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近年来，固原市坚持“依法、自愿、有偿”原则，严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，规范流转合同，强化档案管理，建全土地流转备案制度，落实专人负责制度，开展土地相关法律、法规、政策宣传、培训，确保土地流转工作规范有序进行。截至目前，全市土地流转面积累计达到57.64万亩（其中：原州区23.05万亩、西吉县12.23万亩、泾源县8.22万亩、隆德县7.22万亩、彭阳县6.92万亩），涉及农户7.38万户，占承包农户数的31.02%。签订耕地流转合同份数6.09万份，签订流转合同的耕地流转面积42.34万亩。流转方式以出租为主，面积达43.71万亩。
一、土地流转的动因
固原市土地流转主要是政府引导和农户自发行为，其动因也是多种多样的。
（一）劳动力转移。近年固原市农村劳动力转移呈较快增长趋势。2015年上半年农民工资性收入、家庭经营收入、财产性收入、转移性收入分别占人均现金性收入的58.1%、31.3%、0.7%、9.9%。工资性收入明显高于家庭经营承包土地的收入，劳务收入已成为家庭收入的主要来源，农民外出就业，促进了土地流转。
（二）劳动力短缺。土地流转比例较高的村组普遍存在的现象是：村内青年人很少，多为40～50岁以上的劳力及老人、妇女和中小学学生。年轻人一部分在大中专读书，一部分长期外出务工，这类人群大多没有回乡务农的愿望，从而造成相当部分农户长年由老弱病幼留守，由于缺乏劳力，不得已流转土地。
（三）农业产业化发展需要。农业产业化和规模化经营是加快农业发展和农民增收的重要途径。政府引导农民把承包土地采取多种方式流转给龙头企业，农民专业合作组织进行集中连片、标准化种植、规模化生产等，每年都建立一批千亩以上的示范点、示范园区十几个、土地适度规模流转促进了农业产业化、规模化、园区化经营已经取得了较好的经济效益。一家一户小规模经营既面临自然风险，又面临市场风险。土地规模流转经营成为农业产业化的必然选择。
（四）集中连片推进设施农业建设的需要。为切实发挥设施农业的规模效益，固原市采取优惠扶持政策先后引入一批龙头企业参与设施农业建设，通过“公司+合作社+流转服务中心+基地+农户”等模式，克服了农户承包地块分散、面积有限不利于设施建设的困难，促进适度规模流转土地，建立标准化、集约化生产基地，形成了产、加、销为一体的产业化经营模式，推进了设施农业的发展步伐。土地流转面积的不断扩大，使固原市设施农业从小到大、从弱到强，发展势头看好。参与流转的农户出租土地收入和从事于企业或专业合作社的劳务收入都高于当地土地经营平均收入水平的20%左右，利益促动土地有序流转。
二、土地流转的特点
（一）流转规模扩大化。土地流转活动日趋活跃，面积逐年增加。一是农业专业合作社、农业产业化龙头企业、家庭农场、种养大户成为推动土地规模流转的重要力量。二是规模土地流转格局区域化。在城镇郊区、川区、适合规模生产的村庄或外出务工较多的村庄，规模土地流转速度较快。实行土地规模经营，迅速实现土地增值。三是规模土地流转组织化。经政府大力宣传和规范引导，各县（区）都成立了农村土地流转服务机构，进一步推进了土地规模流转速度。
（二）流转主体多元化。除农户外，已有越来越多的龙头企业、农民专业合作经济组织、家庭农场参与土地流转。固原市现有农民专业合作经济组织1197家，家庭农场187家，专业大户1200户，流转经营土地面积37万亩。
（三）流转程度广泛化。一是由村组内流转向跨村组、跨县域流转转变。土地流转活动已由过去局限于本村逐步扩展到外村、外乡，甚至外省。固原市佳立公司在原州区、西吉县都租赁了土地种植马铃薯。二是由分散流转向集中流转转变，有的组整组流转。三是由小面积流转向大规模流转转变。如隆德县常鲜果蔬专业合作社在神林乡辛坪村集中连片流转土地1480亩建立现代果蔬示范园区。企业取得土地经营权以后，对土地进行统一深耕整理，统一品种，统一经营，统一管理，部分农民又进入企业务工创收，实现了企业和农户“双赢”。
