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区域发展不平衡是我国现代化发展面临的现实状况，解决这一问题不能单靠市场力量，因为市场力量通常只倾向于扩大而非缩小区域差距，适度的政府干预必不可少。中央政府在区域协调发展中具有十分重要的作用。为了更好地发挥中央政府的作用，必须进行中央政府治理创新，主要体现在：政府治理理念的创新；区域政策制定的创新；区域治理方式的创新；区域规划重点的创新；区域治理组织机构的创新等。
促进区域协调发展是我国现代化发展和构建社会主义和谐社会的一项重要内容。但从我国区域发展的现状来看，各地发展不平衡仍将是一个较长时期里的客观状况。要改变这一状况，实现区域发展的共赢，离不开中央政府作用的有效发挥。对于中央政府在推动区域协调发展中的重要作用，胡鞍钢教授明确指出：“解决区域差距问题，促进欠发达地区快速发展，中央政府具有无可替代的作用。”经济学家丁宁宁也指出：“中央政府在区域经济布局合理化上要发挥更大作用。”那么，中央政府如何发挥其在区域协调发展中的重要作用呢？
一是政府治理理念的创新，即政府治理理念由“单一行政区划管理”模式向“区域公共管理”模式转变。改革开放后，随着中央向地方下放权力，地方政府逐渐成为具有相对独立利益的经济实体，其发展本地经济的积极性被大大调动起来，但与此同时，随着“行政区经济”的强化也带来了一系列问题，如地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应、行政区划交界地带管理真空等等。这些问题不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生，这对中央政府来说，无异于一个严峻挑战，即中央政府要从自己熟悉的对“单一行政区划的管理”向“区域公共管理”转变。作为中央政府，既要发挥其特定的权威，又要作为地方政府间关系的重要协调者(中央政府不是唯一的协调者)，促使区域性公共问题解决，推动区域协调发展。同时，中央政府还应当大力推进市场机制的建立，充分发挥市场机制在区域协调发展中的重要作用，打破条块分割，消除区域性壁垒，根除地方保护主义，鼓励各种生产要素和商品合理有序流动，推动区域一体化进程。
二是区域政策的创新，即区域政策的制定由“应时型”向“系统型”转变。国家区域政策是中央政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域差异扩大，协调区际关系的一系列政策的总和，其目的是解决“问题区域”存在的突出问题，推动区域协调发展，以实现国民经济的健康成长和社会公平的合理实现。建国后，国家实施了许多旨在促进地区经济发展的计划和政策，这些计划和政策多是应当时的需要而出台的，在此之前，没有一个系统、完整的区域政策体系，也没有对“问题区域”作出深入细致的分析，因此，区域政策缺乏有效的针对性，更多地表现为应时性。如20世纪60年代后期的“三线建设”，20世纪80年代以来的“特区政策”、“沿海经济发展战略”、“扶贫政策”、“国家加大对中西部地区支持力度的政策”等等。而且区域政策工具极为单一，主要有资金投入和给予优惠政策两种，难以起到协调区域发展的作用。因此，当前应当从全国经济整体持续健康协调发展的角度，出台针对“问题区域”的系统的区域政策，与此同时，还要出台与之相配套的区域政策工具，充分发挥政府在宏观调控和产业引导方面的作用。如在劳动力密集的落后地区，可以引导产业向劳动密集型产业方向发展，提高就业率；而对于生态环境破坏比较严重的落后地区，可以通过政府专款专用的方式，改善生态环境等等。
三是政府投资重点的转移，即对落后地区的资金援助由重生产性投入向重社会性投入转变。近年来，中央政府对欠发达地区的资金投入力度不断加大，截至2005年，西部开发累计开工重点工程70项，投资总规模9 700多亿元。中央累计投入各类财政性建设资金5 600多亿元，其中，长期建设国债3 100亿元。中央财政对西部地区各类转移支付累计7 600多亿元。虽然资金投入规模很大，但在资金使用上还存在一些问题，偏重生产性、盈利性经济类基础设施的投入，如用于工业、建筑、交通、邮电、商业等企业的生产性投资等，而对于社会保障、文教、环保、医疗等公共事业的投入则明显不足。显然这样一种资金分配方式难以直接地使当地人们享受较为均等的公共产品，难以直接提高当地人们的生活质量。因此，中央政府要有意识地把资金更多地引向医疗、教育等公共服务领域，尤其是教育领域，因为教育落后是欠发达地区人力资源匮乏的根源，而人力资源短缺又使得欠发达地区的发展失去了动力源泉，从而难以摆脱贫穷的境地，因此，加强对落后地区人力资本的投资，促进人文发展，才是帮助欠发达地区脱贫致富的关键。
