只有几个字之差，但意义却不一般。以现有的执行方式来看，只要过了60岁符合计划生育奖励扶助要求的就能每月享受60元的扶助金。可以把这笔钱提前在受益人60岁之前的某一特定年龄点（这一年龄点与60岁的差值可以等同于60岁和现阶段我国的人口预期寿命的差值）提前按月存入，作为一种养老保险金，到受益人60岁的时候开始支取。具体思路是：现有的国家、地方的筹资方式和比例不作改变，根据现阶段我国的人口平均预期寿命73.5岁（第六次人口普查数据，可视为74岁）作为计算的基点（注：可以根据10年一次的人口普查数据，每10年做出基点相应调整）。假定某人在60岁开始享受扶助金到74岁亡故，则他可以享受14年的资助。那么，从60岁往前推14年，即可以在他46岁时开始为他建立计划生育养老保险个人名义账户，这是一个受益人不能直接支取的账户，财政向该账户每月投入60元计划生育养老保险金，投满14年至该受益人60岁时为止。保险金投入终止的同时，即开始为该受益人建立一个计划生育养老个人实际账户，由该受益人的名义账户每月定期转入60元本金及相应利息收益的扶助保障金，受益人直接从实际账户提取。计划生育养老保险基金的运行增值等可参照城市社保基金的运行标准。之所以有名义账户和实际账户的区别，是因为存在三种不同的情况：第一种情况，某人如果于46岁以后60岁之前亡故，那么虽然他的名义账户中有为其先期投入的养老保险金，但因其年龄尚不足60岁不符合计划生育养老保险的标准，那么该名义账户将随该人的去世而消户，先期存入的保险金将转入当地的计划生育养老保险统筹账户；第二种情况，若某人在60岁-74岁之间亡故，那么在领取完该人亡故当月的保险金后，其名义账户中的余额也将转入当地的计划生育养老保险统筹账户；第三种情况，74岁以上的老人在提取完自己的名义账户中的养老保险金后，当地计划生育养老保险统筹账户向其实际账户按月转入等同于原有金额的扶助保障金，直至该人亡故。
这个计划生育养老保险制度有三个明显的特点：首先，没有增加政府的负担。奖励扶助的对象和标准没有发生改变，各级政府财政的投入比例也没有任何改变，改变的只是根据保险的特点把投入的时间调整到了事前。其次，增加了受助对象的扶助金的实际数额。从奖励扶助金的现付式到计划生育养老保险金的积累式基金，如同其它社保基金的运营增值，这样每月60元的本金的投入经过14年的积累，可达到复利的效果，可以获得更多的收益，能够给受益人带来实惠，也提高了养老保险金的保障作用。第三，每月名义账户自动向实际账户转账，受益人可按月领取，这种形式可以满足受益老人希望月月有钱的心理。
把计划生育奖励扶助制度转变为建立计划生育养老保险制度还有更深远的意义,它或许可以成为建立农村社会保障制度的先河。目前农村的社会保障仍然是一片空白，而面临的养老压力很大，建立农村社会保障制度尤其是养老保障制度迫在眉睫。以J村为例，虽然村集体经济发达，村内福利较好，但是村民仍然认为村内福利并不牢靠，担心集体经济终有结束的一天。村民还是迫切盼望国家建立农村社会保障制度，以彻底免除后顾之忧。如果按照本文的思路，在现阶段，农民若以46岁作为获得投入保障金的起始，这个从人的中年就开始参与的计划生育养老保险制度将一步一步逐渐覆盖绝大多数的农村人口，将有可能成为农村养老保障制度的一部分。
四、结语
以农村独生子女和双女户家庭为突破口，以减除养老的后顾之忧，增加农民的收入为目的，计划生育奖励扶助制度已经体现了党和政府对农民的关怀和承诺。如果把奖励扶助转变为计划生育养老保险制度，则是把单纯的事后的利益导向转变为事前的风险规避。本文的思路作为建立制度来考量可能尚显粗糙，但笔者认为计划生育养老保险制度有可能为农村养老保障制度的全面建立探索出一条新路。
参考文献：
[1]陶鹰.《“十一五”规划纲要》部分名词解释[J].人口与计划生育，2006，（5）.
[2][美]NeilGilbert，PaulTerrell.社会福利政策导论.[M].上海：华东理工大学出版社，2003：41.
[3]石人炳，赵二影.对“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”的评估与建议[J].人口学刊，2007，（2）.
[4]郭震威，郭志刚，王广州.2003～2050年农村实际计划生育的老年夫妇人数变动预测[J].人口研究，2005，（2）.
[5]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆.2003：156.
【责任编辑：孙巍】