（四）流转形式多样化。目前，固原市土地流转的方式有转包、出租、互换、转让、其他五种形式。其中转包和出租为主要形式，占流转总量的93.87%。多种形式的土地流转，在充分保障农民土地承包经营权的基础上，促进了家庭承包经营制度的进一步稳定和完善，为农业规模经营和产业化提供了条件，提高了农村土地收益，找到了市场经济条件下农业增效、农民增收的现实途径。
三、存在的突出问题
（一）土地流转宣传不深入。一些地方没有把推进农村土地承包经营权流转提高到推进农业结构调整和增加农民收入这个大局来认识。对土地承包经营权流转政策的宣传不够深入，群众对土地承包经营权流转的认识还存在误区，有的农民甚至不知道土地承包经营权能不能流转、怎么样流转。一些农户和部分土地承包大户怕土地转包出去后，自己失去了土地承包经营权，没有了生活的最低保障；部分土地承包大户怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权，不敢大胆投入；部分土地承包大户怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。
（二）土地流转行为不规范。农户之间土地流转多为自发流转，流转行为不够规范。主要是：自行流转的多，告知备案的少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，内容规范的少。规范合同少，不能明确流转双方的权利义务及违约责任，一旦产生纠纷很难调解和仲裁。
（三）管理机构和队伍建设滞后。土地流转事关农民的切身利益，事关农村稳定。加强对流转土地的管理是法律赋予各级政府的职责。固原市各县（区）机构编制改革后，乡镇设立农村财务岗挂靠民生服务中心，直接面对广大农户的土地经营管理职能被弱化，工作也被边缘化，而且机构建设和人员素质已很难适应农村经济社会发展的需要。
（四）社会保障体系不完善。目前，农村社会保障机制和风险保障机制尚不完善，农民把土地作为最后的一道生活保障，依靠土地收入来解决基本生活、看病、上学、养老等问题，土地对于农民仍然具有社会保障和就业双重功能，土地的这种社会保障功能影响和牵制了土地流转。在土地的这些功能还没有可靠的、合适的替代品，以使土地还原其本身所具有的资源功能之前，农民很难主动地转让和放弃土地。
（五）农民就业门路不多。尽管近年转移就业步伐明显加快，但由于城市吸纳农村剩余劳动力的扩张能力有限，农民进城容易留城难的现象普遍存在。非农就业的风险性和非农收入的不稳定性，使兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地，真正走进城市，融入城市。
四、规范土地流转的对策建议
固原市各地农村经济发展水平存在较大差距，土地流转的规模和特点也有较大差异。因此一定要坚持因地制宜、分类指导、“依法、自愿、有偿”的原则，继续稳定和完善农村基本经营制度，切实保障农民对承包土地的占有、使用和收益权，尊重农民的自主选择，要始终把实现好、维护好和发展好农民根本利益作为做好土地流转的管理和服务工作的出发点和落脚点。
（一）规范程序。引导农民在土地流转中杜绝口头协议，签订规范的合同文书。规范土地纠纷调解、仲裁程序，切实维护好农民土地承包经营权和收益权，确保农村社会稳定。
（二）加强政策宣传。重视和加强对农村土地流转法律、法规、政策的宣传工作，调动各方力量，多形式、多渠道、广覆盖，加大宣传力度。要编印一些面向农户、通俗易懂的宣传材料，并广泛下发到基层和农民群众手中。
（三）理顺管理体制机制，明确权责职能。进一步加强农经管理机构建设，理顺管理体制和机制，明确权责职能，使其更好地履行农村经济和土地流转管理的职责。进一步建立健全农村土地流转服务中心，设立土地流转服务大厅，为农民提供信息服务。
（四）针对固原市各地农村发展水平和土地流转差异较大的特点，土地流转要特别强调“依法、自愿、有偿”的原则。为解决固原市农村普遍存在的承包地地块分散、不便耕作以及移民后土地闲置和撂荒等问题，应积极引导和组织农民开展土地流转，即转包、出租、互换、转让。为切实稳定土地承包关系，促进农村劳动力转移就业，应着重引导农民转包和出租土地。