四是区域治理方式的转变，即区域治理由“无法可依”向“有法可依”转变。实现区域协调发展是一项长期而艰巨的任务，需要强有力的法律保障。但从目前情况来看，我国在区域开发和发展的立法方面还是空白，难以保障西部开发、东部振兴和中部崛起的区域政策目标的实现，也难以规范政府进行区域管理的行为。同时，与建立健全社会主义市场经济的法律体系也不适应。为此，我国可以借鉴发达国家在区域立法方面的经验，尽快开展区域政策法规的研究和制定工作，在条件成熟时，出台与区域规划相关的法规条例，如《区域协调发展法》、《区域规划法》、《欠发达地区开发法》等，逐步构建起促进区域协调发展方面的法律框架，使区域治理由“无法可依”向“有法可依”转变，确保区域政策的贯彻落实。
五是区域治理组织机构的重组，即区域管理机构由分散型向综合型转变。区域协调发展不仅要有良好的政策法规，更要有实施具体合作事宜的组织载体，对跨区域和区域内的问题作出有效协调。但从目前状况来看，中央政府尚未建立起一个独立的、统筹区域政策研究和制定的专门性区域协调机构，而只有按区域开发任务分别成立的区域开发办公室，如西部办、东北办和中部办。这种模式既难以协调区域间的发展，也难以促进区域内的合作。再加上这些区域开发办公室，其职能没有得到立法机构(全国人大)的明确界定，没有独立的决策权，也没有独立掌握区域政策基金工具，因而在相当大程度上制约了其实际效率和效果。因此，在当前条件下，可以考虑在中央设立一个综合性的区域管理委员会(直属国务院)，把西部办、东北办和中部办的职能都包括进去，由区域管理委员会协调并统一区域政策。
此外，中央政府要在推动区域协调发展进程中大有可为，还应转变对地方政府官员的考核机制，即对政府官员的考核由重经济指标向重综合指标转变。长期以来，我国对官员的考核侧重于经济指标，把一个地方GDP增长与否看做衡量官员政绩最重要的尺度。在这种考核方式作用下，官员把主要精力集中于本地经济发展的速度，千方百计招商引资、上大项目，力图在短期内实现GDP的大幅度增长。从经济发展规律来说，这种急功近利的做法往往会给经济的持续发展埋下隐患，不仅对当地经济发展不利，而且还会影响区域协调发展。近年来，愈演愈烈的地方保护主义以及跨区湖泊、河流污染严重而无人过问等问题就是明证。因此，只有建立起科学的政府官员绩效评价体系，通过正确的引导，规范官员的行为取向和行为模式，才有助于促进区域经济社会全面协调发展。
(南京政治学院政治学教研室；河海大学商学院)
促进区域协调发展是我国现代化发展和构建社会主义和谐社会的一项重要内容。但从我国区域发展的现状来看，各地发展不平衡仍将是一个较长时期里的客观状况。要改变这一状况，实现区域发展的共赢，离不开中央政府作用的有效发挥。对于中央政府在推动区域协调发展中的重要作用，胡鞍钢教授明确指出：“解决区域差距问题，促进欠发达地区快速发展，中央政府具有无可替代的作用。”经济学家丁宁宁也指出：“中央政府在区域经济布局合理化上要发挥更大作用。”那么，中央政府如何发挥其在区域协调发展中的重要作用呢？
一是政府治理理念的创新，即政府治理理念由“单一行政区划管理”模式向“区域公共管理”模式转变。改革开放后，随着中央向地方下放权力，地方政府逐渐成为具有相对独立利益的经济实体，其发展本地经济的积极性被大大调动起来，但与此同时，随着“行政区经济”的强化也带来了一系列问题，如地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应、行政区划交界地带管理真空等等。这些问题不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生，这对中央政府来说，无异于一个严峻挑战，即中央政府要从自己熟悉的对“单一行政区划的管理”向“区域公共管理”转变。作为中央政府，既要发挥其特定的权威，又要作为地方政府间关系的重要协调者(中央政府不是唯一的协调者)，促使区域性公共问题解决，推动区域协调发展。同时，中央政府还应当大力推进市场机制的建立，充分发挥市场机制在区域协调发展中的重要作用，打破条块分割，消除区域性壁垒，根除地方保护主义，鼓励各种生产要素和商品合理有序流动，推动区域一体化进程。