（五）加快建立与固原市经济发展水平相适应的农村社会保障体系。加快建立新型农村社会养老保险制度，巩固和发展新型农村合作医疗制度，完善农村医疗救助和最低生活保障制度，解除广大农民的后顾之忧。加强对农村劳动力的培训，努力提高农村劳动力素质，拓展农村富余劳动力转移就业的空间。
（执笔人：程新伟、杨巨良）
责任编辑：花菊萍
一、土地流转的动因
固原市土地流转主要是政府引导和农户自发行为，其动因也是多种多样的。
（一）劳动力转移。近年固原市农村劳动力转移呈较快增长趋势。2015年上半年农民工资性收入、家庭经营收入、财产性收入、转移性收入分别占人均现金性收入的58.1%、31.3%、0.7%、9.9%。工资性收入明显高于家庭经营承包土地的收入，劳务收入已成为家庭收入的主要来源，农民外出就业，促进了土地流转。
（二）劳动力短缺。土地流转比例较高的村组普遍存在的现象是：村内青年人很少，多为40～50岁以上的劳力及老人、妇女和中小学学生。年轻人一部分在大中专读书，一部分长期外出务工，这类人群大多没有回乡务农的愿望，从而造成相当部分农户长年由老弱病幼留守，由于缺乏劳力，不得已流转土地。
（三）农业产业化发展需要。农业产业化和规模化经营是加快农业发展和农民增收的重要途径。政府引导农民把承包土地采取多种方式流转给龙头企业，农民专业合作组织进行集中连片、标准化种植、规模化生产等，每年都建立一批千亩以上的示范点、示范园区十几个、土地适度规模流转促进了农业产业化、规模化、园区化经营已经取得了较好的经济效益。一家一户小规模经营既面临自然风险，又面临市场风险。土地规模流转经营成为农业产业化的必然选择。
（四）集中连片推进设施农业建设的需要。为切实发挥设施农业的规模效益，固原市采取优惠扶持政策先后引入一批龙头企业参与设施农业建设，通过“公司+合作社+流转服务中心+基地+农户”等模式，克服了农户承包地块分散、面积有限不利于设施建设的困难，促进适度规模流转土地，建立标准化、集约化生产基地，形成了产、加、销为一体的产业化经营模式，推进了设施农业的发展步伐。土地流转面积的不断扩大，使固原市设施农业从小到大、从弱到强，发展势头看好。参与流转的农户出租土地收入和从事于企业或专业合作社的劳务收入都高于当地土地经营平均收入水平的20%左右，利益促动土地有序流转。
二、土地流转的特点
（一）流转规模扩大化。土地流转活动日趋活跃，面积逐年增加。一是农业专业合作社、农业产业化龙头企业、家庭农场、种养大户成为推动土地规模流转的重要力量。二是规模土地流转格局区域化。在城镇郊区、川区、适合规模生产的村庄或外出务工较多的村庄，规模土地流转速度较快。实行土地规模经营，迅速实现土地增值。三是规模土地流转组织化。经政府大力宣传和规范引导，各县（区）都成立了农村土地流转服务机构，进一步推进了土地规模流转速度。
（二）流转主体多元化。除农户外，已有越来越多的龙头企业、农民专业合作经济组织、家庭农场参与土地流转。固原市现有农民专业合作经济组织1197家，家庭农场187家，专业大户1200户，流转经营土地面积37万亩。
（三）流转程度广泛化。一是由村组内流转向跨村组、跨县域流转转变。土地流转活动已由过去局限于本村逐步扩展到外村、外乡，甚至外省。固原市佳立公司在原州区、西吉县都租赁了土地种植马铃薯。二是由分散流转向集中流转转变，有的组整组流转。三是由小面积流转向大规模流转转变。如隆德县常鲜果蔬专业合作社在神林乡辛坪村集中连片流转土地1480亩建立现代果蔬示范园区。企业取得土地经营权以后，对土地进行统一深耕整理，统一品种，统一经营，统一管理，部分农民又进入企业务工创收，实现了企业和农户“双赢”。
（四）流转形式多样化。目前，固原市土地流转的方式有转包、出租、互换、转让、其他五种形式。其中转包和出租为主要形式，占流转总量的93.87%。多种形式的土地流转，在充分保障农民土地承包经营权的基础上，促进了家庭承包经营制度的进一步稳定和完善，为农业规模经营和产业化提供了条件，提高了农村土地收益，找到了市场经济条件下农业增效、农民增收的现实途径。
三、存在的突出问题
（一）土地流转宣传不深入。一些地方没有把推进农村土地承包经营权流转提高到推进农业结构调整和增加农民收入这个大局来认识。对土地承包经营权流转政策的宣传不够深入，群众对土地承包经营权流转的认识还存在误区，有的农民甚至不知道土地承包经营权能不能流转、怎么样流转。一些农户和部分土地承包大户怕土地转包出去后，自己失去了土地承包经营权，没有了生活的最低保障；部分土地承包大户怕政策不稳，政府收回土地承包租赁权，不敢大胆投入；部分土地承包大户怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模搞开发。
（二）土地流转行为不规范。农户之间土地流转多为自发流转，流转行为不够规范。主要是：自行流转的多，告知备案的少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，内容规范的少。规范合同少，不能明确流转双方的权利义务及违约责任，一旦产生纠纷很难调解和仲裁。
（三）管理机构和队伍建设滞后。土地流转事关农民的切身利益，事关农村稳定。加强对流转土地的管理是法律赋予各级政府的职责。固原市各县（区）机构编制改革后，乡镇设立农村财务岗挂靠民生服务中心，直接面对广大农户的土地经营管理职能被弱化，工作也被边缘化，而且机构建设和人员素质已很难适应农村经济社会发展的需要。
（四）社会保障体系不完善。目前，农村社会保障机制和风险保障机制尚不完善，农民把土地作为最后的一道生活保障，依靠土地收入来解决基本生活、看病、上学、养老等问题，土地对于农民仍然具有社会保障和就业双重功能，土地的这种社会保障功能影响和牵制了土地流转。在土地的这些功能还没有可靠的、合适的替代品，以使土地还原其本身所具有的资源功能之前，农民很难主动地转让和放弃土地。
（五）农民就业门路不多。尽管近年转移就业步伐明显加快，但由于城市吸纳农村剩余劳动力的扩张能力有限，农民进城容易留城难的现象普遍存在。非农就业的风险性和非农收入的不稳定性，使兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地，真正走进城市，融入城市。
四、规范土地流转的对策建议
固原市各地农村经济发展水平存在较大差距，土地流转的规模和特点也有较大差异。因此一定要坚持因地制宜、分类指导、“依法、自愿、有偿”的原则，继续稳定和完善农村基本经营制度，切实保障农民对承包土地的占有、使用和收益权，尊重农民的自主选择，要始终把实现好、维护好和发展好农民根本利益作为做好土地流转的管理和服务工作的出发点和落脚点。
（一）规范程序。引导农民在土地流转中杜绝口头协议，签订规范的合同文书。规范土地纠纷调解、仲裁程序，切实维护好农民土地承包经营权和收益权，确保农村社会稳定。
（二）加强政策宣传。重视和加强对农村土地流转法律、法规、政策的宣传工作，调动各方力量，多形式、多渠道、广覆盖，加大宣传力度。要编印一些面向农户、通俗易懂的宣传材料，并广泛下发到基层和农民群众手中。
（三）理顺管理体制机制，明确权责职能。进一步加强农经管理机构建设，理顺管理体制和机制，明确权责职能，使其更好地履行农村经济和土地流转管理的职责。进一步建立健全农村土地流转服务中心，设立土地流转服务大厅，为农民提供信息服务。
（四）针对固原市各地农村发展水平和土地流转差异较大的特点，土地流转要特别强调“依法、自愿、有偿”的原则。为解决固原市农村普遍存在的承包地地块分散、不便耕作以及移民后土地闲置和撂荒等问题，应积极引导和组织农民开展土地流转，即转包、出租、互换、转让。为切实稳定土地承包关系，促进农村劳动力转移就业，应着重引导农民转包和出租土地。
（五）加快建立与固原市经济发展水平相适应的农村社会保障体系。加快建立新型农村社会养老保险制度，巩固和发展新型农村合作医疗制度，完善农村医疗救助和最低生活保障制度，解除广大农民的后顾之忧。加强对农村劳动力的培训，努力提高农村劳动力素质，拓展农村富余劳动力转移就业的空间。
（执笔人：程新伟、杨巨良）
责任编辑：花菊萍