二是区域政策的创新，即区域政策的制定由“应时型”向“系统型”转变。国家区域政策是中央政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域差异扩大，协调区际关系的一系列政策的总和，其目的是解决“问题区域”存在的突出问题，推动区域协调发展，以实现国民经济的健康成长和社会公平的合理实现。建国后，国家实施了许多旨在促进地区经济发展的计划和政策，这些计划和政策多是应当时的需要而出台的，在此之前，没有一个系统、完整的区域政策体系，也没有对“问题区域”作出深入细致的分析，因此，区域政策缺乏有效的针对性，更多地表现为应时性。如20世纪60年代后期的“三线建设”，20世纪80年代以来的“特区政策”、“沿海经济发展战略”、“扶贫政策”、“国家加大对中西部地区支持力度的政策”等等。而且区域政策工具极为单一，主要有资金投入和给予优惠政策两种，难以起到协调区域发展的作用。因此，当前应当从全国经济整体持续健康协调发展的角度，出台针对“问题区域”的系统的区域政策，与此同时，还要出台与之相配套的区域政策工具，充分发挥政府在宏观调控和产业引导方面的作用。如在劳动力密集的落后地区，可以引导产业向劳动密集型产业方向发展，提高就业率；而对于生态环境破坏比较严重的落后地区，可以通过政府专款专用的方式，改善生态环境等等。
三是政府投资重点的转移，即对落后地区的资金援助由重生产性投入向重社会性投入转变。近年来，中央政府对欠发达地区的资金投入力度不断加大，截至2005年，西部开发累计开工重点工程70项，投资总规模9 700多亿元。中央累计投入各类财政性建设资金5 600多亿元，其中，长期建设国债3 100亿元。中央财政对西部地区各类转移支付累计7 600多亿元。虽然资金投入规模很大，但在资金使用上还存在一些问题，偏重生产性、盈利性经济类基础设施的投入，如用于工业、建筑、交通、邮电、商业等企业的生产性投资等，而对于社会保障、文教、环保、医疗等公共事业的投入则明显不足。显然这样一种资金分配方式难以直接地使当地人们享受较为均等的公共产品，难以直接提高当地人们的生活质量。因此，中央政府要有意识地把资金更多地引向医疗、教育等公共服务领域，尤其是教育领域，因为教育落后是欠发达地区人力资源匮乏的根源，而人力资源短缺又使得欠发达地区的发展失去了动力源泉，从而难以摆脱贫穷的境地，因此，加强对落后地区人力资本的投资，促进人文发展，才是帮助欠发达地区脱贫致富的关键。
四是区域治理方式的转变，即区域治理由“无法可依”向“有法可依”转变。实现区域协调发展是一项长期而艰巨的任务，需要强有力的法律保障。但从目前情况来看，我国在区域开发和发展的立法方面还是空白，难以保障西部开发、东部振兴和中部崛起的区域政策目标的实现，也难以规范政府进行区域管理的行为。同时，与建立健全社会主义市场经济的法律体系也不适应。为此，我国可以借鉴发达国家在区域立法方面的经验，尽快开展区域政策法规的研究和制定工作，在条件成熟时，出台与区域规划相关的法规条例，如《区域协调发展法》、《区域规划法》、《欠发达地区开发法》等，逐步构建起促进区域协调发展方面的法律框架，使区域治理由“无法可依”向“有法可依”转变，确保区域政策的贯彻落实。
五是区域治理组织机构的重组，即区域管理机构由分散型向综合型转变。区域协调发展不仅要有良好的政策法规，更要有实施具体合作事宜的组织载体，对跨区域和区域内的问题作出有效协调。但从目前状况来看，中央政府尚未建立起一个独立的、统筹区域政策研究和制定的专门性区域协调机构，而只有按区域开发任务分别成立的区域开发办公室，如西部办、东北办和中部办。这种模式既难以协调区域间的发展，也难以促进区域内的合作。再加上这些区域开发办公室，其职能没有得到立法机构(全国人大)的明确界定，没有独立的决策权，也没有独立掌握区域政策基金工具，因而在相当大程度上制约了其实际效率和效果。因此，在当前条件下，可以考虑在中央设立一个综合性的区域管理委员会(直属国务院)，把西部办、东北办和中部办的职能都包括进去，由区域管理委员会协调并统一区域政策。
此外，中央政府要在推动区域协调发展进程中大有可为，还应转变对地方政府官员的考核机制，即对政府官员的考核由重经济指标向重综合指标转变。长期以来，我国对官员的考核侧重于经济指标，把一个地方GDP增长与否看做衡量官员政绩最重要的尺度。在这种考核方式作用下，官员把主要精力集中于本地经济发展的速度，千方百计招商引资、上大项目，力图在短期内实现GDP的大幅度增长。从经济发展规律来说，这种急功近利的做法往往会给经济的持续发展埋下隐患，不仅对当地经济发展不利，而且还会影响区域协调发展。近年来，愈演愈烈的地方保护主义以及跨区湖泊、河流污染严重而无人过问等问题就是明证。因此，只有建立起科学的政府官员绩效评价体系，通过正确的引导，规范官员的行为取向和行为模式，才有助于促进区域经济社会全面协调发展。
(南京政治学院政治学教研室；河海大学商学院)